6
Содержание
Введение 7
Глава 1. Понятие и система социального обслуживания граждан
в России 11
1.1. Понятия социального обслуживания граждан, основные принципы и виды
социального обслуживания 11
1.2. Цели и задачи социального обслуживая граждан 20
1.3 Система социального обслуживания граждан 23
Глава 2. Организация социального обслуживания
в Российской Федерации 34
2.1 Граждане, нуждающиеся в предоставлении социального обслуживания 34
2.2 Формы социального обслуживания 41
2.3 Порядок предоставления социальных услуг (на примере Республики
Мордовия) 55
Глава 3. Проблемы социального обслуживания в России
и пути их решения 63
3.1 Проблемы правового регулирования института
социального обслуживания 63
3.2 Перспективы реформирования социального обслуживания в РФ 73
Заключение 93
Список использованной литературы 99
Приложение 1 104
Приложение 2 105
Приложение 3 106
7
Введение
Актуальность темы исследования. Европейская социальная хартия,
ратифицированная Россией в 1996 г., обозначила в качестве целей эффективного
осуществления прав на социальное обслуживание содействие деятельности или
созданию служб, которые, используя методы социальной работы,
способствовали бы благосостоянию и развитию как отдельных лиц, так и групп
в обществе, а также их адаптации к социальной среде.
Наиболее нуждающимися лицами в социальном обслуживании не только
в России, но и во всем мире признается малообеспеченное население, которое в
силу отсутствия достаточности денежных средств и при наличии сложных
жизненных обстоятельств (болезнь, инвалидность, преклонный возраст и др.) не
может позволить себе приобрести необходимые услуги в социальном
обслуживании за счет личных средств. Число этих лиц в России постоянно
возрастает.
Всего в России на 1 января 2019 г. насчитывалось около 1,3 тыс.
стационарных учреждений социального обслуживания для 328 тыс. граждан
пожилого возраста и инвалидов, в том числе страдающих психическими
расстройствами
1
.
В 2013 г. была произведена реформа в области социального обслуживания
населения, которая завершилась принятием нового Закона о социальном
обслуживании 2013 г. Принятие указанного Закона повлекло за собой
практически полное обновление нормативно-правового материала в области
социального обслуживания как на уровне Российской Федерации, так и в ее
субъектах.
Реформирование системы социального обслуживания продолжается и в
настоящее время. Так, например, согласно Концепции государственной
1
Акимова Е.Н. Особенности рынка социальных услуг в России: теоретический аспект
// Вестник Полоцкого государственного университета. Серия D: Экономические и
юридические науки. 2017. № 10. С. 52.
8
семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 г., утв.
распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2014 г. № 1618-р,
предусматривается введение в законодательство РФ предоставление социальных
услуг, направленных на профилактику семейного неблагополучия. Это, по
мнению разработчиков концепции, позволяет сократить численность детей,
родители которых лишаются родительских прав, сократить число детей-сирот.
Таким образом, законодательная трансформация системы социального
обслуживания в Российской Федерации в контексте ее значимости для
социально незащищенных слов населения, говорит об актуальности выбранной
темы исследования.
Степень изученности темы исследования.
В России интерес к
выбранной тематике выпускной квалификационной работы появилась в начале
90-х гг. XX в., когда государство находилось в ситуации перехода от одной
политической системы к другой, что вызвало тяжелое социально-экономическое
положение, снизился уровень и качество жизни населения. Одной из наиболее
существенных тенденций социальной политики того времени является
становление системы социальной защиты, широкое распространение и
применение в практике реализации которой получило социальное
обслуживание.
Вопросы особенностей правового регулирования социального
обслуживания в России неоднократно становились предметом внимания
российских ученых. Особо следует отметить работы А.Л. Благодир, М.О.
Буяновой, М.Л. Захарова, Э.Г. Тучковой, Л.Н. Шипулиной. Вместе с тем
последнее комплексное изучение проблем предоставления населению
социального обслуживания, в т.ч. на региональном уровне, фиксируется в 2012
году в работе Л.Н. Шипулиной, т.е. до проведения масштабной реформы в
области социального обслуживания и принятия нового Федерального закона от
28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в
9
Российской Федерации»
2
.
Современных комплексных исследований, посвященных социальному
обслуживанию после реформирования 2013 г. фактически нет. С учетом этого в
настоящей работе будет предпринята попытка правового анализа правовых норм
федерального и регионального законодательства в области социального
обслуживания, действующих на современном этапе; сопоставлении правового
регулирования социального обслуживания в регионах России с выработкой
рекомендаций и предложений по совершенствованию российского социального
законодательства. В ходе работы были применены преимущественно системный
анализ и сравнительно-правовой метод научного познания.
Объектом исследования являются общественные отношения и проблемы,
возникающие в сфере правового регулирования социального обслуживания
граждан в Российской Федерации.
Предмет исследования – правовые и организационно-практические
аспекты социального обслуживания граждан в Российской Федерации,
современное состояние и пути дальнейшего совершенствования данных
отношений в рамках действующего законодательства Российской Федерации.
Цель выпускной квалификационной работы заключается в комплексном
рассмотрении института социального обслуживания в Российской Федерации в
контексте его законодательного реформирования последних лет.
В соответствии с указанной целью поставлены следующие задачи:
1) рассмотреть понятие социального обслуживания граждан, основные
принципы и виды социального обслуживания;
2) выявить цели и задачи социального обслуживая граждан;
3) рассмотреть систему социального обслуживания граждан;
4) установить порядок определения граждан, нуждающиеся в
предоставлении социального обслуживания;
2
Багмет К.В., Андикаева К.А. Государственно-частное партнерство в социальной сфере
Российской Федерации: проблемы и точки роста // Экономика и предпринимательство. 2016.
№ 10-1 (75-1). С. 24.
10
5) исследовать формы социального обслуживания;
6) рассмотреть порядок предоставления социальных услуг;
7) выявить проблемы правового регулирования института социального
обслуживания;
8) сделать предложения по реформированию института социального
обслуживания в Российской Федерации.
Методологическую основу работы составляют общенаучные методы
познания: анализ, синтез, аналогия, моделирование, абстрагирование,
обобщение и конкретизация, диалектика, толкование, функциональный,
системный и структурный подходы, а также специально-юридические методы
исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-
юридический, правовое моделирование и др.
Теоретическую основу исследования составили труды таких ученых как
Галаганов В.П., Гусева Т.С., Добромыслов К.В., Ершов В.А., Мачульская Е.Е. и
др. Данными авторами в разное время были проанализированы основные
предпосылки, принципы, процедуры и формы социального обслуживания
граждан в Российской Федерации.
Структура работы соответствует поставленным целям и задачам и
включает в себя введение, три главы, заключение, список использованной
литературы.
11
Глава 1. Понятие и система социального обслуживания граждан
в России
1.1. Понятия социального обслуживания граждан, основные
принципы и виды социального обслуживания
Конституция РФ (ст. 1 и 7) определяет Россию как демократическое
правовое социальное государство, политика которого направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого.
Одним из обязательных признаков, отличающих социальное государство,
является конституционное закрепление основных социальных прав человека и
гражданина, а также проведение политики, направленной на их обеспечение и
защиту.
Конституция РФ провозглашает основные направления социальной
политики: охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного
минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки
семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан,
развитие системы социальных служб, установление гарантий социальной
защиты (ст. 7).
Эти направления по существу являются конституционными
обязанностями государства в социальной сфере, однако их изучению, к
сожалению, уделяется недостаточно внимания в исследованиях отечественных
ученых-государствоведов. Одним из данных направлений социальной политики
является социальное обслуживание.
На протяжении развития мировой истории существовали различные
формы помощи и поддержки людей, реализуемые как государственными,
общественными структурами, так и индивидуально, на уровне отдельных лиц.
Это раздача милостыни, церковно-монастырское попечение, создание
отдельных учреждений по оказанию помощи нищим, больным, сиротам,
материальная помощь, натуральная помощь, социальное обеспечение.
12
До конца XIX в. оказание помощи в различных ее формах носило
непрофессиональный характер. В XX в. начинает формироваться и развиваться
принципиально новый подход к оказанию помощи – профессиональный. Он
приобретает значительные масштабы и дает начало новой профессии –
социальной работе. С формированием и развитием социальной работы как
профессиональной деятельности появляется необходимость научно-
теоретического осмысления и изучения ее элементов, таких как социальная
защита, социальное обеспечение, социальное страхование, а также социальное
обслуживание.
Формирование системы социального обслуживания современной России
стало происходить в конце ХХ столетия. Это произошло благодаря принятию
Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 195-ФЗ «О социальном
обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»
3
и Федерального закона
от 10 декабря 1995 г. № 122-ФЗ «Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации», которые на сегодняшний день утратили
силу.
Данные нормативно-правовые акты впервые в постсоветской России
давали определения социального обслуживания. Например, в ст. 1 Федерального
закона от 10 декабря 1995 г. № 122-ФЗ «Об основах социального обслуживания
населения в Российской Федерации» под социальным обслуживанием
понималась деятельность социальных служб по социальной поддержке,
оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-
педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи,
социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной
жизненной ситуации
4
.
Стоит отметить, что становление российской системы социального
3
СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 7007.
4
Барков А.В. Инновационно-правовая конструкция отношений по предоставлению
социальных услуг: обсуждаем проект ФЗ «Об основах социального обслуживания населения
в Российской Федерации» // Вестник Нижегородского университета имени Н.И. Лобачевского.
2014. № 3. С. 34 - 37.
13
обслуживания с начала 90-х гг. XX столетия осуществлялось в условиях
сложнейших экономических преобразований в стране. Возникшая система
социального обслуживания стала частью института социального обеспечения, к
которому также относятся все виды пенсий, пособий, компенсационных выплат,
медицинская помощь и лечение, а также различные льготы для отдельных
категорий граждан.
Несомненно, что социальное обслуживание занимает особое место в
социальном обеспечении граждан России, так как предусматривает
предоставление социально незащищенным категориям населения (инвалидам,
престарелым, лицам со сложной семейной ситуацией и др.) социальных услуг,
направленных на удовлетворение основных потребностей нуждающихся в таких
услугах лиц.
На протяжении 1990-х – 2010-х гг. система социального обслуживания
подвергалась постоянному реформированию. Очередной этап реформирования
начался с 2015 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-
ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»
(далее – ФЗ № 442)
5
.
Данный федеральный закон призван уравнять возможности выхода на
рынок социальных услуг государственных и негосударственных организаций, в
том числе обеспечить равный доступ к бюджетному финансированию, что
подтвердило приверженность курсу на разгосударствление социальной сферы
6
.
В целом, ФЗ № 442 основывается на договорном режиме оказания
социальных услуг, он расширяет возможности оказания социальных услуг на
возмездной основе и регламентирует гражданско-правовой механизм отношений
5
СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 7007.
6
Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 30 апреля 2014 г. № 282 «О
плане мероприятий («дорожной карте») «Повышение эффективности и качества услуг в сфере
социального обслуживания населения (2013 - 2018 годы)» // Бюллетень трудового и
социального законодательства Российской Федерации. 2014. № 6; 2014. № 12; 2016. № 5.
14
между поставщиками и потребителями социальных услуг
7
.
В контексте этого ФЗ № 442 было сформулировано новое определение
социального обслуживания. Так, согласно ст. 3 данного закона под социальным
обслуживанием граждан понимается деятельность по предоставлению
социальных услуг гражданам. В свою очередь, социальная услуга – действие или
действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной,
периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в
целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его
возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные
потребности. Определения понятий ФЗ № 442 отражены в приложении 1.
Помимо Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации» в
соответствующей сфере действуют обязательные правила, установленные
иными нормативно-правовыми актами.
Наиболее важными среди них являются постановление Правительства РФ
от 24 ноября 2014 г. № 1239 «Об утверждении Правил размещения и обновления
информации о поставщике социальных услуг на официальном сайте поставщика
социальных услуг в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»»,
приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 24
ноября 2014 г. № 940н «Об утверждении Правил организации деятельности
организаций социального обслуживания, их структурных подразделений»,
приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 17
ноября 2014 г. № 886н «Об утверждении Порядка размещения на официальном
сайте поставщика социальных услуг в информационно-телекоммуникационной
сети «Интернет» и обновления информации об этом поставщике (в том числе
содержания указанной информации и формы ее предоставления)».
Правоприменители в сфере социального обслуживания также
7
Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 30 декабря. N
6271.
15
руководствуются в своей деятельности нормативными правовыми актами
субъекта Российской Федерации, на территории которого они осуществляют
свою деятельность. Нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации в сфере социального обслуживания, разработанными в соответствии
с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации», утверждаются:
- нормативы штатной численности организаций социального
обслуживания субъекта Российской Федерации при предоставлении социальных
услуг указанными организациями;
- нормативы обеспечения мягким инвентарем организаций социального
обслуживания субъекта Российской Федерации при предоставлении социальных
услуг указанными организациями;
- нормативы обеспечения площадью жилых помещений организаций
социального обслуживания субъекта Российской Федерации при
предоставлении социальных услуг указанными организациями;
- нормы питания в организациях социального обслуживания субъекта
Российской Федерации
- порядок предоставления социальных услуг поставщиками социальных
услуг;
- порядок утверждения тарифов на социальные услуги на основании
подушевых нормативов финансирования социальных услуг;
- предельная величина среднедушевого дохода для предоставления
социальных услуг бесплатно;
- размер платы за предоставление социальных услуг и порядок ее
взимания.
Федеральной службой по труду и занятости также разработан и утвержден
Перечень актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых
оценивается при проведении мероприятий по федеральному государственному
контролю (надзору) в сфере социального обслуживания. Данный Перечень,
утвержденный приказом Федеральной службы по труду и занятости от 30