12
возможностей реализации прав, свобод и законных интересов,
экономической самостоятельности и социального благополучия, а также
оптимального развития, восстановления
12
.
Социальная защита как функция государства является системой
правовых, экономических и организационных мер, направленных на
обеспечение всех граждан равными возможностями достижения жизненного
уровня для себя и своей семьи, социальной поддержки и помощи на случай
определенных обстоятельств, например нетрудоспособности, болезни,
безработицы и т.д.
Анализ отечественной научной литературы свидетельствует о наличии
других подходов к определению понятия «социальная защита». Так, в
исследованиях указывается, что социальная защита - это система отношений
между индивидом и обществом по поводу разрешения противоречий между
негативными социальными последствиями и становлением рыночной
организации производства, реальными возможностями человека
адаптироваться к ним
13
. Другие авторы под социальной защитой понимают
комплекс мер, защищающих от экономической и социальной деградации
вследствие экономического кризиса, снижения доходов, болезни,
профессионального заболевания, старения, безработицы, экологической
угрозы и тому подобное
14
.
Под социальной защитой населения понимают также соответствующие
гарантии и круг обязательств общества в отношении человека, любой
12
Медведева Е.В. Современное состояние системы социальной защиты и социального обеспечения в
Российской Федерации: Современные проблемы административного, финансового и информационного
права; современные проблемы трудового права и права социального обеспечения // Право в современном
мире: Материалы международной научно-практической конференции. Екатеринбург, 7 декабря 2012 г. В 2
ч.: Современные проблемы административного, финансового и информационного права; современные
проблемы трудового права и права социального обеспечения. - Екатеринбург: Урал. ин-т - филиал
РАНХиГС при Президенте РФ, 2012, Ч. 2. С. 209-211.
13
Сагандыков М.С., Шафиков А.М. Права граждан на социальную защиту и социальное обеспечение:
конституционно-правовой аспект // Вестник Пермского университета. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 2014, № 2
(24). С. 36-42.
14
Социальная защита//Современная энциклопедия социальной работы. Под. ред. акад. РАН В.И. Жукова.
М.: Издательство РГСУ, 2008. С.283.
13
социальной группы населения по обеспечению им достаточного уровня
жизни
15
.
Многие исследователи рассматривают социальную защиту как
деятельность государства, которая осуществляется в рамках
государственного управления и направлена на предотвращение ситуаций
социального риска в нормальной жизни лица, что обеспечивает поддержание
оптимальных условий жизни, и закреплена в системе правовых норм по
регулированию общественных отношений, которые складываются при
удовлетворении потребностей личности в надлежащем материальном
обеспечении из специальных фондов через индивидуальную форму
распределения, вместо оплаты труда или в качестве дополнения к ней в
случаях, предусмотренных законодательством, в размере не ниже
гарантированного государством минимального уровня
16
.
Законодатель к социальной защите пытается отнести различные
государственные меры материально-бытового, медицинского, культурно-
просветительского и иного характера, через которые проявляется забота
государства о подрастающем поколении, о гражданах, которые находятся в
сложных жизненных ситуациях и нуждаются в помощи, и граждан, которые
имеют особые заслуги перед Родиной и, фактически, всем населением.
Разное понимание социальной защиты затрудняет определение ее форм
и видов. Для их определения обратимся к опыту зарубежных стран.
На современном этапе одним из важных моментов в странах ЕС
является изменение подходов к определению социальной защиты.
Традиционно она понимается как меры, предпринимаемые для защиты
граждан от таких социальных рисков, как потеря работы, болезнь, старость,
инвалидность или потеря кормильца и прочее. Поэтому часто выражение
«социальная защита» понимается как синоним термина «социальное
15
Хамидуллин Н.Р. Международные аспекты формирования социальной защиты населения, опыт
зарубежных стран // Вестник Оренбургского государственного университета. Оренбург: Изд-во Оренбург.
ун-та, 2012, № 3. С. 214-219.
16
Социальная защита: учеб. пособие /З.П. Замараева; Перм. гос. ун-т. Пермь, 2009. С. 44.
14
обеспечение», который обычно употреблялся для обозначения денежных
социальных выплат населению. На Европейском форуме ЕС, состоявшемся в
Брюсселе в 1998 г., было предложено включать в социальную защиту
обеспечение жизнедеятельности граждан в широком смысле, то есть не
только социальное обеспечение, но и социальную интеграцию, получение
образования, охрану здоровья, обеспечение жильем, предоставление
социальных услуг и т.п.
Таким образом, существует общемировая тенденция понимания
«социальной защиты» в широком смысле как деятельности государства,
направленной на обеспечение формирования и развития полноценной
личности, выявление и нейтрализацию негативных факторов, влияющих на
нее, создание условий для самоопределения и утверждения в жизни. В узком
смысле социальная защита определяется как совокупность экономических и
правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных
прав граждан, достижения социальное приемлемого уровня жизни.
Социальная защита, в отличие от социального обеспечения,
предусматривает гарантии по охране труда, здоровья, окружающей среды,
оплаты труда и другие меры, необходимые для нормальной
жизнедеятельности человека и функционирования государства. Социальное
обеспечение по сравнению с социальной защитой является узким понятием и
обозначает практику выплаты пенсий, социальной помощи, социального
ухода.
В соответствии с международными стандартами социальное
обеспечение включает и право на медицинскую помощь, медицинское
страхование, государственную поддержку семьи, материнства и детства,
содержания и воспитания за государственные средства детей-сирот и детей,
лишенных родительской опеки.
Анализ законодательства, позволяет определить, что под социальной
защитой понимается комплекс дополнительных мероприятий по
материальной помощи наименее защищенным группам населения
15
(престарелым, инвалидам, малообеспеченным семьям с детьми, молодежи,
которая учится, лицам, которые не имеют средств к существованию), а также
по предупреждению распада системы социальной защиты, сохранению
уровня социального обслуживания. Этот комплекс мероприятий
осуществляется за счет как федерального так и местного бюджетов, так и
специально создаваемых фондов социальной поддержки населения.
Социальная защита населения имеет своей задачей избавление от
абсолютной нищеты (когда среднедушевой доход семьи ниже прожиточного
минимума), осуществление материальной помощи населению в
экстремальных условиях, обусловлены экономической реформой, содействие
адаптации социально уязвимым слоям населения к условиям рыночной
экономики.
Анализ приведенных подходов к определению понятия социальной
защиты позволяет сделать следующие выводы:
- защиту преимущественно рассматривают как функцию государства и
связывают с социальной политикой государства;
- большинство авторов различают понятия «социальная защита» и
«социальное обеспечение», считают, что социальное обеспечение является
составной частью социальной защиты;
- социальная защита рассматривается в двух значениях: в широком -
как система организационно-правовых и экономических мер по обеспечению
социальных прав человека и гражданина в государстве и узком - как систему
специальных мероприятий по защите отдельных категорий работников и
населения с учетом особенности их профессионального и социального
статуса.
Обобщение изложенного позволяет определить социальную защиту как
правовую категорию, которая охватывает совокупность правовых норм,
регулирующих общественные отношения, направленные на предотвращение
ситуаций социального риска в нормальной жизни лица и поддержания
оптимальных условий жизни.
16
Современные системы социальной защиты имеют тенденцию к
удовлетворению специфических потребностей отдельных групп населения.
Конечной целью социальной защиты является предоставление каждому
члену общества независимо от социального происхождения, национальной
или расовой принадлежности возможности свободно развиваться,
реализовывать свои способности. Ведущими организационно-правовыми
формами социальной защиты населения в настоящее время являются:
- государственное социальное страхование;
- пенсионное обеспечение;
- социальное обслуживание;
- организация занятости населения;
- обеспечение особо нуждающихся категорий населения социальными
пособиями, льготами.
Частью системы социальной защиты является социальное обеспечение,
организационно-правовыми формами которого являются:
- социальное страхование;
- государственное обеспечение;
- социальная помощь и социальная поддержка.
Организационно-правовые формы социального обеспечения постоянно
трансформируется и наполняется новым содержанием.
Социальная поддержка является системой социальных мероприятий по
поддержке за счет средств государственного и местных бюджетов,
специальных фондов, средств предприятий, учреждений и организаций,
оплаты социальных услуг, средств благотворительной помощи
(пожертвований), средств получателей социальных услуг и других
предусмотренных законодательством источников, тех лиц, которые
находятся в сложных жизненных обстоятельствах и нуждаются в
посторонней помощи. К видам социальной поддержки относятся:
- материальная помощь;
- социальное обслуживание;
17
- различные льготы, предоставляемые наименее социально
защищенным категориям населения.
Социальная политика является ключевым фактором в деятельности
социального государства, ведь «источники социального государства уходят в
социальную политику»
17
. Социальная политика - это деятельность по
управлению социальной сферой общества, обеспечению материальных и
культурных потребностей его членов, регулированию процессов социальной
дифференциации общества, в том числе доходов экономически активного
населения и нетрудоспособных граждан, позволяет каждому члену общества
реализовывать его важнейшие социально-экономические права, прежде всего
право на уровень и качество жизни, необходимые для нормального
воспроизводства и развития личности.
Важным инструментом социальной политики социального государства
является социальная защита, включая: социальное страхование граждан и их
семей в случае классических рисков и вынужденного состояния (болезнь,
безработица, увечье и т.п.); социальные пособия (малоимущим,
многодетным, жертвам стихийных бедствий, беженцам и т.п.). Особенностью
социальной политики является необходимость доведения ее конечных
результатов к каждому гражданину.
Социальная политика предполагает определение глубинных тенденций
развития во всех сферах общественной жизни, обусловливающих процесс
развития социального бытия и социальной безопасности человека и
целенаправленное воздействие на них субъектов регулятивной деятельности.
Такая политика должна выявлять и решать противоречия в социальных
отношениях общества, межличностных социальных связях людей
18
.
17
Бурьянова Е.И. Реализация конституционного принципа социального государства через социальную
политику Российской Федерации // Проблемы и перспективы формирования правового государства и
гражданского общества в России: материалы Международной научно-практической конференции.
Невинномысск, 12-13 декабря 2013 года. Невинномысск: НГГТИ, 2013. Ч. 1. С. 130.
18
Феклистова И.С. Государственное управление социальным комплексом региона в условиях
международной интеграции : Учебник / И. С. Феклистова. Орел: Издательство ОФ РАНХиГС, 2015. С.60.
18
Содержательное наполнение социальной политики государства должно
соответствовать актуальным потребностям общества на каждом этапе его
развития. В общем, большинство ученых в данной области считают, что
социальной политике социального государства должны быть присущи
следующие черты: ориентация на нравственное, культурное, духовное
развитие граждан, она должна формирует личность, которая исповедует
гуманистические идеалы; поддерживать в приемлемых пределах
имущественную дифференциацию общества; укреплять солидарность и
социальное партнерство между различными слоями общества.
1.2. Правовое регулирование социальной поддержки граждан
Концепция социального государства имеет глубокие исторические
корни. В советский период развития нашего государства, социальная защита
и социальное обеспечение граждан было на первом месте как в политике, так
и в отношении формирования концепций экономического развития. С
переходом к рыночной экономики, многие положительные моменты в
социальной сфере были утрачены. Однако, признавая Россию
демократическим государством, которое строит свое существование на
приоритете прав свобод человек и гражданина, сегодня существует насущная
необходимость восстановить значимость социальной защиты, реализовать
конституционное положение и обеспечить людей, нуждающихся в
государственной поддержке, достойным уровнем жизни.
Безусловно, основополагающими актами являются Декларация о
правах человека
19
, которая закрепила все личные неотчуждаемые права
первого поколения и обязала государства, присоединившиеся к данной
Декларации, не только определить данные права во внутригосударственном
19
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская
газета 1995 № 67. 5 апреля.
19
законодательстве, но и создать механизмы их реализации. Следующей стоит
назвать Конвенцию о защите прав человека, принятую в Риме в 1950 году
20
.
Большое значение также имеет Международный пакт об
экономических, социальных и культурных правах, принятый в 1966 г.
Генеральной Ассамблеей ООН
21
.
Если рассматривать социальную защиту отдельных групп граждан, то в
отношении социальной защиты детей следует назвать Конвенцию о правах
ребенка
22
. На международном уровне приняты Конвенции о социальных и
культурных правах, о защите детей-сирот, о защите детей. Конвенцию 1989
года признают «мировой конституцией прав ребенка». Как отмечается в
литературе, «целью настоящей Конвенции является установление стандартов
для защиты детей от пренебрежения, с которыми они сталкиваются в
определенной мере ежедневно во всех странах. В ней принимаются во
внимание культурные, политические и экономические особенности
государств, что является очень важным фактором. На первом плане в этом
документе стоят права ребенка»
23
.
Основным актом в сфере защиты прав инвалидов, является
Конвенция
24
о правах инвалидов. В декабре 1990 г. Генеральная Ассамблея
ООН приняла Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся -
мигрантов и членов их семей. Важное значение для мирового сообщества
имеет недавно принятый Глобальный пакт о рабочих местах
25
.
Большое значение в регулировании социальной защиты на
международном уровне играет Международная Организация труда.
20
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от
13.05.2004) // Бюллетень международных договоров, № 3. март 2001.
21
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах // Международные
нормативные акты о правах человека. М., 1998.
22
Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для
СССР 15.09.1990) // Сборник стандартов и норм ООН в области предупреждения преступности и
уголовного правосудия. ООН; Нью-Йорк, 1992.
23
Нефедова И.И. Права ребенка в международном праве (к 25-летию конвенции о правах ребенка) // Наука
и практика. Орел: Изд-во Орлов.юрид. ин-та МВД России, 2014. № 1 (58). С. 102-105.
24
Декларация о правах инвалидов (Принята 09.12.1975 Резолюцией 3447 (XXX) на 2433-ем пленарном
заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Документ опубликован не был СПС Консультант Плюс URL:
http://www.consultant.ru. (дата обращения: 10.10.2018).
25
Глобальный пакт о рабочих местах. 98-я сессия, Женева, июнь 2009 год. // официальный сайт МОТ
/www.ilo.org.
20
Международная организация определяет понятие социальной защиты как
общую базовую социальную поддержку всем гражданам, независимо от
взносов или продолжительности их трудового стажа. Так, Конвенция МОТ
1952 и последующие международные трудовые нормы содержат девять
основных составляющих социальной защиты: медицинская помощь, помощь
вследствие болезни, пособие по безработице, в связи с рождением ребенка,
помощь семьям с детьми, в результате производственного травматизма и
профессионального заболевания, по инвалидности, по возрасту, в случае
потери кормильца. То есть налицо широкая трактовка социальной защиты
как социальной поддержки, оказываемой всему населению и целью которой
является социальная безопасность.
На международном уровне социальные риски как основание для
получения человеком права на социальную защиту было установлено в
международных актах - в конвенциях и рекомендациях МОТ (№ 102 о
минимальных нормах социального обеспечения - 1952 г.; № 117 об основных
целях и нормах социальной политики - 1962, № 128 о пособиях по
инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца - 1967 и других), а
также в Европейской хартии об основных социальных правах трудящихся,
европейской социальной хартии.
Не берясь перечислить все существующие акты в исследуемой сфере,
отметим, что Конституция РФ признает международные акты,
ратифицированные РФ частью внутригосударственного законодательства,
тем самым, признавая такие основополагающие международные акты,
определяющие права и свободы человека и гражданина вообще и ребенка в
частности, приоритетными для совершенствования внутригосударственного
законодательства.
Право российских граждан на социальное обеспечение
конкретизируется в ст. 39 Конституции РФ.
Конституция имеет прямое действие, что означает возможность
защиты прав путем непосредственной ссылки на данный документ.
21
Конституция, являясь основным законом государства, определяет лишь
наиболее значимые права и обязанности, которые получают развитие в
отраслевом законодательстве.
Ввиду большого количества нормативных актов, отметим лишь
наиболее значимые. Среди актов определяющих непосредственно
социальные права, можно выделить ФЗ «О государственном пенсионном
обеспечении»
26
. Специальными законодательными актами федерального
уровня, в исследуемой сфере, являются ФЗ «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей»
27
. ФЗ «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации
28
, ФЗ «О
государственной социальной помощи»
29
, Закон «О прожиточном минимуме в
Российской Федерации»
30
, ФЗ «О социальной поддержке инвалидов»
31
,
Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации»
32
и ряд других.
Большое значение в рамках правового регулирования социальной
защиты имеют многочисленные подзаконные акты – Постановления
Правительства, например, «О предоставлении льгот инвалидам и семьям,
имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями,
оплате жилья и коммунальных услуг»
33
.
26
Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О государственном пенсионном
обеспечении в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001. № 51
ст. 4831.
27
Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей» // Собрание законодательства Российской Федерации,
№ 1 (ч. I), 01.01.2007, ст.19.
28
Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «Об основах социального
обслуживания граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, №
52 (ч. I), 30.12.2013, ст.7007.
29
Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О государственной социальной
помощи» // Собрание законодательства Российской Федерации № 29, 19.07.99, ст. 3699.
30
Федеральный закон от 19.06.2000 № 82-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О минимальном размере оплаты
труда» // Собрание законодательства Российской Федерации, № 26, 26.06.2000, ст.2729.
31
Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 07.03.2018) «О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, № 48, 27.11.95, ст.4563.
32
Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ (ред. от 27.06.2018) «О страховых пенсиях» // Собрание
законодательства Российской Федерации, № 52 (ч. I), 30.12.2013, ст. 6965.
33
Постановление Правительства РФ от 27.07.1996 № 901 (с изм. от 13.03.2014) «О предоставлении льгот
инвалидам и семьям, имеющим детей - инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья
и коммунальных услуг» // Российская газета 1996. № 151, 10 августа.