18
окружении, в атмосфере счастья, любви и понимания»
6
. Руководствуясь
международными принципами и обязательствами, Российская Федерация
возводит государственную гарантию поддержки семьи, института
ответственного родительства в ранг основных национальных приоритетов,
определивших направления развития законодательства в данной сфере.
На федеральном уровне действует система мер поддержки семей, которые
готовы принять на воспитание ребенка. Данные меры направлены, прежде
всего, на стимулирование семей к усыновлению (удочерению). Не
маловажной их частью являются льготы при усыновлении ребенка,
закрепленные на уровне федерального законодательства и государственных
программах поддержки. Основным приоритетом в данном контексте является
установление ответственности каждой семьи за воспитание, образование и
всестороннее развитие личности взятого на воспитание ребенка.
Установленная на законодательном уровне Федеральным законом от 19
мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим
детей»
7
единая система социальных выплат, в связи с рождением
(усыновлением) ребенка, основной целью которой является обеспечение
гарантированной государством материальной поддержки материнства
(отцовства) и детства. Правом на получение государственных пособий в связи
с рождением (усыновлением) и воспитанием детей обладают как работающие
граждане, т.е. подлежащие обязательному социальному страхованию на
случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, так и
неработающие граждане. Общенациональная система выплат расширена и
дополнена на уровне регионального законодательства. Так, во многих
субъектах имеется обширная практика установления дополнительных видов
социальных выплат семьям с детьми посредством принятия региональных
6
Атагимова Э.И. Роль института семьи при формировании нравственности и правосознания
личности в условиях современного информационного пространства России // Правовая
информатика. 2017. № 2. С.18—27.
7
Атагимова Э.И., Макаренко Г.И. Состояние и проблема оказания бесплатной юридической
помощи населению // Мониторинг правоприменения. 2015. № 2 (15). С. 52—58.
19
законов
8
. Высокий уровень безработицы, и, как следствие, низкий уровень
доходов населения в начале 1990-х годов детерминировал снижение
рождаемости в последующие годы, многие молодые семьи отказались от
рождения более одного ребенка, что привело к демографическому кризису в
стране. Существует мнение, что низкие демографические показатели
свидетельствовали о неблагоприятных условиях жизни людей, не
позволяющих им сохранять здоровье, в том числе репродуктивное,
реализовывать естественную потребность в создании семьи, рождении
желаемого числа детей, обеспечивать их полноценное содержание и развитие.
Многие семьи 1990-х годов, родившие одного ребенка по падали в категорию
малоимущих, а воспитывающие двоих-троих детей, приблизились в «черте
бедности», что вызвало необходимость принятия дополнительных мер
поддержки нуждающихся категорий граждан. Принятый Федеральный закон
от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной
помощи»
9
установил правовые и организационные основы оказания
государственной социальной помощи отдельным категориям граждан,
нуждающимся в такой поддержке, а также порядок учета прав граждан на
меры социальной защиты (поддержки), социальные услуги, предоставляемые
в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи.
Принятый в начале нулевых годов программный документ — Концепция
демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года,
стал ориентиром для органов государственной власти (органов местного
самоуправления) в решении вопросов стабилизации демографической
ситуации, путем решения задач по созданию предпосылок для роста
рождаемости, всесторонней поддержке семьи как формы гармоничной
жизнедеятельности личности, а также обеспечению адресной социальной
защиты семьи, включая меры материальной помощи при рождении
8
Дородонова Н.В. Некоторые вопросы правового регулирования семейных правоотношений //
Право. Законодательство. Личность. 2017. № 2 (19). С. 11—15.
9
Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ (ред. 07.03.2018) «О государственной
социальной помощи» // Собрание законодательства РФ, 19 июля 1999 года, № 29, ст. 3699.
20
(усыновлении) ребенка. Дальнейшее решение актуальных задач поддержки
материнства и детства связано с реализацией Концепции демографической
политики Российской Федерации на период до 2025 года
10
, в которой
материнство было определено как ключевой социальный институт,
призванный решать основные задачи демографической политики государства.
Среди основных направлений данного программного документа обозначены:
обеспечение жизни и здоровья матери и ребенка; снижение уровня
материнской и младенческой смертности; сохранение и укрепление
репродуктивного здоровья населения, повышение уровня рождаемости.
Предлагаемые Концепцией демографической политики Российской
Федерации на период до 2025 года меры в подавляющем большинстве
ориентированы на повышение качества жизни населения, в частности семей с
детьми, до минимально приемлемого прожиточного уровня.
Одним из приоритетных направлений реализации правовой политики в
данном направлении является поддержка многодетных семей путем
предоставления социальных выплат, льгот и различных форм натуральной
помощи. Основополагающим документом в рамках ее реализации стал Указ
Президента РФ от 05.05.1992 № 431 «О мерах по социальной поддержке
многодетных семей»
11
, который определил правовые и организационные
основы целенаправленной и адресной политики по усилению социальной
поддержки многодетных семей, путем предоставления перечня льгот таким
семьям. Следует согласиться, что государственная поддержка многодетных
семей представляет собой многоуровневую систему мер по предоставлению
социальных гарантий, прав, льгот, направленных на их достойное
жизнеобеспечение. Указом Президента от 05.05.1992 № 431 регламентирована
обязанность субъектов Феде рации установить, с учетом национальных и
культурных особенностей региона, статус многодетной семьи, а также
10
Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утв.
Указом Президента Российской Федерации №1351 от 09.10.2007 г. // СЗ РФ, 2007, № 42, ст. 5009.
11
Указ Президента РФ от 05.05.1992 № 431 (ред. от 25.02.2003) «О мерах по социальной поддержке
многодетных семей» // Ведомости СНД и ВС РФ, 14.05.1992, № 19, ст. 1044.
21
предусмотреть механизмы дополнительной социально-экономической
поддержки таких семей в случае необходимости. В развитие обозначенных
положений в субъектах Российской Федерации приняты региональные
законы, предполагающие комплекс, мер социальной поддержки многодетных
семей, повышения их статуса в обществе и улучшение положения в них детей.
Одной из основных целей демографической политики Российской Федерации
на период до 2025 года, отраженной в Указе Президента РФ от 07 мая 2012
года № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской
Федерации»
12
закреплена стабилизация численности населения, в том числе за
счет увеличения количества детей в семьях. Среди приоритетов реализации
следует назвать: создание механизмов оказания дополнительной поддержки
неполных семей с детьми и многодетных семей с низкими доходами, семей,
принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, а
так же семей, имеющих детей-инвалидов, включая изменение размеров
налоговых вычетов для работающих родителей в зависимости от дохода семьи
и количества детей, а так же формирование государственного заказа на
оказание организациями различной организационно-правовой формы
социальных услуг семьям с детьми.
Необходимость разработки и принятия специальных социально-
экономических мер поддержки материнства и детства, семей, имеющих детей,
в том числе путем поощрения факта рождения (усыновления) второго (и
последующего) ребенка, впервые была обозначена Главой государства еще в
2006 году. В рамках выполнения поручений Президента РФ был принят
Федеральный закон от 29.12.2006 г. № 256-ФЗ
13
, который определил
концептуальные основы и стратегические направления государственной
поддержки института родительства. Этим же нормативным актом была
введена в действие федеральная Программа материнского (семейного)
12
Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 «О мерах по реализации демографической политики
Российской Федерации» // СЗ РФ, 2012 г., № 19, ст. 2343.
13
Федеральный закон от 29.12.2006 г. № 256-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей» // СЗ РФ, 2007, № 1 (1 ч.), ст. 19.
22
капитала, которая позволила обеспечить новый уровень государственно
правовой поддержки рождаемости в последующие годы. Среди основных
направлений реализации средств материнского (семейного) капитала (далее —
МСК) обозначены: обеспечение жизни и здоровья матери и ребенка; снижение
уровня материнской и младенческой смертности; сохранение и укрепление
репродуктивного здоровья на селения, повышение уровня рождаемости.
Организация социальной поддержки семей, имеющих детей, относится к
совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Во многих
субъектах Федерации реализуются региональные программы материнского
(семейного) капитала, с учетом социально-экономических возможностей
региона из средств бюджета субъекта.
Многие Российские семьи, имеющие двух и более детей, уже в полной
мере ощутили материальную поддержку за счет реализации данной
программы. Размер МСК ежегодно индексировался и был увеличен почти в
два раза (с 250 тыс. руб. в 2007 г. до 453 тыс. руб. в 2016 г.). Положительная
динамика также обусловлена тем, что в период реализации программы
расширялись и дополнялись возможности использования средств
материнского капитала. Рождение второго и третьего ребенка в семье стало
устойчивой тенденцией для российской семьи. Президент Российской
Федерации в своем Послании Федеральному Собранию особо отметил, что «в
предыдущие годы за счт активной поддержки семьи, материнства, детства мы
смогли переломить негативные демографические тенденции: добились роста
рождаемости и снижения смертности». Вопросы демографии по-прежнему
остаются безусловным приоритетом правовой политики Российского
государства.
В последнее десятилетие наблюдается положительная динамика
развития законодательства, направленного на поддержку семей с детьми,
путем усиления государственной поддержки семей, имеющих детей,
повышения уровня благосостояния российской семьи. Развитие
законодательства в рамках реализации планомерной право вой политики в
23
сфере поддержки материнства и семей с детьми характеризуется поиском
оптимального баланса между обеспечением государством социальных
гарантий достойного уровня жизни граждан, и реализацией демографической
политики, направленной на стабилизацию численности населения. Подобные
механизмы направлены, в том числе, на поддержания доверия граждан к
органам государственной власти. Законодательные меры и программные
документы, рассчитанные на длительный период реализации, закрепляют
основные приоритеты целевой социально-экономической поддержки семей,
воспитывающих детей путем создания благоприятных условий для рождения
(усыновления) и обеспечения, прежде всего, самих детей. Семья здесь
рассматривается как наиболее устойчивое социальное образование, благо
приятная среда для воспитания и социализации ребенка.
В рамках исполнения решения Главы государства, обозначенного в
ноябре 2017 года на заседании Координационного совета по реализации
Национальной стратегии действий в интересах детей о продлении программы
материнского капитала до 2021 года, внесены соответствующие изменения в
законодательство, а именно, действие программы МСК продлено еще на три
года. Установлено, что положения Федерального закона № 256-ФЗ «О
дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»
применяется к право отношениям, возникшим в связи с рождением
(усыновлением) ребенка (детей) в период с 1 января 2007 года по 31 декабря
2021 года
14
. Основной целью программы материнского (семейного) капитала
законодатель видит в улучшении демографической ситуации в стране, путем
обеспечения благоприятных условий для рождения (усыновления) второго и
последующего ребенка. В дополнение увеличения сроков реализации
программы расширен и перечень направлений реализации МСК, предоставив
14
Федеральный закон от 28.12.2017 № 432-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О
дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»» // СЗ РФ, 01.01.2018,
№ 1 (Часть I), ст. 16.
24
право гражданам направлять средства МСК на оплату платных
образовательных услуг по реализации образовательных программ
дошкольного образования, на оплату иных связанных с получением до
школьного образования расходов.
Система выплат семьям с детьми получила дальнейшее развитие с
принятием, инициированным главой государства, Федерального закона от
28.12.2017 № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей»,
который устанавливает основания и порядок назначения и осуществления
ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) первого ребенка
и (или) ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновлением) второго
ребенка
15
. Право на получение указанной выплаты имеют граждане
Российской Федерации, постоянно проживающие на территории государства
в случае, если ребенок — гражданин Российской Федерации, рожден
(усыновлен) после 1 января 2018 г., при этом размер среднедушевого дохода
семьи не превысит 1,5-кратную величину прожиточного минимума
трудоспособного населения, установленную в соответствующем субъекте
Российской Федерации. Финансовая поддержка семей, воспитывающих детей
реализуется, таким образом, уже с рождением первого ребенка, что,
безусловно, положительно скажется на повышении рождаемости, особенно в
молодых семьях. Следует отметить, что подобные компенсирующие
механизмы направлены на адресную поддержку нуждающихся семей,
позволяют повысить уровень жизнеобеспечения таких семей. Реализуемые
механизмы поддержки семей с детьми обеспечивают прямо или косвенно
благо состояние отдельных категорий граждан и, как следствие, общества в
целом, тем самым позволяя прогнозировать благоприятные демографические
циклы развития Российского государства.
15
Размер ежемесячной выплаты приравнен к размеру прожиточного минимума в регионе.
Средний размер указанных ежемесячных выплат составляет: в 2018 г. — 10 523 руб.;
в 2019 г. — 10 836 руб.;
в 2020 г. — 11 143 руб.
25
В современных условиях обеспечение благополучного и защищенного
материнства и детства является национальным приоритетом государства.
Объявленное указом Президента России Десятилетие детства
16
говорит о
важности тех задач, которые предстоит решить в ближайшие годы. Особого
внимания заслуживают, инициированные главой государства,
законодательные новеллы о закреплении статуса и дальнейшее развитие
института уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне, в
субъектах Российской Федерации, а также на создание эффективных
механизмов защиты прав и законных интересов детей
17
.
Обозначенные приоритеты государственной правовой политики призваны
обеспечить достижение национальных стандартов в области прав человека,
жизнеобеспечения ребенка. Улучшение качества жизни и благосостояния
семей, имеющих детей, являются приоритетами национальной политики
поддержки материнства и детства, которые определяет механизмы
стабилизации демографической ситуации, повышения уровня рождаемости,
жизнеобеспечения детей, сохранения духовно-нравственных семейных
ценностей.
Действующим законодательством предусмотрены следующие виды
пособий
18
:
1. пособие по беременности и родам;
2. единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских
16
Указ Президента Российской Федерации от 29 мая 2017 года № 240 «Об объявлении в Российской
Федерации Десятилетия детства» // СЗ РФ, 05.06.2017, № 23, ст. 3309.
17
См.: законопроекты № 558290-7 «Об уполномоченных по правам ребенка в Российской
Федерации», № 558293-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об уполномоченных по правам ребенка в
Российской Федерации» (о закреплении прав уполномоченных по правам ребенка, реализуемых при
осуществлении гражданского и административного судопроизводства), № 558296-7 «О внесении
изменения в статью 333-36 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (в части
освобождения от государственной пошлины уполномоченного по правам ребенка) // Доступ через
СОЗД Государственной Думы. URL: http://sozd.parlament.gov.ru/oz#data_source_tab_b
18
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34683http://www.consultant.ru/document/cons_do
c_LAW_9959/http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=INT&n=15898#0609800909
815329
26
учреждениях в ранние сроки беременности;
3. единовременное пособие при рождении ребенка;
4. ежемесячное пособие по уходу за ребенком;
5. ежемесячное пособие на ребенка;
6. единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в
семью;
7. единовременное пособие беременной жене военнослужащего,
проходящего военную службу по призыву;
8. ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего
военную службу по призыву.
Все указанные пособия несмотря на то, что включены в один федеральный
закон, отличаются друг от друга по целевому назначению (возмещение
утраченного заработка, оказание помощи при рождении или передаче ребенка
в семью, побуждение о своевременном обращении к врачу и т.д.); источникам
финансирования (из Фонда социального страхования; из средств
федерального бюджета и т.д.); субъектам; порядку исчисления и размерам.
Получателями пособий по беременности и родам, а также единовременного
пособия в связи с ранней постановкой на учет в медицинском учреждении
могут быть только занятые женщины. Право на указанные пособия имеют
граждане РФ, военнослужащие по контракту и по призыву, иностранные
граждане и лица без гражданства, в том числе беженцы, проживающие на
территории РФ.
Государственные пособия на детей не назначаются:
1. гражданам РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства, дети
которых находятся на полном государственном обеспечении;
2. гражданам РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства,
лишенным родительских прав;
3. гражданам РФ, выехавшим на постоянное место жительства за пределы РФ.
27
Все пособия, за исключением пособия по беременности и родам и
пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет,
назначаются в твердых размерах.
Решение о назначении любого из указанных пособий принимается
соответствующим органом в десятидневный срок со дня подачи заявления со
всеми необходимыми документами.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что вышеуказанные виды
государственных пособий семьям, имеющим детей, прошли долгий путь
развития (менялось отношение к беременным и кормящим женщинам,
происходило сокращение и увеличение отпусков по беременности и родам и
по уходу за ребенком) и сейчас нашли свое отражение в Федеральном законе
от 19.05.1995г. № 81 «О государственных пособиях граждан, имеющим детей»
(последняя редакция от 29.07.2018г. № 264-ФЗ).
1.2 Правовые источники материального обеспечения семей, имеющих
детей.
В современном отечественном праве социального обеспечения сложилась
целая система нормативно-правовых источников, регулирующих, в частности,
правоотношения по выплате различных пособий гражданам, имеющих детей.
12 декабря 1993 года на всенародном голосовании была принята Конституция
Российской Федерации, в которой определено, что в России обеспечивается
государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, и
материнство, детство и семья находятся под защитой государства. Этими
нормами она предполагает создание для соответствующей категории граждан
условий, обеспечивающих их достойную жизнь и выполнение ими
социальных функций, связанных, в частности, с материнством и детством.
В развитие норм Конституции РФ принят Федеральный закон от 19.05.1995г.
№ 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"
(последняя редакция от 29.07.2018г. № 264-ФЗ), нормы которого определили