58
- право на частичную или полную компенсацию стоимости путевки в
санаторно-курортные организации и организации отдыха детей и их
оздоровления (ст. 16 Закона Московской области от 12.01.2006);
- бесплатное обеспечение лекарственными средствами и изделиями
медицинского назначения, если дети в возрасте до 6 лет (ст. 17 Закона
Московской области от 12.01.2006);
- право на бесплатное посещение музеев, выставок, парков культуры и
отдыха 1 раз в месяц (ст. 18 Закона Московской области от 12.01.2006);
- право на бесплатный проезд на автомобильном и городском транспорте
Московской области по маршрутам регулярных перевозок по регулируемым
тарифам по социальной карте жителя Московской области (ст. 19 Закона
Московской области от 12.01.2006).
Исходя из вышеперечисленных мер, можно утверждать, что наличие такой
поддержки в значительной степени облегчает затраты для членов многодетной
семьи.
Теперь, изучив основные положения Закона Московской области от
12.01.2006, необходимо разобраться с ситуацией отказа в выдаче
удостоверения многодетной семьи. Для структурности изложения я бы
разделил данную проблему на 2 блока:
1 блок – отказ в выдаче удостоверения многодетной семьи в случае, когда ни
один из членов семьи не имеет регистрации по месту жительства, но имеют
регистрацию по месту пребывания.
2 блок – отказ в выдаче удостоверения многодетной семьи в случае, когда
один или несколько членов семьи имеют регистрацию по месту жительства, а
другие регистрацию по месту пребывания.
Каждый из блоков будет основан на примерах из сложившейся судебной
практики. Общее заключение о сложившейся ситуации будет приведено после
рассмотрения судебной практики.
Блок 1
59
Значимым и прецедентным случаем для данного блока
является Определение Верховного Суда РФ от 20 мая 2019 г. N 4-КГ19-10.
Согласно данному судебному акту членами одной семьи была подана
кассационная жалоба на апелляционное определение судебной коллегии по
гражданским делам Московского областного суда, согласно которому отказ в
выдаче удостоверения многодетной семьи был поддержан судом
апелляционной инстанцией.
Суть дела заключалась в том, что мать обратилась в интересах своих троих
несовершеннолетних детей в Балашихинское управление социальной защиты
населения Министерства социального развития Московской области (далее
– Управление социальной защиты) для получения удостоверения многодетной
семьи.
Письмом Министерства социального развития Московской области в лице
Балашихинского управления социальной защиты населения было отказано в
присвоении ее семье статуса многодетной семьи с выдачей соответствующего
удостоверения со ссылкой на то, что не подтвержден факт совместного
проживания всех членов семьи на территории Московской области ввиду
отсутствия их постоянной регистрации по месту жительства в Московской
области.
Вследствие отказа, семья обратилась в суд с иском об установлении факта
постоянного проживания, о признании решения Управления социальной
защиты незаконным, об обязании выдать удостоверение многодетной семьи.
Суд первой инстанции удовлетворил исковые требования семьи. Истец в
подтверждение исковых требований приводил следующее: семья проживает в
квартире, которая находится у них на праве собственности на основании
договора купли-продажи; старший ребенок в семье посещает образовательное
учреждение в г. Балашихе Московской области; члены семьи наблюдаются в
медицинском учреждении в г. Балашихе; в другом регионе семья не получает
льгот, предусмотренных многодетным семьям.
60
Суд первой инстанции отметил, что регистрация по месту жительства или ее
отсутствие не может служить основанием для ограничения или условием
реализации прав и свобод граждан, предусмотренных законодательством
Российской Федерации. Ввиду того, что вопрос социальной поддержки
многодетных семей отнесен к совместному ведению Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации, обязанность по предоставлению гарантий
многодетным семьям установлена федеральным законом и, соответственно,
подлежит реализации на всей территории Российской Федерации.
Управление социальной защиты подало апелляционную жалобу. Московский
областной суд отменил решение суда первой инстанции. Суд апелляционной
инстанции сослался на Постановление Правительства Московской области от
11.03.2016 №178/7 «Об утверждении порядка выдачи удостоверения
многодетной семьи» указал, что для получения удостоверения многодетной
семьи важным условием является установление такого юридически значимого
обстоятельства, как совместное проживание членов семьи истца, включая
супруга и несовершеннолетних детей, на территории Московской области.
Поскольку Рулева Н.А. и члены ее семьи имеют регистрацию в разных местах
жительства, на территории Московской области зарегистрированы только по
месту пребывания, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что истцы
и их несовершеннолетние дети не являются жителями Московской области.
Суд апелляционной инстанции полагал, что копии свидетельств о регистрации
по месту пребывания на территории Московской области Рулевой Н.А. и ее
несовершеннолетних детей не являются доказательством, подтверждающим
фактическое совместное проживание истца и членов ее семьи, включая
супруга и детей, на территории Московской области по адресу места
пребывания. Сам по себе факт наличия в семье троих детей, по мнению суда
апелляционной инстанции, не предоставляет право на получение льгот по
категории "многодетная семья" на территории Московской области.
Но семья решила идти до конца и подала кассационную жалобу в Верховный
Суд РФ.
61
Данное Определение Верховного Суда является руководящим для всех
нижестоящих судов, которое внесло понимание в процедуру выдачи
удостоверения многодетной семьи. Верховный Суд пришел к следующим
выводам:
1. Согласие с решением суда первой инстанции (проживание в квартире на
праве собственности; посещение медицинских организаций; обучение в
образовательной организации).
2.А). в соответствии с частью 2 статьи 3 Закона Российской Федерации от
25.06. 1993 N 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской
Федерации» (далее – Закон от 25.06.1993) граждане Российской Федерации
обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не
может служить основанием ограничения или условием реализации прав и
свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов
Российской Федерации. Данная позиция была поддержана Конституционным
Судом Российской Федерации в постановлении от 02.02. 1998 г. N 4-П
Б). Согласно п. 1 ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где
гражданин постоянно и преимущественно проживает.
Учитывая смысл Закона от 25.06.1993 и ГК РФ, заявитель на статус
многодетной семьи может предоставить иные документы, подтверждающие
совместное место жительства.
И общий вывод, подведенный в Определении Верховного Суда РФ:
«Ввиду того, что право лиц, имеющих троих и более детей, на присвоение
статуса многодетной семьи и выдачу удостоверения многодетной семьи
связано в силу приведенного выше правового регулирования только с фактом
совместного проживания этих лиц с детьми на территории Московской
области, который не зависит от наличия или отсутствия регистрации по месту
жительства в Московской области, а семья Рулевой Н.А. (она, муж Рулев С.С.
62
и трое их несовершеннолетних детей - Тихонов А., Рулева М., Рулева А.), как
установлено судом и следует из материалов дела, постоянно проживают на
территории Московской области в жилом помещении, расположенном по
адресу: <...> область, г. <...>, и принадлежащем на праве собственности
Рулевой Н.А., вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии оснований
для установления факта совместного постоянного проживания истцов с их
несовершеннолетними детьми по названному адресу на территории
Московской области со ссылкой на необходимость регистрации по месту
жительства в названном субъекте Российской Федерации и об отсутствии
оснований для возложения на ответчика обязанности присвоить семье истцов
статус многодетной с выдачей удостоверения многодетной семьи не
соответствует подлежащим применению нормам права и юридически
значимым установленным при рассмотрении дела судом первой инстанции
обстоятельствам и, следовательно, является неправомерным.»
В результате, Верховный Суд РФ отменил апелляционное определение
Московского областного суда, и семья Рулевых получила удостоверение
многодетной семьи. К сожалению, в практике на тематику данного блока
нашлось только данное Определение Верховного Суда, но такой единичный
случай не отменяет его значимость и применение в похожих ситуациях.
Блок 2
В качестве примера возьмем Апелляционное определение Московского
областного суда от 04.03.2019 по делу №33-7590/2019. Интерес данного
судебного акта представляется в том, что один из членов семьи является
гражданином Республики Беларусь. В семье один ребенок и мать имеют
постоянную регистрацию по месту жительства, а другие двое детей и отец
имеют регистрацию по месту пребывания.
Естественно, местное управление социальной защиты отказала семье в
присвоении статуса многодетной, поскольку отец и двое детей
зарегистрированы по месту пребывания.
63
Иск семьи судом первой инстанции был удовлетворен. Управление
социальной защиты подало апелляционную жалобу в Московский областной
суд. Суд апелляционной инстанции поддержал решение суда первой
инстанции и не нашел оснований для его отмены ввиду следующего:
- как и в рассмотренном Определении Верховного Суда РФ суд
апелляционной инстанции ссылается на часть 2 статьи 3 Закона Российской
Федерации от 25.06. 1993 N 5242-I «О праве граждан Российской Федерации
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации».
- в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда, выраженной
в Постановлениях: от 24.11.1995 N 14-П, от 04.04.1996 N 9-П, от 02.02.1998 N
4-П; в определениях: от 13.07.2000 N 185-О, от 05.10.2000 N 199-О, от
06.10.2008 N 619-О-П, от 13.10.2009 N 1309-О-О, регистрация граждан в том
смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации,
является лишь предусмотренным федеральным законом способом их учета в
пределах территории Российской Федерации, носящим уведомительный
характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания
или жительства; при этом конкретное место жительства лица может быть
установлено судом общей юрисдикции на основе различных юридических
фактов, не обязательно связанных с его регистрацией компетентными
органами.
- был установлен факт постоянного проживания членов семьи; один из
членов семьи работает в населенном пункте, куда было подано заявление на
получение статуса многодетной семьи.
Таким образом, даже если один из членов семьи является гражданином
другого государства, достаточно установления факта совместного проживания
всех членов семьи, для того чтобы получить статус многодетной семьи.
К тематике данного блока также относятся следующие случае из практики:
Апелляционное определение Московского областного суда от 04.03.2015 по
делу N 33-4737/2015; Апелляционное определение Московского областного
64
суда от 20.07.2016 по делу N 33-19701/2016; Решение Каширского городского
суда Московской области по делу № 2-1154/2019; Решение Люберецкого
городского суда Московской области Дело № 2-5094/17 и др.
Итак, в чем же проблема, и почему возникают споры, связанные с получением
удостоверения многодетной семьи. Существует несколько причин.
Во-первых, в законодательстве РФ отсутствует федеральный закон о
многодетных семьях. По данному вопросу был принят Указ Президента РФ от
05.05.1992 №431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей». В
Указе перечислен ряд мер таких, как бесплатная выдача лекарств, бесплатный
проезд на транспорте и т.д. Отсутствие федерального закона о многодетных
семьях приводит к разному положению вещей в субъектах РФ. Никто не может
ограничить принятие в регионах дифференцированных мер социальной
поддержки многодетным семьям, но если эти меры ограничивают часть
населения, как в Законе Московской области от 12.01.2006, то необходимо
задуматься о едином законе для многодетных семей.
Во-вторых, сфера распространения Закона Московской области от 12.01.2006
относится к лицам, имеющим место жительства в Московской области. Место
жительства - жилой дом, квартира, комната, жилое помещение
специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в
которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве
собственника, по договору найма (поднайма), договору найма
специализированного жилого помещения либо на иных основаниях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он
зарегистрирован по месту жительства. Исходя из смысла определения «место
жительства» на лиц, которые зарегистрированы по месту пребывания, не
распространяются меры социальной поддержки, предусмотренные Законом
Московской области от 12.01.2006. Где тогда здесь гарантии равенства прав
человека и гражданина?
Обращая внимание на эту ситуацию, хотелось бы верить, что более люди не
будут обращаться при наличии временной регистрации в суды, чтобы
65
получить удостоверение многодетной семьи. Здесь 2 выхода: принятие
федерального закона или изменение определения «место жительства» в Законе
от 12.01.2006.
66
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Действующая на сегодняшний день система государственных пособий
семьям, имеющим детей, различного рода льготы и их социальное
обслуживание формирует систему социальной поддержки семьи, материнства,
отцовства и детства и обеспечивает их прямую материальную помощь в связи
с рождением и воспитанием детей. За последние годы она претерпела ряд
существенных изменений, связанных с социально-экономическими
преобразованиями в стране, приведшими к глубоким переменам во всех
сферах общественной жизни. Именно поэтому сейчас возникла
необходимость выработки новых механизмов, обеспечивающих рациональное
использование средств на социальную защиту семей, реализуемые через
пособия.
Современное Российское законодательство в сфере регулирования
материального обеспечения граждан, имеющих детей зародилось и нашло
свое отражение как в актах СССР, приемником которого является РФ, так и в
различных международных актах, пактах, декларациях. Количество правовых
источников, касающихся данного вопроса, увеличивается по мере
совершенствования законодательства и повышения уровня жизни.
Обеспечение граждан пособиями на детей расценивается как одна из мер
демографической политики для повышения рождаемости. Однако из-за
низкого уровня материального обеспечения демографический кризис не
разрешен до конца.
В ходе проведенного мною исследования были изучены
единовременные и ежемесячные пособия, пособие по беременности и родам;
материнский капитал и иные способы поддержки семей с детьми,
многодетных семей.
На основании вышеуказанного можно сделать вывод о том, что
государство заботится о детях, уже родившихся или еще не появившихся на
свет, с помощью различных пособий и мер дополнительной поддержки.
67
Однако данная система не идеальна, в ней присутствует достаточное
количество проблем, требующих решений и значительных изменений.
В ходе изучения вопроса, касающегося социального обеспечения
многодетных семей, я выяснил, что на самом деле, нормы законодательства в
области назначения и выплаты пособий многодетным семьям достаточно
сильно нарушаются и ущемляются. Разумеется, действующая система
государственных пособий многодетным семьям в совокупности с другими
социальными гарантиями формирует социальную поддержку таких семей и
обеспечивает их прямую материальную поддержку. Однако этих пособий не
хватает на содержание многодетной семьи.
Поставленные задачи считаю выполненными.