76
Финансовое обеспечение деятельности контрольно-счетного органа муни-
ципального образования предусматривается из местного бюджета.
Пунктом 11 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ установлено, что предста-
вительные органы поселений, входящие в состав муниципального района,
вправе заключать соглашения с представительным органом района о передаче
КСО муниципального района полномочий КСО поселения по осуществлению
внешнего муниципального финансового контроля [18]. С целью упорядочения
процесса передачи полномочий Комиссия разработала типовое Соглашение.
Соглашение регламентирует порядок передачи полномочий, сроки его дей-
ствия, порядок расчета и предоставления ежегодного объема межбюджетных
трансфертов, права, обязанности и ответственность сторон. Данное Соглашение
также одобрено Президиумом АКСОР и Союза МКСО, утверждено Конферен-
цией Союза МКСО и рекомендовано к использованию представительными ор-
ганами муниципальных образований при передаче контрольных полномочий.
В рамках организации деятельности органов внешнего финансового кон-
троля Комиссией подготовлены предложения по Реестру должностей муници-
пальной службы в контрольно-счетном органе. В Реестре определены должно-
сти как для сотрудников, проводящих контрольные мероприятия, так и для со-
трудников, занимающихся экспертно-аналитической работой и обеспечиваю-
щих деятельность КСО. Для технического обеспечения деятельности КСО му-
ниципального образования в штатное расписание могут включаться должности,
не относящиеся к должностям муниципальной службы. Группы должностей
муниципальной службы в КСО предлагается определить в зависимости от чис-
ленности населения по 5 группам муниципальных образований.
В. В. Литвинцев [27] отмечает, что часть задач реформы бюджетной си-
стемы в Российской Федерации, к настоящему времени остается нерешенной.
Не сформировано целостное правовое поле, не произведены необходимые ин-
ституциональные изменения. Это в полной мере относится к вопросам органи-
зации системы государственного и муниципального финансового контроля.
В качестве одного из приоритетных направлений финансового контроля
77
определен предварительный контроль, направленный на предотвращение финан-
совых нарушений и создающий основу для принятия конкретных управленческих
решений.
В области местного самоуправления есть необходимость оказания поддерж-
ки муниципальным образованиям в освоении ими базовых методов и процедур
управления муниципальными финансами.
Существует ряд правовых оснований, когда контроль местных бюджетов
должен осуществляться органами государственного финансового контроля
субъекта Российской Федерации. Кроме того, законодательством предусмотре-
ны случаи осуществления такого контроля на основе соглашений (передачи со-
ответствующих полномочий).
Создание системы финансового контроля местных бюджетов, включаю-
щей в себя как муниципальный, так и государственный финансовый контроль,
разработка соответствующего методического, информационного обеспечения и
стандартов финансового контроля местных бюджетов направлены на решение
задачи повышения эффективности межбюджетных отношений и в целом бюд-
жетного процесса в муниципальных образованиях.
Совершенствование финансового контроля в РФ должно осуществляться
по следующим основным направлениям.
Создание методологических основ финансового контроля в РФ как важ-
нейшей составляющей общенационального контроля позволит всем субъектам
контроля и субъектам хозяйствования получить четкие ориентиры в процессе
определения и реализации своих задач, функций, полномочий, а также опреде-
лить цели, задачи, принципы, этические нормы финансового контроля и т.п.
Следует также законодательно определить: виды финансового контроля,
субъекты и объекты финансового контроля, разделить сферы внешнего и внут-
реннего финансового контроля.
Отсутствие общих подходов к классификации финансового контроля, еди-
ной терминологии в части определения таких ключевых понятий, как вид, фор-
ма, методы контроля, создает трудности в разработке и применении норматив-
78
но-правовых актов (методических документов контролирующих органов и т.п.),
способствует возникновению ряда спорных ситуаций, например, в отношении
мер ответственности за финансовые нарушения.
Необходимо также завершить разработку единой кодифицированной си-
стемы стандартов финансового контроля, используя опыт Счетной Палаты РФ.
В вопросах совершенствования финансового контроля большая роль при-
надлежит различным профессиональным ассоциациям, объединениям органов
финансового контроля, деятельность которых позволит решать, как отдельные
вопросы осуществления того или иного вида финансового контроля в РФ, так и
ключевые вопросы методологии финансового контроля.
Ключевым направлением совершенствования государственного финансо-
вого контроля как важнейшей составляющей финансового контроля в РФ и по-
вышения его эффективности является принятие единой концепции государ-
ственного финансового контроля в РФ, которая должна установить единые ме-
тодологические и правовые основы осуществления государственного финансо-
вого контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а
также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разра-
ботка научно-методических основ оценки эффективности деятельности органов
государственного финансового контроля и их сотрудников. В современных
условиях отсутствует механизм взаимодействия органов государственного фи-
нансового контроля и законодательной (представительной) и исполнительной
власти, разработка которого является ключевым вопросом организации госу-
дарственного финансового контроля в РФ. Кроме того, необходимо четко опре-
делить статус органов государственного финансового контроля по отношению
к органам аудиторского контроля, законодательно закрепив их приоритет в во-
просах методологии финансового контроля.
В целях повышения эффективности расходования государственных
средств перспективным направлением совершенствования контроля является
переход к аудиту эффективности государственных расходов, который пред-
ставляет собой направление деятельности контрольных органов, предполагаю-
79
щее анализ результативности и экономности использования государственных
средств, оценку возможных резервов их роста и обоснованности расходования.
В настоящее время отсутствует единая методика проведения аудита эффектив-
ности государственных расходов, не определены критерии и показатели эффек-
тивности использования государственных средств.
Требует завершения работа по конкретизации и законодательному закреп-
лению критериев неэффективного использования бюджетных средств, распо-
ряжения государственной собственностью, а также ответственность за их не-
эффективное использование. Значительную долю в общем объеме финансовых
нарушений, выявляемых в ходе осуществления финансового контроля, является
нецелевое использование бюджетных средств. При этом недостаточно четко
определены основания, по которым использование бюджетных средств может
трактоваться как нецелевое, а также отсутствуют правовые механизмы, которые
должны быть направлены на усиление мер ответственности за нецелевое и не-
эффективное расходование государственных средств.
Важной проблемой осуществления контроля является низкий процент воз-
врата бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок. В
связи с этим необходимо принять комплекс мер по повышению уровня резуль-
тативности контрольных мероприятий, направленных на уточнение ответ-
ственности государственных должностных лиц за нарушение требований зако-
на об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов и о распоряжении госу-
дарственной собственностью; по повышению ответственности должностных
лиц за неисполнение предписаний контрольных органов; по установлению пра-
вовых норм, закрепляющий механизм возврата бюджетных средств и ответ-
ственности должностных лиц за предоставление необеспеченных беспроцент-
ных кредитов и ссуд и т.п.
Для повышения эффективности проведения ревизий финансово-
хозяйственной деятельности как одного из основных методов финансового
контроля необходимо в законодательном порядке закрепить основы проведения
ревизии, определив цель и задачи ревизии, порядок ее проведения; состав орга-
80
нов, имеющих право на проведение ревизии, их права и обязанности; опреде-
лить права и обязанности ревизуемых организаций и т.п.
Важным вопросом совершенствования контроля является исключение
дублирования действий контрольных органов, заключающееся в совершении
различными органами своих функций в отношении одних и тех же объектов
контроля, – Министерства финансов РФ, органов федерального казначейства,
Счетной Палаты РФ, контрольных органов, созданных главными распорядите-
лями и распорядителями бюджетных средств при осуществлении последующе-
го финансового контроля.
Органы налогового и таможенного контроля должны более тесно взаимо-
действовать с контрольными органами исполнительной власти, прежде всего с
органами федерального казначейства и Счетной Палатой РФ. Кроме того, по-
вышению эффективности налогового контроля будут способствовать: решение
задач, связанных с разработкой форм и методов контрольной работы в отноше-
нии налогоплательщиков, представляющих «нулевые балансы» или не пред-
ставляющих налоговую отчетность; дальнейшее развитие налогового админи-
стрирования, и в первую очередь для субъектов хозяйствования, осуществляю-
щих деятельность в приоритетных для данного региона направлениях деятель-
ности; введение системы косвенного контроля, в основу которой положена
оценка риска неуплаты налогов и других обязательных платежей; расширение
направлений взаимодействия с общественными организациями налогоплатель-
щиков; совершенствование программного обеспечения процедуры камераль-
ных проверок, а также стандартизация процедуры выездных и встречных про-
верок и др.
Использование новых информационных технологий должно стать факто-
ром повышения совершенствования эффективности государственного финан-
сового контроля. Информатизация деятельности органов государственной вла-
сти и государственного финансового контроля на основе передовых технологий
открывает перспективы повышения эффективности использования государ-
ственных ресурсов. С появлением новых информационных технологий станет
81
возможным в полной мере обеспечить открытость бюджетов всех уровней,
возможность в реальном масштабе времени контролировать расходы и доходы
каждого получателя бюджетных средств.
Наличие оперативной информации о финансово-хозяйственной деятельно-
сти всех участников бюджетного процесса будет способствовать предупрежде-
нию нарушений финансово-хозяйственной деятельности. Для формирования
единого информационного пространства необходима информационная совме-
стимость результатов деятельности контрольных органов, автоматизация учета
контрольных мероприятий и обеспечение обмена соответствующей информа-
цией между контрольными органами и т.п.
В целях совершенствования аудиторского контроля особого внимания за-
служивает проблема повышения качества оказываемых аудиторских услуг.
Важное значение в этой связи приобретает разработка дополнительных крите-
риев, характеризующих деятельность аудиторских организаций помимо соблю-
дения действующих правил (стандартов). Кроме того, повышению качества
оказываемых аудиторских услуг будут способствовать и такие факторы, как со-
здание методик оценки ущерба от осуществления некачественного аудита,
упрощение существующей системы судебного делопроизводства и др. Качество
аудиторских услуг тесно связано с уровнем квалификации аудиторов, повыше-
нию которого должна способствовать более эффективная система их професси-
ональной подготовки.
Важным направлением совершенствования аудиторского контроля в РФ
должно стать изменение характера проводимого аудита, который будет заклю-
чаться не только в выражении мнения о достоверности отчетности, но и в
предоставлении необходимой информации ее пользователям о фактическом
финансовом положении субъекта хозяйствования. Для дальнейшего расшире-
ния взаимодействия органов государственного финансового контроля и ауди-
торских организаций необходимо расширить и более четко формализовать
направления возможного сотрудничества, например, в части проведения анали-
за рационального и эффективного использования организациями государствен-
82
ных финансовых средств и имущества. Наиболее важным моментом является
также согласование интересов всех участников рынка аудиторских услуг на ба-
зе эффективного механизма его регулирования, который включал бы меры не
только административного, но и финансового воздействия, а также учитывал
бы систему установленных этических норм, имеющих сегодня в основном де-
кларативный характер.
В современных условиях своего решения требует законодательное обеспе-
чение внутрихозяйственного финансового контроля, нынешнее состояние кото-
рого позволяет говорить лишь о его создании, а не о развитии. Следует законо-
дательно закрепить основы функционирования служб внутреннего контроля и
установить основы их взаимодействия с другими органами финансового кон-
троля.
Важным направлением совершенствования системы внутрихозяйственного
контроля являются разработка и реализация наиболее рациональных форм, ме-
тодов его осуществления, способствующих снижению злоупотреблений долж-
ностных лиц, сохранности и рациональному использованию финансовых ре-
сурсов, снижению трудоемкости контрольной работы (например, внедрение
бюджетирования, ориентированного на результат).
Дальнейшему развитию и совершенствованию общественного контроля
должно способствовать осуществление следующих мер: расширение деятель-
ности попечительских советов, создание которых предусмотрено действующим
законодательством; более четкая регламентация отдельных аспектов деятель-
ности некоммерческих организаций (общественных организаций, партий, сою-
зов и др.), таких как информирование о результатах своей деятельности (опре-
деление конкретного перечня средств массовой информации, в которых долж-
ны публиковаться отчеты таких организаций, установление мер ответственно-
сти за уклонение от публикации отчетов); законодательное обеспечение проце-
дур доступа к государственным информационным ресурсам, исключая инфор-
мацию с ограниченным доступом, как важнейшую основу осуществления об-
щественного контроля за деятельностью органов государственной власти, орга-
83
нов местного самоуправления, общественных, политических и иных организа-
ций; обеспечение возможности участия общественности в проведении конкрет-
ных контрольных действий (например, инвентаризации товарно-материальных
ценностей и денежных средств).
Важным моментом здесь является роль и значение контрольно-счетной
комиссии в обеспечении эффективного исполнения муниципального бюджета.
С. Н. Козлов отмечает, что на местном уровне в настоящее время нет четкой
методики образования доходов. В связи с тем, что большую часть (60-70%)
местных бюджетов в РФ составляют средства, получаемые от вышестоящих
бюджетов, муниципалитеты не заинтересованы в увеличении своей доходной
базы. Недостаточно отрегулирована система расходов местных бюджетов. От-
сутствуют общепринятые нормативы использования средств местных бюдже-
тов по направлениям. Существующая система контроля за исполнением мест-
ных бюджетов также имеет ряд недостатков, которые не позволяют ей эффек-
тивно функционировать на всех уровнях местной власти [23].
С учетом основных задач проводимой в стране реформы местного само-
управления актуальны проблемы разработки методологических основ и органи-
зационно-методического обеспечения укрепления доходной базы местных
бюджетов, обоснования направлений расходов муниципальных образований,
повышения качества контроля исполнения местных бюджетов.
Интересным в этом отношении является предложенный В.В. Литвинцевым
оригинальный алгоритм совместного анализа результатов предшествующих
контрольных мероприятий, систематизированных на основе утвержденного
Классификатора нарушений и данных реестров проведенных платежей, полу-
ченных из автоматизированной информационной системы управления бюджет-
ным процессом города Москвы с целью формирования представительной вы-
борки проверяемой совокупности. С помощью программно-аппаратных средств
осуществляется группировка по соответствующим кодам бюджетной классифи-
кации тех видов расходов, которые наиболее подвержены нарушениям, для по-
следующего визуального анализа и проверки первичных документов (рис.10).
84
Рис. 10. Алгоритм формирования представительной выборки
проверяемой совокупности [27, c. 22]
Внешняя проверка, осуществляемая на основании обращения представи-
тельного органа местного самоуправления, в отличие от иных видов контроля
содержит признаки государственной услуги, что предполагает соответствую-
щую стандартизацию процедур проведения внешней проверки.
Данный опыт муниципального финансового контроля мог бы найти до-
стойное применение в работе контрольно-счетной комиссии города Керчи. Ос-
новой деятельности комиссии является годовой план, утверждаемый Керчен-
ским городским советом по представлению председателя Контрольно-счетной
комиссии. В своей основе план формируется по результатам контрольной и экс-
пертной работы Контрольно-счетной комиссии за предыдущий период. Значи-
тельную часть плана составляет блок тематических проверок, в который вклю-
чены мероприятия, объединенные по актуальным для города вопросам с целью
системного анализа ситуации и выработки предложений, в том числе направ-
ленных на предотвращение нарушений. Обязательному включению в план под-
лежат поручения Керченского городского совета и обращения Главы города
Выборка «сомнительных» операций
Платежные документы
Результаты контроля
Статистические
данные по нару-
шениям и недо-
статкам
Реестры проведенных
платежей
Визуальный
анализ вы-
борки
Программно-
аппаратный
комплекс
Документальная
проверка
АИС «Кон-
троль»
АИС
«Управление бюджетным
процессом» Москвы
ГРБС, ПБС
Контрольно-счетная комиссия Москвы
85
Керчи. Предложения правоохранительных органов, с которыми заключены со-
глашения о взаимодействии, также учитываются при формировании годовых
планов.
Внутренние вопросы деятельности Контрольно-счетной комиссии опреде-
лены соответствующим Регламентом.
В соответствии с действующим законодательством, Положением о кон-
трольно-счетной комиссии города, утвержденным планом работы, Контрольно-
счетной комиссией проводится финансовая экспертиза проектов нормативных
правовых актов, предусматривающих расходы, осуществляемые за счет средств
бюджета города Керчь, или влияющих на их формирование или исполнение.
Осуществляя экспертно-аналитическую деятельность Контрольно-счетная
комиссия проводит экспертизу проектов правовых актов органов местного са-
моуправления по бюджетно-финансовым вопросам, а также анализ по актуаль-
ным и остросоциальным темам, сферам реализации полномочий, отнесенных к
компетенции городского округа. Результаты мероприятий оформляются, соот-
ветственно, в виде заключения и аналитических записок.
В перспективном плане Контрольно-счетной комиссии муниципального
образования города Керчь на 2017 год:
дальнейшее развитие экспертно-аналитической деятельности при осу-
ществлении всех форм финансового контроля и, прежде всего – предваритель-
ного, в целях предупреждения неэффективных, нерациональных расходов
бюджетных средств и создания информационной основы для принятия обосно-
ванных управленческих решений;
совершенствование аудита (контроля) в рамках осуществления основных
полномочий, определённых частью 2 статьи 9 Федерального закона от
07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности кон-
трольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований", а также Стандартов, регламентирующих проведение и оформле-
ние результатов финансового аудита и аудита эффективности и иных видов
аудита, которые являются методическим обеспечением этих типов финансового