52
соответствующем регионе иных лиц, нуждающихся в таком лечении.
Санаторно-курортное лечение, как средство реабилитации инвалида, при
наличии медицинских показаний должно предоставляться в рамках
календарного года без каких либо условий. Доводы ответчиков о
недостаточности финансирования из федерального бюджета судом не были
признаны обоснованными
57
.
Судебная практика по обращениям граждан в суды с требованиями о
предоставлении путевок на санаторно-курортное лечение, с нашей точки
зрения, сигнализирует о необходимости изменения соответствующих
правовых норм с учетом финансового наполнения бюджетов в кризисных
условиях.
Однако, приведем данные отчетов муниципальных образований о
выполненных программах.
Муниципальная программа «Социальная поддержка населения на 2015-
2020 годы» муниципального образования состоит из подпрограмм:
- «Социальная поддержка семьи и детей»;
- «Обеспечение жильем отдельных категорий граждан, стимулирование
улучшения жилищных условий»;
- «Предоставление субсидий и льгот по оплате ЖКХ»;
- «Содействие занятости населения».
Ресурсное обеспечение реализации муниципальной программы
следующее:
«Социальная поддержка семьи и детей планировалось получить на
реализацию - 12189,35, получено 6674,49. Из них планировалось из бюджета
РФ 100,00, получено - 0,00; собственные средства бюджета муниципального
образования 115,00, получено 515,03, субсидии из бюджета края11974,35,
получено - 6159,37
58
.
57
Апелляционное определение областного суда от 23 июня 2015 г. по делу № 11-7259/2014 // Документ
официально опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
58
http://kiyasovo.udmurt.ru/about/programs/realizaciya/2018/soc-podderzka-1-polugod-2018.pdf
53
Таким образом, можно видеть недофинансирование муниципальных
социальных программ, как на уровне субъектов, так и на уровне бюджета РФ.
В рамках данной темы также следует затронуть вопрос о социальном
обслуживании инвалидов и пожилых людей.
Право на обеспечение, принадлежащее пожилым людям, нарушается
особенно часто. К примеру, составной частью права на обеспечение является
право на здравоохранение на случай, если лицо в силу пожилого возраста не
может позволить себе самостоятельно оплатить расходы на здравоохранение,
стоимость таких лекарств быстро растет. Многие пожилые граждане,
которые не могут позволить себе приобрести лекарства, пропускают их
прием.
Некоторые из таких лекарств жизненно необходимы для таких лиц.
Обеспечение лекарствами инвалидов и пожилых людей сегодня
испытывает ряд проблем – это и бесперебойность их поставки и высокие
цены.
Следует также указать еще ряд важных выводов по вопросу
лекарственного обеспечения инвалидов, к которым пришли судебные
инстанции при рассмотрении конкретных дел.
Так, суд определил несостоятельным ссылку при отказе в обеспечении
бесплатными лекарственными средствами на отсутствие денег в бюджете
субъекта РФ
59
. Затраченные личные средства инвалида на приобретение
лекарств, на которые он имел право по бесплатному обеспечению, являются
убытком и должны быть компенсированы органом власти
60
. Можно привести
еще много примеров по данным проблемам, однако, в качестве вывода
отметим, что, не смотря на то, что суды занимают, по нашему мнению,
верную позицию, защищая права инвалидов и подтверждая обязанность
органов власти обеспечить реализацию их прав, сам факт частых их
59
Решение Центрального районного суда г. Барнаул № 2-3190/2016 2-3190/2016~М-2064/2016 М-
2064/2016 от 24 мая 2016 г. по делу № 2-3190/2016.
60
Решение Центрального районного суда г. Барнаул № 2-657/2012 от 7 февраля 2012 г. по делу № 2-
657/2012.
54
нарушений, свидетельствует о сложном положении в реализации
конституционных прав граждан, во-первых, а во-вторых, факт данных
нарушений негативно сказывается на общем состоянии здоровья инвалидов,
как нами отмечалось, происходит пропуск приема препаратов, ухудшается
качество жизни, судебные разбирательства негативно сказываются на общем
психологическом состоянии.
Законодательство о социальном обслуживании объединило лиц
пожилого возраста и инвалидов в одну категорию. В связи с этим, можно
сделать вывод, что обслуживание в первую очередь заключается в помощи
лицам с трудным материальным положением и ограниченным в своих
физических способностях. Однако, в данных категориях есть много отличий.
Во-первых, в возрастных характеристиках. Многие инвалиды, не смотря на
ограниченные физические способности, являются лицами трудоспособного
возраста. Поэтому, задачей государства является обеспечение их
возможностью работать, причем данная цель должна быть поставлена не
только для повышения их материального достатка, а также (и по нашему
мнению это приоритетно) для социальной адаптации, включении в
социальную жизнь общества. Данная проблема должна решаться
комплексно. Также стоит отметить, что проблемы инвалидов наиболее
волнуют современных граждан, нежели проблемы пожилых людей, особенно
одиноких. Поэтому, для помощи инвалидам создаются общественные
организации, которые, в настоящее время играют все более значимую роль.
В современном мире к пожилым принято относить людей, вышедших
на пенсию. Однако этот показатель не может быть универсальным. В
большинстве развитых стран мира к пожилым людям относят граждан в
возрасте 65 лет и старше, а когда речь идет о социальных сервисах для
пожилых, обычно имеются в виду люди в возрасте старше 70 лет
61
.
Отягощающим фактором для пожилых людей, кроме ослабления здоровья,
61
Михалева А.В. Старение населения как определяющий фактор развития системы социального
обслуживания // «Третий возраст»: новые возможности: Материалы городского общественного форума 13-
14 декабря 2007 г. / Под ред. И.А. Григорьевой, С.П. Чернышевой. – СПб.: 2008. - С. 49-52.
55
помимо прекращения трудовой деятельности, утраты социального престижа,
является потеря родных и близких, отделение от самостоятельных детей,
имеющих свои семьи. В современных условиях накопленный опыт старшего
поколения все чаще оказывается невостребованным как в профессиональной
сфере, так и в семье. Рост численности пожилых людей часто ассоциируется
с ростом численности людей, требующих ухода. Однако заметим, что далеко
не каждый пожилой человек нуждается в помощи на протяжении
длительного периода своей старости. Количество пожилых людей,
обходящихся без посторонней помощи в повседневной жизни, во много раз
превышает количество нуждающихся в такой помощи. Поэтому, одной из
основных задач социального обслуживания должно стать выявление таких
людей.
Что касается содержательной части социального законодательства, то
проблемами, оказывающими негативное влияние на эффективность
правоприменительной деятельности, продолжают оставаться:
- отсутствие должной систематизации;
- неопределенность правового регулирования, вызванная: наличием
пробелов и коллизий, отсутствие подкрепления отдельных норм
соответствующим понятийным аппаратом, а также наличием норм, носящих
декларативный характер, необеспеченных конкретными гарантиями;
- непринятие уполномоченными органами государственной власти
нормативно-правовых актов в развитие бланкетных норм федеральных
законов;
- низкая степень имплементации норм ратифицированных
международных актов.
К тому же законодательство характеризуется нестабильностью. Такой
усложненный характер законодательства в этой сфере, отнюдь не
способствует надлежащему регулированию отношений.
Основные проблемы, связанные с правовым регулированием
социального обеспечения на уровне субъектов и проблемы взаимодействия
56
органов власти субъектов и федеральных органов власти, лежат в плоскости
более общей – проблем разграничения предметов ведения и проблем,
относящихся к вопросам совместного ведения субъектов РФ и федеральных
органов власти. Не смотря на ряд положительных изменений в данной сфере,
многие проблемы остаются не решенными. Следует отметить, что на данную
проблему обращало внимание много исследователей, в частности, еще в 2002
году Чертков А.Н. обращал внимание на то, что принимая федеральные
законы, направленные на реализацию федеральных полномочий в сфере
совместного ведения, законодатель не решает существующих проблем,
которые нуждаются в четком и обоснованном определении этих полномочий.
Критериями определения федеральных полномочий в сфере
законодательного регулирования предметов совместного ведения,
выходящего за рамки установления основ, должны быть общероссийская
значимость соответствующего вопроса, отсутствие особой специфики в его
регулировании по субъектам Федерации и необходимость единообразного
регулирования такого вопроса, особенно, в связи с обеспечением
равноправия граждан на всей территории России
62
. Данный вывод не потерял
своей актуальности и сегодня.
Анализ законодательных актов в городе Барнаул в сфере исследуемых
отношений, позволяет сделать вывод о том, что негативные черты
законодательства федерального уровня в полной мере проявляются и в
законодательных актах данного субъекта РФ. Декларативность, неточность –
вот не полный перечень причин ведущих к проблемам реализации права на
труд, недейственность, либо неэффективность государственных программ и
программ города Барнаула. Приведем только ряд примеров.
Кроме этого, большой проблемой является пробельность
законодательной базы, а иногда и отсутствие актов на уровне
муниципальных образований. Приведем пример из судебной практики.
62
Чертков А.Н. Федеральные законы, определяющие основы правового регулирования в сфере
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. - М.: Норма, 2002,
№ 10. - С. 103-111.
57
Выплата пособий на оплату коммунальных услуг, как отмечено в
судебном акте, признается расходным обязательством субъекта Российской
Федерации. Средства компенсаций на осуществление государственных
полномочий, переданных субъекту Российской Федерации, должны быть
профинансированы из федерального бюджета в бюджет субъекта Российской
Федерации целевым назначением согласно федеральному закону о
федеральном бюджете на соответствующий год, и впоследствии возмещены
поставщику услуг. Отсутствие в Алтайском крае нормативного акта,
регулирующего спорный вопрос по возмещению указанной льготы, не
свидетельствует об освобождении последнего от исполнения порядка,
установленного статьей 72 Конституции Российской Федерации и
Федеральным законом № 184-ФЗ. Ссылка ответчика на то, что денежные
средства на компенсацию расходов по предоставлению льгот указанной
категории граждан в 2015 году из федерального бюджета в бюджет субъекта
Российской Федерации Алтайского края не направлялись, что
подтверждается Федеральным законом от 01.12.2014 № 384-ФЗ «О
федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»,
который не содержит расходных статей, предусматривающих целевое
выделение денежных средств в бюджеты субъектов Российской Федерации
на реализацию льгот для многодетных семей, подлежит отклонению исходя
из вышеизложенного, а также, поскольку недостаточность финансирования
не освобождает ответчика от исполнения возложенных на него обязательств.
Довод ответчика о том, что поскольку расходное обязательство
Алтайского края по вопросу предоставления льгот на коммунальные услуги
многодетным семьям отсутствует, удовлетворение требований за счет казны
Алтайского будет являться незаконным и необоснованным, также подлежит
отклонению. Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по
предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты,
предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по
58
вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая
принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.
Таким образом, обязанность по принятию нормативных правовых
актов, регулирующих порядок предоставления с 1 января 2005 года мер
социальной поддержки многодетных семей, законодатель подпунктом «б»
пункта 1 Указа от 05.05.1992 № 431 делегировал субъектам Российской
Федерации, которые должны обеспечить предоставление мер социальной
поддержки многодетным семьям. Взаимоотношения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации по финансированию расходов на
осуществление полномочий, отнесенных к их совместному ведению,
регулируются бюджетным законодательством. Алтайский край до
настоящего время не обеспечил принятие правового акта, регулирующего
порядок и условия возмещения расходов на осуществление мер,
предусмотренных Указом от 05.05.1992 № 431, что не меняет субъект
ответственности
63
.
Базисным механизмом функционирования социального государства
является его экономическая политика. Экономическая основа
«социальности» любого государства определяется реальной возможностью
его функционирования в этом качестве, то есть эффективного выполнения
функций социального государства. Концептуальное обоснование социальной
переориентации действующего экономического механизма должно иметь
комплексный характер, учитывающий специфику различных уровней и
ветвей власти. Каждый из последних должен иметь не противоречивый,
достаточно полный и содержательный набор функций, прав и
ответственности, что бы обеспечить перелом неблагоприятных социально-
экономических тенденций и последовательное движение к цивилизованному
социальному рыночному хозяйству.
Формирование социально ориентированного рыночного хозяйства
императивно требует проведения взаимосвязанной и не противоречивой
63
Решение Арбитражного суда Алтайского края от 27 октября 2016 г. по делу № А03-4828/2016.
59
активной социально-экономической политики не толь ко на федеральном, но
и территориальном (регионы, муниципальные образования) уровнях.
Региональные администрации в силу особой близости к населению и
предприятиям демпфируют негативные социальные последствия кризисных
явлений в экономике. В частности, противостоят не обоснованному росту
цен на продукцию отраслей-монополистов, организуют системы
взаимозачетов между территориальными предприятиями, оказывают помощь
в получении кредитов предприятиям на пополнение оборотных средств,
содействуют процессам эффективной занятости трудящихся. Многие
управленческие механизмы на региональном и местном уровнях
непосредственно направлены на поддержание достойного жизненного уровня
трудящихся, сохранение и развитие территориальной социальной
инфраструктуры.
Третьим базисным механизмом реализации и функционирования
социального государства является право. Перечень правовых актов,
необходимых для успешного функционирования социального государства,
должен постоянно пополняться с дальнейшей проработкой концепции
социального государства
64
.
По нашему мнению, существующее распределение между
федеральным центром и субъектами федерации полномочий по
установлению нормативов и финансированию социальной сферы, является
не только не эффективным, но и губительным для многих людей.
По нашему мнению, развитие реализации принципа социального
государства должно идти по усовершенствованию правового регулирования
и совершенствованию финансирования социального сектора. Проблем
правового регулирования много. В предыдущем параграфе нами были
отмечены основные правовые акты в данной сфере. Не смотря на то, что в
рамках данной работы не удалось перечислить все источники правового
64
Еремина О.Ю. Качество и доступность государственных услуг в социальной сфере как показатель
эффективности деятельности органов исполнительной власти // Журнал российского права. - М.: Норма,
2014, № 1. - С. 67-77.
60
регулирования, уже по тем, которые удалось отметить можно судить об
обширности законодательной базы. Она существенно дополняется
регулированием на уровне субъектов РФ. Кроме этого, если брать в
совокупности нормы права социального обеспечения, то можно отметить,
что полномочия в данной сфере субъектов РФ различны по сферам
(здравоохранение, социальное обслуживание и т.д.)
65
. По нашему мнению,
законодательство нуждается не только в совершенствовании, но и в
кодификации.
Многообразие социальных прав и особенности процесса их
осуществления предполагают широкий круг субъектов, реализующих права,
свободы, обязанности и полномочия в социальной сфере. При этом
отмечается, что именно государство выступает особым субъектом,
обеспечивающим и способствующим в лице уполномоченных им органов
реализацию гражданином социальных прав, свобод и обязанностей
66
.
В литературе высказываются мнения, с которыми, следует согласиться,
что сегодня необходимо принять кодекс социального обеспечения, что
позволило бы привести в порядок многочисленные источники правового
регулирования, устранить проблемы, дублирование актов и другие
проблемы.
3.2. Оценка социальной эффективности внедрения предложенных
мероприятий экономических мер социальной поддержки населения
Получение социальных услуг, как реализация конституционного права,
сопряжена для многих граждан с существенными трудностями. Это связано с
плохой информированностью и защитой граждан как получателя
государственных услуг. Поэтому, в едином, общем правовом акте, по нашему
мнению, должен не только присутствовать раздел, определяющий порядок,
65
Мелихов А.В., Урядова Е.О. Правовое регулирование социальных услуг в сфере здравоохранения //
Актуальные проблемы юриспруденции и психологии: материалы международной конференции студентов,
магистрантов, аспирантов и молодых ученых (21-25 апреля г.). - Краснослободск: ИП Головченко Е.А.,
2014. - С. 177-18.
66
Солдатова А.В. Социальные права: генезис и понятие. /Солдатова А.В. // Вестник Академии
экономической безопасности МВД России. – 2010. – №11. – С. 108-111.
61
условия и статус субъектов оказания социальных услуг, но также и
определена природа и существенные условия договора оказания таких услуг.
Для повышения эффективности правового механизма оказания
социальных услуг в Российской Федерации необходимо принятие комплекса
мер:
- закрепление легального определения понятия «социальные услуги» в
федеральном законодательстве;
- утверждение федерального перечня гарантированных государством
социальных услуг, содержащего указание на виды и состав данных услуг,
широкий круг их получателей и закрепляющего минимальный уровень
социальной защищенности населения;
- установление единого порядка формирования перечня социальных
услуг, оказываемых на платной основе.
Кроме этого в рамках системы правового регулирования социального
обеспечения, необходимо разработать типовой договор, заключаемый
гражданином при получении различного вида услуг. Особенно это касается
случаев, когда пожилой человек помещается в дом престарелых.
Посредством типового договора необходимо определить права и обязанности
сторон, возможность осуществления контроля за выполнением, условия
возвращения и компенсации денежных средств за неоказание или
некачественное оказание получаемых услуг.
Что касается общей сферы контроля, то, по нашему мнению, большое
количество существующих органов, имеющих право контроля и надзора в
рамках своей компетенции – достаточно. Среди значимых можно отметить и
счетную палату и Уполномоченного по правам человека и орган
прокуратуры и т.д. однако, постоянный контроль может быть осуществлен
только общественностью. Поэтому, как для решения кадрового вопроса, так
и для осуществления надлежащего контроля, к работе социальных служб,
необходимо привлекать волонтеров.