16
молодежи в субъектах Российской Федерации; сложности в кадровом
обеспечении организационных структур молодежной политики.
6
После реализации федеральных целевых программ «Молодежь России (1998–
2000 гг.)» и «Молодежь России (2001–2005 гг.)» цикл применения целевого
программирования в государственной молодежной политике был прерван.
Были подготовлены концепции Федеральной целевой программы «Молодежь
России» на 2006–2010 гг., а затем и на 2011–2016 гг., но они так и не были
приняты. Первые две программы Федеральной целевой программы «Молодежь
России» имели статус президентских, третья такого статуса не получила.
Федеральные целевые программы задали определенные рамки,
методологический каркас и механизм финансирования реализации
государственной молодежной политики. Региональные программы в основном
повторяли приоритеты, структуру и мероприятия федеральных программ, чем
были обеспечены определенная унификация и единообразие подходов к
реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации.
В связи с отработкой в стране механизма государственной молодежной
политики и с поиском оптимальной структуры федеральных органов
исполнительной власти неоднократно принимались президентские указы,
касающиеся создания или реорганизаций Комитета по делам молодежи. В
конечном итоге в первый период, когда работал данный Комитет, несмотря на
разную степень успешности, был принят целый ряд документов, направленных
на выстраивание системы в отношениях государства с молодежью.
Вторым этапом в формировании нормативной правовой базы государственной
молодежной политики в Российской Федерации были 1995–1999 годы. В этот
период было необходимо определить правовое поле деятельности
негосударственных институтов, в частности молодежных общественных
объединений в принятых федеральных законах «Об общественных
объединениях» (19 мая 1995 г.), «О государственной поддержке молодежных и
6
Гукова И.Н. 2018. Развитие общественно-политической активности молодежи на основе взаимодействия
органов государственной власти и институтов гражданского общества.
17
детских общественных объединений» (18 июня 1995 г.), «О некоммерческих
организациях» (12 января 1996 г.). Перечисленные законы дали определение
понятий «общественное объединение» и «государственная поддержка
общественного объединения», а также сформулировали принципы
государственной поддержки общественных объединений, обозначили
приоритетные направления и формы ее реализации, провели разграничение
деятельности органов государственной власти и общественных объединений.
Таким образом, в законах были заложены подходы к созданию системы
взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского
общества в лице общественных объединений.
Этот период также характеризуется складыванием структуры
государственных органов по делам молодежи на федеральном и региональном
уровнях и принятием важных законов на всех уровнях государственной власти.
Первостепенное значение имело принятие Федерального закона РФ от 28 июня
1995 года № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских
общественных объединений». Указанный закон сыграл определяющую роль в
развитии взаимодействия государства с молодежными общественно-
политическими организациями и движениями на данном этапе. Этот
федеральный закон впервые в отечественной практике закрепил принцип
субсидиарности, заключающийся в передаче финансовых средств напрямую
адресату. Механизм предполагал оказание со стороны государства
административной, финансовой, консультационной и иной поддержки
молодежным организациям и движениям, деятельность которых укладывалась
в легитимные рамки. Закон также определил гарантии, общие принципы,
содержание и меры государственной поддержки молодежных и детских
общественных объединений на федеральном уровне в объеме целевого
финансирования из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов
Российской Федерации, выделяемых на эти цели. Закон закрепил такие виды
государственной поддержки молодежных и детских объединений как
финансирование молодежных мероприятий, поддержка молодежных
18
объединений, информационное обеспечение и подготовка кадров; поддержка
молодежных проектов и программ.
Особое внимание в законе уделено формированию Федерального реестра
молодежных и детских объединений, пользующихся государственной
поддержкой, что отразилось в распоряжении Российского комитета молодежи
«О государственной поддержке молодежных и детских объединений»,
вышедшем в 1996 году. В Федеральный реестр в 2002 году были включены 57,
а в 2003 году – 61 общероссийская общественная организация, пользующаяся
государственной поддержкой. Среди них наиболее крупными стали
Российский союз молодежи (РСМ) – правопреемник ВЛКСМ, союзы и
ассоциации студентов.
В октябре 1995 года на II Конференции Ассоциации студенческих
организаций было принято решение о вхождении в состав Российского союза
молодежи в качестве ассоциированной организации.
7
В целом для
общественных объединений и движений реестровый механизм гарантировал
оптимальные условия функционирования. Следствием стало создание таких
крупных молодежных объединений, как Российский союз студентов, Детские и
молодежные социальные инициативы (ДИМСИ), Национальная молодежная
лига. Эти организации входили в федеральный и региональный реестры
молодежных организаций, получавших ежегодную государственную
поддержку.
Реестровый механизм подготовил почву для президентских выборов 1996
года, а систематическая поддержка молодежных общественных организаций
давала власти определенную возможность использовать молодежь в качестве
потенциального электората. После победы на выборах федеральная власть
утратила интерес к совершенствованию институционально-правовой основы
государственной молодежной политики. Новое поколение политиков не
осознало не только идейно-воспитательную сторону поддержки молодежного
7
Гукова И.Н. 2018. Развитие общественно-политической активности молодежи на основе взаимодействия
органов государственной власти и институтов гражданского общества.
19
движения, но и экономическую целесообразность финансовых вложений в
организацию общественно полезной занятости молодежи, что позволило бы
сэкономить гораздо большие средства, расходуемые на преодоление
девиантных проявлений в молодежной среде.
Законы «Об общественных объединениях» (19 мая 1995 г.) и «О
некоммерческих организациях» (12 января 1996 г.), «О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях» (11 августа 1995 г.) в части,
касающейся добровольческой деятельности, также были направлены на
регламентацию деятельности общественно-политических объединений и
явились важной составляющей законодательства в отношении общественных
молодежных организаций. Так, в июле 1998 года по инициативе комитета
Государственной Думы по делам женщин, семьи и молодежи был внесен на
рассмотрение в Государственную Думу проект федерального закона РФ «Об
основах государственной молодежной политики в Российской Федерации»,
претендующего на статус базового закона в сфере государственной
молодежной политики в стране. В первой половине 1999 года проект закона
был рассмотрен Советом Государственной Думы РФ. В июне 1999 года он был
принят в первом, втором чтении в окончательной редакции. Принятием данного
федерального закона предполагалось систематизировать нормативные
правовые акты, образующие законодательство о государственной молодежной
политике. В содержании правовых норм отразились подходы, использованные
ранее при разработке законопроекта СССР «Об общих началах
государственной молодежной политики в СССР». В то же время новый
законопроект должен был отразить радикально изменившиеся за прошедшее
десятилетие условия деятельности всех субъектов формирования и реализации
государственной молодежной политики в Российской Федерации. Он
определил приоритетные области государственной молодежной политики,
среди которых поддержка экономической самостоятельности молодежи и
реализации ее права на труд, поддержка государством молодых семей и др. В
соответствии с этими приоритетами предполагалось нормативно закрепить
20
положения, направленные на расширение участия молодых граждан в
формировании и реализации государственной молодежной политики. Однако,
несмотря на прогрессивность, в ноябре 1999 года законопроект был отклонен
Президентом РФ (письмо № Пр-1522). Аргументом выступило несоответствие
закона нормативной базе Российской Федерации с конкретными примерами
замечаний по статьям.
Работа над законопроектом продолжилась в 2000 году, вопрос
неоднократно рассматривался специальной комиссией в Государственной
Думе, в комитете по делам женщин, семьи и молодежи. Но в июле 2000 года
ранее принятая редакция закона в очередной раз не была одобрена
Президентом РФ, Госдума и в этот раз не смогла преодолеть его вето. К тому
времени молодежная сфера уже находилась в ведении Министерства
образования РФ. Позднее, в 2004 году, законопроект был снят с рассмотрения
Государственной Думой, как не имевший законодательной перспективы. В
качестве аргумента, препятствующего положительному рассмотрению вопроса,
законодатели привели отсутствие на тот момент стратегического документа
(доктрины, концепции, стратегии) о государственной молодежной политике в
РФ. К тому времени Постановление Верховного Совета Российской Федерации
«Об основных направлениях государственной молодежной политики в
Российской Федерации» 1993 года устарело, а новый документ еще не
разработали.
В 2007 году депутатами Государственной Думы РФ снова предпринята
попытка внесения проекта Федерального закона № 428343-4 «О
государственной молодежной политике в Российской Федерации». В
законопроекте предлагалось на федеральном уровне урегулировать
общественные отношения, сложившиеся в процессе реализации
государственной молодежной политики между органами государственной
власти и местного самоуправления, различными молодежными
совещательными структурами, молодежными общественными объединениями,
иными юридическими и физическими лицами, восполняя пробел в сфере
21
молодежной политики, который существует в течение последнего десятилетия.
Также в законопроекте были сформулированы основные задачи, включающие
закрепление ключевых понятий государственной молодежной политики;
формирование основ правового регулирования в сфере государственной
молодежной политики Российской Федерации; установление субъектов
осуществления государственной молодежной политики; разграничение
компетенций и полномочий в сфере государственной молодежной политики
между федеральными и региональными органами государственной власти;
определение основных принципов и приоритетных направлений
государственной молодежной политики; формирование мер и механизмов
реализации государственной молодежной политики.
Несмотря на то, что принятие законопроекта должно было
способствовать созданию единого правового поля для работы в молодежной
сфере, устранению правовых пробелов и терминологической путаницы,
формированию единого подхода к целям, задачам, методам и механизмам
реализации государственной молодежной политики в стране, проект закона
снова подвергся критике. В качестве аргументов выдвигались рамочный
характер законопроекта, отсутствие норм, прописывающих механизм
сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления по
вопросам молодежной политики, отсутствие мер по социальной поддержке
студентов и молодежи, сельской молодежи, которая, пожалуй, больше других в
ней нуждается.
Следующей попыткой нормативного оформления государственной
молодежной политики в РФ стала инициатива депутата Орловского областного
Совета народных депутатов П.А. Меркулова, выступившего с проектом
Федерального закона № 340548-6 «Об основах государственной молодежной
политики в Российской Федерации». Законопроект предлагал существенно
расширить полномочия органов государственной власти субъектов РФ в
области государственной молодежной политики, что потребовало бы
выделения дополнительных денежных средств из бюджетов субъектов РФ, тем
22
самым установив новые расходные обязательства, не предусмотренные
законодательством РФ. Законопроект был отклонен Государственной Думой в
первом чтении.
В 2018 году Самарская Губернская Дума, Государственный Совет
Республики Удмуртия, Законодательное Собрание Пермского края,
Законодательное Собрание Пензенской области, Законодательное Собрание
Ульяновской области, Государственное Собрание – Курултай Республики
Башкортостан инициировали новый законопроект «О молодежной политике в
Российской Федерации». Законопроектом предлагалось определить формы и
систему участия молодежи в управлении делами государства, систему органов
по делам молодежи, порядок формирования молодежного кадрового резерва, а
также порядок создания молодежных совещательных органов, органов
молодежного самоуправления. Данный законопроект постигла участь
предыдущего, он также был отклонен Государственной Думой в первом чтении
с формулировкой несоответствия закона нормативной базе Российской
Федерации с конкретными примерами замечаний по статьям.
В 2016 году на рассмотрение в Государственную Думу поступил
очередной законопроект «О государственной молодежной политике в
Российской Федерации», (предложен депутатами М.М. Бариевым, Д.А.
Свищевым, С.А. Поддубным, В.Б. Шестаковым, В.М. Власовым), который
постигла судьба предыдущих молодежных законопроектов, он был отклонен в
июле 2018 года и отправлен в архив.
В условиях отсутствия базового закона о молодежной политике на протяжении
всего рассматриваемого нами периода (с начала 1990-х годов до настоящего
времени) регулирование этой сферы осуществлялось и продолжает
осуществляться на подзаконном уровне. Среди документов, регулирующих
молодежную сферу на разных этапах, можно выделить такие, как указ
Президента РФ «О проведении в Российской Федерации Года молодежи»; указ
Президента РФ «О мерах государственной поддержки общественных
объединений, ведущих работу по военно-патриотическому воспитанию
23
молодежи», регулирующий вопросы, связанные с оказанием государственной
поддержки общественным объединениям, ведущим работу по военно-
патриотическому воспитанию молодежи; указ Президента РФ «О мерах
государственной поддержки талантливой молодежи», определяющий порядок
выплаты и размер премий для поддержки талантливой молодежи в возрасте от
14 до 25 лет; указ Президента РФ «О неотложных мерах государственной
поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего
профессионального образования», принятый в целях сохранения и развития
интеллектуального потенциала Российской Федерации и усиления
государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных
учреждений высшего профессионального образования и др. В свою очередь,
основные мероприятия, проводимые государством в отношении молодежи,
реализовывались в соответствии с такими документами как «Стратегия
государственной молодежной политики в Российской Федерации до 2016 года»
(2006), «Концепция долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года» (2008), а отдельные
направления молодежной политики регулировались специальными законами и
законодательными актами (правовая поддержка молодежи, молодой семьи,
жилищные права молодежи, правовое регулирование толерантности в
молодежной среде, развитие молодежных объединений и т. д.).
На сегодняшний день единственным отраслевым документом
стратегического планирования государственной молодежной политики в
России являются «Основы государственной молодежной политики в
Российской Федерации на период до 2025 года» («Основы»).
8
Документ
разработан в соответствии с Конституцией Российской Федерации, модельным
законом Содружества Независимых Государств «О государственной
молодежной политике» (принят Межпарламентской Ассамблеей СНГ
23.11.2017 г.) и постановлением Верховного Совета РФ от 03.06.1993 № 5090-1
8
Распоряжение Правительства РФ 29 ноября 2014 г. N 2403-р «Об Основах государственной молодежной
политики Российской Федерации на период до 2025 года»
24
«Об основных направлениях государственной молодежной политики в
Российской Федерации». Он прошел процедуру общественного обсуждения на
различных площадках в субъектах Российской Федерации, в Общественной
палате Российской Федерации и общественных палатах регионов, в экспертном
и научном сообществе, среди молодежи.
В итоге практически все заинтересованные группы смогли внести свою
лепту в определение направлений работы с молодежью на ближайшие десять
лет. «Основы» впервые за весь постсоветский период внесли ясность в
терминологическое поле молодежной проблематики (дали определение
понятий «молодежь», «молодая семья», «инфраструктура молодежной
политики», «молодежное предпринимательство», «молодой специалист»,
«молодой ученый» и др.), что создало условия для более эффективного
применения инструмента регулирования по отношению к данной социальной
группе.
Кроме того, в документе были четко сформированы принципы, цели,
приоритетные задачи и механизмы реализации государственной молодежной
политики в стране. Стратегическим приоритетом государственной молодежной
политики документ определил создание условий для формирования личности
молодого человека, способного адаптироваться к меняющимся условиям и
воспринимать новые созидательные идеи, а ключевой задачей – воспитание
патриотично настроенной молодежи с независимым мышлением, что вывело
молодежь на уровень активного субъекта общественных отношений. Важным
моментом стало и то, что данный документ впервые коррелируется со
«Стратегией национальной безопасности Российской Федерации», в этом
контексте молодежь рассматривается государством как один из субъектов
обеспечения устойчивого развития и национальной безопасности страны.
На сегодняшний день государственная молодежная политика в
Российской Федерации остается основным механизмом взаимодействия
государства с молодежью. И определенный положительный опыт этого
взаимодействия уже накоплен. Однако государственная молодежная политика в
25
Российской Федерации остро нуждается в надежных конституционно-правовых
гарантиях. Принятие единого Федерального закона РФ «О государственной
молодежной политике» позволит создать стабильную организационную,
законодательную и финансовую основу для осуществления такой политики,
обеспечить единый подход к формированию системы законов, в которых бы
находили отражение вопросы государственной молодежной политики.
1.2. Правовые основы реализации социальных гарантий для
молодежи.
Решение возникающих в молодежной сфере социальных проблем не
может быть реализовано без организации социальной работы, разворачивания
деятельности социальных служб для несовершеннолетних и молодежи.
Своеобразие такой социальной группы, как молодежь заключается в
наличии у нее специфических социально-психологических свойств,
определяющих процесс становления молодого человека как личности.
Заметим, что значительная часть молодых людей (учащиеся, студенты) не
имеет прочного и стабильного социального положения. Социальные
особенности групп молодежи могут определяться как их формальной
принадлежностью к различным структурам общества, так и непосредственной
включенностью в массовые движения.
Правовым аспектам социальной защиты российской молодежи уделяют
внимание многие представители социальных и гуманитарных наук,
заслуживают внимания по данной теме работы И. В. Григорьева, Т. А.
Евстратовой, Н. С. Кипинган, В. А. Лукова, А. В. Медведева, Т. К. Мироновой,
М. С. Сагандыкова, В. И. Чупрова, Г. Х. Шафиковой.
Как указывает в своем исследовании А. В. Медведев, негативные
последствия демографического кризиса, процесс экономического расслоения
населения, угроза социальной безопасности общества, а также тот объективный
факт, что молодежь составляет значительную часть общества, способствовали