16
ментальных методов и т.п. В рассматриваемую группу включены такие, как об-
следование, опрос (тестирование) персонала проверяемых лиц, экспертиза, спе-
циальные методы областей сопутствующих аудиту услуг.
Технология контроля раскрывает порядок действий участвующих в кон-
трольных мероприятиях лиц, последовательность выполнения процедур кон-
троля, состав и содержание входных документов и формируемых по результа-
там контроля.
1.2 Зарубежный опыт муниципального финансового контроля
Организация внешнего финансового контроля в муниципальных образова-
ниях – одна из первоочередных задач для органов власти, так как именно на
местном уровне решаются, в частности, важнейшие проблемы обеспечения
жизнедеятельности граждан: медицинские, жилищно-коммунального и соци-
ально-бытового обслуживания населения, образования, дорожного строитель-
ства.
Н. С. Столяров [33] указывает, что во многих странах мира под внешним
местным (local) финансовым контролем часто понимается контроль на регио-
нальном уровне (например, во Франции объединения нескольких муниципаль-
ных образований контролируются одним региональным контрольным органом).
Система контрольно-счетных органов зарубежных стран представлена двумя
моделями – централизованной: и автономной (децентрализованной). Первая
модель представляет собой монократическую систему, когда региональные
счетные палаты находятся в организационном подчинении у центральной
Счетной палаты. Эта модель реализована, например, во Франции и Австрии.
Проведение финансового контроля на всей территории страны осуществляется
по единому системному плану, на основании единых критериев анализа.
Для автономной модели характерно существование отдельных региональ-
ных счетных палат, которые могут и не входить в единую организационную
структуру. Региональные счетные палаты образуются для контроля за бюджет-
17
ными средствами государства в его административно-территориальных образо-
ваниях, включая муниципалитеты. Так, в пределах своих полномочий функци-
онируют федеральная счетная палата Германии и отдельные земельные палаты,
которые работают автономно.
Рекомендация 87 (2001), принятая Конгрессом местных и региональных
властей Совета Европы, гласит: «Любой контроль, осуществляемый централь-
ными или региональными властями, следует осуществлять в таком порядке, ко-
торый обеспечивал бы соразмерность вмешательства контролирующей власти
важности защищаемого ею интереса... Муниципальный контролер не должен
превращаться для центральной власти в средство косвенного предварительного
финансового контроля в отношениицелесообразности муниципальных реше-
ний» [33].
Главным органом внешнего финансового контроля Великобритании явля-
ется Национальное контрольно-ревизионное управление (NationalAuditOffice).
Оно учреждено в 1983 году в соответствии с законом о национальном аудите
как орган, действующий при Генеральном контролере и аудиторе. Задачей цен-
трального контрольного органа является осуществление контроля и проверок
счетов всех правительственных учреждений, а также широкого круга государ-
ственных органов. Кроме того, этот орган контролирует субсидии, предостав-
ляемые местными органами власти системе здравоохранения, национализиро-
ванным отраслям промышленности и государственным корпорациям. Возглав-
ляет эту организацию Генеральный контролер и ревизор (аудитор).
Аудиторская Комиссия (theAuditСommission) назначается Правительством
Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. Комиссия
проверяет следующие учреждения: больницы; местные органы власти; поли-
цейское управление: школы и колледжи; церковно-приходские советы. Аудит
местных органов власти регулируется местным законодательством Великобри-
тании, которое содержит специальный раздел, посвященный данному вопросу.
Дополнительным правовым источником в этой области является Кодекс по
проведению аудита (AuditCode), который утверждает Правительство на основе
18
предложений Аудиторской Комиссии. Аудиторы, входящие в Комиссию,
должны быть членами профессиональных аудиторских организаций. О резуль-
татах своих проверок они докладывают местному совету и Аудиторской Ко-
миссии. Бухгалтерская отчетность не является объектом проверки, за исключе-
нием случаев нарушения уголовного законодательства.
Отличительной особенностью Счетной палаты Франции от Национального
контрольно-ревизионного управления Великобритании является то, что она
действует коллегиально. Счетная палата вправе осуществлять контроль за сче-
тами общенациональных государственных учреждений и предприятий, тайно
контролировать счета и ведение дел в государственных и частных учреждениях
и предприятиях, получающих от государства финансовую помощь. В админи-
стративно-территориальных единицах Франции – коммунах, департаментах и
округах – существует общенациональная структура государственных бухгалте-
ров. Согласно ст. 84 от 2 марта 1982 года № 82-213 «в каждом регионе создает-
ся Региональная Счетная палата», которая проверяет все счета местных органов
власти региона. Полномочия Региональных счетных палат соответствуют ха-
рактеру основных направлений реформы децентрализации. Органы админи-
стративно-территориальных образований (коммун, департаментов, районов и
местных публичных учреждений) получили дополнительные права и функции в
отношении организации управления и контроля в рамках соответствующих
территориальных образований. Они приобрели полную независимость, так как
административное подчинение префекту и бюджетный контроль со стороны
главных казначеев департаментов исчезли. Однако нельзя утверждать, что
местные органы власти находятся вне какого-либо контроля. С 1902 года апри-
орный контроль за всеми актами территориальных образований упразднён и
префект рассматривает их по факту, передавая те, которые он находит противо-
речащими закону, на рассмотрение административного суда. В 1983 году был
установлен четкий перечень документов, обязательный для предоставления
префекту (в 2004 году этотперечень был упразднен, в частности, в области гра-
достроительства).
19
Функции Региональных счетных палат: осуществление бюджетного кон-
троля; осуществление последующего контроля (в качестве своеобразного суда
первой инстанции при проверке счетов всех административно-
территориальных образований своего региона; предоставление местным орга-
нам власти, проверку счетов которых они осуществляют, сведений о результа-
тах контроля.
Германия является государством с федеративным устройством, в составе
которого 16 равноправных субъектов – земель. Высшим органом контроля яв-
ляется федеральная счетная палата, действующая на основании Закона от 11
нюня 1985 года «О Федеральной счетной палате Германии». Согласно п. 2 ст.
114 Конституции ФРГ 1949 года «Федеральная счетная палата, члены которой
пользуются независимостью судей, проверяет отчеты, а также рентабельность и
правильность управления в экономической и бюджетной области». Организа-
ция финансового контроля в Германии является двухуровневой. С одной сто-
роны, действует федеральная счетная палата, с другой – региональные (земель-
ные)счетные палаты, правовым основанием деятельности которых выступают
нормативно-правовые акты, принятые землями. Во всех федеральных землях
существуют свои счетные палаты. При этом следует отметить, что в одних зем-
лях, например, в земле Рейнланд-Палатинате, земельная счетная палата отвеча-
ет и за финансовый контроль на местном уровне. В других, таких как земля
Гессен, местная администрация создала контрольные органы внутри своих
учреждений, которые, являясь составной частью структуры местной админи-
страции, действуют независимо от федеральной и земельных палат.
Федеральная счетная палата совместна со счетными палатами земель часто
проводит конференции, координирует работу по повышению квалификации со-
трудников, по обмену информацией для предотвращения дублирования.
Структура земельных счетных палат в разных землях ФРГ не является
единой. Эта система исходит из принципа самостоятельности бюджетов феде-
рации, субъектов федерации и муниципальных образований. Самостоятель-
ность федерации и земель проявляется в том, что они независимы друг от друга
20
в рамках своего бюджета, несмотря на ихконституционную обязанность учиты-
вать необходимость обеспечения общегосударственного экономического рав-
новесия.
Другим примером федеративного государства является США. Территория
США состоит из 50 штатов. Кроме того, образован федеральный (столичный)
округ Колумбия. Штаты являются государственными образованиями, имею-
щими равные права. Большинство американских штатов (за исключением Рад-
Айленда и Коннектикута) делятся на графства. Всего в США насчитывается
более 3 тыс. графств. В среднем же на один штат приходятся 63 графства.
Графства делятся на тауны и тауншипы, представляющие собой постепенно
вырождающуюся форму непосредственного самоуправления народа. Тауны
функционируют на северо-востоке страны (штаты Вермонт, Коннектикут, Мэн,
Массачусетс и др.) и управляются на основе решений ежегодных собраний
местных взрослых жителей. Тауншипы получили распространение в таких шта-
тах как Нью-Йорк, Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс и др.Организация та-
уншипов во многом напоминает организацию таунов, однако их полномочия
носят более ограниченный характер. В тауншипах ряда штатов собрания жите-
лей вообще не проводятся. Ни федерация, ни большинство штатов не прини-
мают законов, которые упорядочили бы принципы организации местного само-
управления. Следствием этого является относительная свобода в выборе спосо-
ба управления муниципальным образованием. Это не может не отражаться на
системе органов финансового контроля как на уровне штатов, так и на уровне
местного самоуправления.
В соответствии с Законом 1921 г. «О бюджете и финансовом контроле» в
США образовано Генеральное контрольное управление. Возглавляет его Гене-
ральный контролер. Это аудиторский, оценочный и аналитико-следственный
орган конгресса США. Каждое госучреждение ежегодно предоставляет финан-
совый отчет, прошедший аудит. Главное контрольное управление США руко-
водит процессом аудита, устанавливает его стандарты, а также само проводит
некоторые проверки, отобранные по степени важности или возможным рискам.
21
Федеральные аудиторы не правомочны проводить проверку деятельности шта-
тов, муниципалитетов, а также частного сектора, если только она не финанси-
ровалась из средств государства. Эта входит в обязанности аудиторов прави-
тельства штата, а также аудиторов, которых обычно нанимают местные прави-
тельства и частные предприятия. На территории США существует 14 филиалов
Генерального контрольного управления, которые расположены в крупнейших
городах, а также европейское отделение во Франкфурте-на-Майне и дальнево-
сточное – в Гонолулу.
Королевство Испания является унитарным государством. Высшим кон-
трольным органом Испании является Суд счетов (TribunaldeCuentas). Создан-
ный в соответствии с Конституцией Испании 1978 года высший орган финан-
сового контроля Испании осуществляет как проверку соответствия ведения хо-
зяйственной и финансовой деятельности государственных учреждений право-
вым нормам, эффективности и результативности использования ими получае-
мых из бюджета средств, так и судебную функцию. Эта функция заключается в
выявлении нарушений, допущенных при использовании государственных
средств их распределителями, независимо от того, являются они государствен-
ными служащими или нет, и обеспечения возмещения нанесенного ущерба.
По Конституции Испания состоит из 17 автономных регионов, в каждом из
которых существуют собственное правительство и парламент. Контрольно-
счетные органы в регионах Испании начали образовываться с 1984 года. На се-
годняшний день они существуют в 11 регионах. В остальных 6 регионах аудит
осуществляет непосредственно Суд счетов. В качестве примера, в частности,
можно привести следующие региональные органы: Счетная палата Наварры,
финансово-контрольный орган Каталонии, финансово-контрольный орган Ва-
ленсии, Баскский суд счетов государственного бюджета, Счетная палата Анда-
лусии, финансово-контрольный орган Канарских островов, Счетная палата
Мадрида.
М. В. Васильева [12] отмечает, что практически всем зарубежным систе-
мам государственного и муниципального финансового контроля присущи: (а)
22
независимость контрольных органов от органов исполнительной и законода-
тельной власти; (б) оценка средств, потраченных на контрольно-ревизионную
деятельность в сравнении с достигнутыми эффектами; (в) акцент в проводимой
финансовой политике на целевое использование, экономичность, эффектив-
ность, а также на наличие процедур для измерения эффективности программ
расходования государственных финансовых средств; (г) эффективность кон-
трольно-ревизионной деятельности, (д) эффективное функционирование систе-
мы регионального и муниципального финансового контроля одновременно с
системой аудита эффективности государственного и муниципального сектора,
что определяет высокий уровень целевого использования, экономичности и
эффективности использования бюджетных средств на всех уровнях управления.
Следование этим принципам в нашей стране позволит в полном соответ-
ствии с принципом бюджетного федерализма, закрепленным Конституцией РФ,
охватить внешним и внутренним контролем управление всеми государствен-
ными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами. Зарубеж-
ный опыт может помочь реализовать на практике положения федерального за-
кона от 7 февраля 2011 года № 6-Ф3 «Об общих принципах организации и дея-
тельности контрольно-счетных органов Российской федерации и муниципаль-
ных образований».
1.3 Правовое обеспечение муниципального финансового контроля
Можно выделить две группы базовых принципов государственного финан-
сового контроля, наиболее полно отраженных в российском законодательстве,
на которых строятся организация и деятельность осуществляющих его государ-
ственных органов.
Принципы организации системы государственного финансового контроля
отражают особенности структуры организации государственной власти в
стране. Кроме того, эти принципы определяют статус, сферу полномочий и вза-
имодействие органов государственного финансового контроля. Если рассмат-
23
ривать принципы деятельности, то это, в первую очередь, законность, объек-
тивность и гласность. Что касается организации органов государственного кон-
троля, их внутренней структуры и процедуры реализации поставленных перед
ними задач, необходимо отметить принцип системности или плановости в под-
готовке проведения работ. Принципами организации государственного финан-
сового контроля являются:
разграничение деятельности органов государственного финансового
контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграниче-
нием функций и полномочий органов законодательной и исполнительной вла-
сти;
разграничение функций и полномочий между федеральными органами
государственного финансового контроля и органами государственного финан-
сового контроля субъектов Федерации;
координация деятельности органов государственного финансового кон-
троля с целью исключения дублирования в их деятельности обеспечения еди-
ной системы государственного финансового контр ля на всех уровнях государ-
ственной власти;
функциональная, организационная, персональная и финансов; незави-
симость органов государственного финансового контроля и должностных лиц
от объектов контроля.
Разграничение деятельности органов государственного финансового кон-
троля в соответствии с разделением властей и бюджетным федерализмом опре-
деляет систему органов государственного финансового контроля и структуру
их полномочий по формам, методам объектам контроля. Соответственно, зако-
нодательством предусмотрены организационные формы парламентского кон-
троля и контроля в рамках исполнительной власти, президентского контроля.
Вопросы координации деятельности органов государственного финансового
контроля с целью исключения дублирования в их деятельности и обеспечения
единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях госу-
дарственной власти до настоящего времени законодательно не решены, по-
24
скольку финансовый контроль осуществляется различными ветвями власти,
причем сферы контрольных полномочий, которых совпадают.
Независимость контрольных органов – основное условие эффективного
финансового контроля. Независимость должна распространяться на сам кон-
трольный орган как государственный институт в системе государственно-
функционального разделения ветвей власти, а также на положение его членов,
ревизорских и инспекторских кадров. Так, Федеральным законом «О Счетной
палате Российской Федерации» установлено, что, хотя Счетная палата образу-
ется Федеральным Собранием РФ и ему подотчетна, в рамках задач, опреде-
ленных действующим законодательством, она обладает организационной
функциональной независимостью.
Правовой основой деятельности контрольно-счетных органов муници-
пальных образований является Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31
июля 1998 г. (в редакции, вступившей в силу с 1 января 2008 г.) [3]. В ст. 153
устанавливается, что представительный орган муниципального образования
«формирует и определяет правовой статус органов, осуществляющих контроль
за исполнением соответствующих бюджетов». При этом созданные органы му-
ниципального финансового контроля являются полноправными участниками
бюджетного процесса, однако их полномочия должны устанавливаться муни-
ципальными правовыми актами представительных органов местного само-
управления.
Важной особенностью организации муниципальных контрольных органов
является наличие двух основных нормативных составляющих: первое – это фе-
деральное и региональное финансовое законодательство, а также муниципаль-
ные правовые акты, второе – это законодательство Российской Федерации и
субъектов РФ о местном самоуправлении.
Так, в соответствии со ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации» (в ред. от 08.11.2007) [4] «структуру органов местного са-
моуправления составляют представительный орган муниципального образова-
25
ния, глава муниципального образования, местная администрация (исполни-
тельно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный
орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные
лица местного самоуправления» [4]. Однако в п. 2 этой же статьи говорится,
что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного
органа муниципального образования, главы муниципального образования,
местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муници-
пального образования) является обязательным.
Следовательно, контрольный орган создается по усмотрению муниципаль-
ного образования, однако данное положение не увязывается с п. 1 ст. 152 Бюд-
жетного кодекса РФ, где орган муниципального финансового контроля указы-
вается как участник бюджетного процесса, а ст. 153 Бюджетного кодекса за-
крепляет обязанность представительного органа осуществлять последующий
контроль за исполнением бюджета. Возникает вопрос: как при отсутствии
внешнего контрольного органа представительный орган выполнит эту обязан-
ность? В ст. 38 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле-
ния в Российской Федерации» закреплено, что контрольный орган муници-
пального образования (контрольно-счетная комиссия, ревизионная комиссия и
другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, со-
блюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта мест-
ного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюде-
нием установленного порядка управления и распоряжения имуществом, нахо-
дящимся в муниципальной собственности. Следовательно, полномочия кон-
трольного органа гораздо шире, чем только последующий контроль за испол-
нением бюджета муниципального образования. Необходимым условием функ-
ционирования муниципального финансового контроля является четкая право-
вая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее
границ, видов, форм и методов ее осуществления, нормативное закрепление
правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей [26].
Федеральный закон № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и дея-