13
более обширное распространение, по сравнению с предшествующей
теорией
21
. Она была признана как самостоятельный субъект права, в которой
приоритетным принципом теории свободной общины выступала
хозяйственная деятельность общин. Выделилась особая сфера деятельности:
управление хозяйственными делами.
Одним из известных представителей, отстаивающих данную позицию,
был А.И. Васильчиков. Он рассматривал процесс самоуправления с позиции
«участия народа в местном управлении своего отечества». Под
самоуправлением подразумевался «порядок внутреннего управления, где
местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями»
22
.
Наряду с Васильчиковым А.И., хозяйственную концепцию отстаивали
Велихов Л.И., Пешков В.Н., Кропоткин П.А. и другие. Пешков В.Н.
придерживался того мнения, что «земские учреждения – это суть учреждений
народа, а не государства, и отвечают они перед одним народом, где земства
имеют отличную от государственной системы, самостоятельную систему прав
– общественную».
В разрез с общественной теорией существовала государственная теория
самоуправления. Согласно которой, МСУ являлось органом государственной
власти, осуществляющим задачи государства. Государственная теория
подразумевала МСУ – как форму государственной деятельности, на которую
возложены государственные задачи и в том числе, задачи по решению
местных вопросов
23
.
Единомышленники, выдвигающие государственную теорию,
разделились по двум направлениям: юридическое и политическое
направления. Ярким представителем первого направления можно назвать Л.
Штейна и его приемников. Он видел в МСУ территориальные объединения,
21
Галиева Е.Б., Сибатрова М.А.Особенности осуществления государственных и муниципальных
закупок в сфере спорта, нормативные правовые акты, принятие в развитие контрактной системы закупок
//Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 4. С. 51-55.
22
Ильиных А.В. Реформа местного самоуправления в действии: от территориальных преобразований
к изменению организационно-правовых основ // Социум и власть. 2015. №2. С. 62–67.
23
Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления //
Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 67.
14
находящиеся на особом правовом положении, и вступающие в юридические
отношения с государством. Кроме этого, он рассматривал орган местной
власти, как институт, осуществляющий некоторые функции государственного
управления, при этом представляющего интересы местного населения
24
.
Второе направление представлено разработками Рудольфа Гнейста,
считавшим, что основным требованием для деятельности МСУ является
назначение на должности по местному управлению почетных людей из
местного сообщества, причем на безвозмездной основе. В более поздние
периоды данную теорию продолжили А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Б.
Веселовский и другие. Сторонники этой теории характеризуют МСУ как
уровень публичной власти, приоритет которой смещен в сторону ОМС, при
этом, наблюдается относительная независимость от системы государственной
власти
25
.
Ученый, Градовский А.Д., первым предпринял попытку
систематизировать местные и центральные учреждения, начиная с момента
зарождения самоуправления. Самоуправление, по его словам, это не просто
движение власти из центра в периферию, это новая организация властных
структур, создание новых элементов.
Модернизация государственной теории обозначила создание различных
теоретических направлений. Достаточно популярной среди исследователей
явилась теория муниципального дуализма, призванная выступать в качестве
компромисса, между общественной и государственной теориями. Развитию
этой теории послужило, прежде всего, признание ученых и государственных
деятелей двойственности природы института МСУ. Ни одна из выше
рассматриваемых теорий, не смогла в себе сочетать все многообразие видов и
признаков МСУ. Представители теории муниципального дуализма
предлагают их сочетание, которое способно обеспечить эффективность и
24
Тимофеев Н.С. Местное самоуправление на пути к народовластию // Конституционное и
муниципальное право. 2015. №1. С. 53.
25
Антонова Н.А. Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ в сфере
регулирования местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2015. №4. С. 64.
15
плодотворность связи между государством и обществом
26
.
На сегодняшний день не сложилось единого мнения, определяющего
сущность МСУ. Исследователями разных направлений (экономистами,
юристами, политологами, социологами) продолжается поиск компромиссных
решений раскрывающих понятие «местное самоуправление», что указывает на
сложность объяснения рассматриваемого объекта и актуальность данного
вопроса.
Местное самоуправление отличается от государственной власти рядом
признаков
27
:
1. МС занимается решением вопросов местного значения. В
федеральном законе под населением понимается население муниципального
образования. Население муниципального образования решает вопросы
местного значения, т.е. вопросы обеспечения жизнедеятельности населения,
установленных, уставом муниципального образования в соответствии с
Конституцией и законодательством РФ и ее субъектов;
2. МС - деятельность населения, которая является самостоятельной.
Органы местного самоуправления осуществляют собственные инициативы по
вопросам местного значения, в пределах установленных законом
28
. Отделение
от системы государственной власти определяет МС самостоятельным. Нет
субъекта, кроме населения муниципального образования, которому бы
подчинялись органы местного самоуправления. Конституция РФ
подчеркивает, что структуру органов МС население определяет
самостоятельно. Также самостоятельно органы местного самоуправления
управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и
исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы,
осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы
26
Выдрин И.В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и
муниципальное право. 2015. №11. С. 75.
27
Низаметдинова З.Х., Морозова М.А.// Мунциипальное управление в сфере физической культуры //
Муниципальная академия. 2016. № 1. С. 82-86.
28
Бережной А.В., Ванецян Л.И. Создание условий для развития физической культуры и спорта в
муниципальном образовании //В сборнике: Экономика и управление: актуальные вопросы теории и практики
Материалы VIII международной научно-практической конференции. 2017. С. 18-23.
16
местного значения;
3. местное самоуправление осуществляется населением под свою
ответственность;
4. местное самоуправление действует исходя из интересов населения,
также его исторических и иных местных традиций. Каждое муниципальное
образование имеет свои исторические и местные традиции, которые
определены различными: географическими, климатическими,
демографическими, экономическими и другими факторами.
5. местное самоуправление работает в двух формах, путем
муниципальных выборов, местного референдума, участия в собраниях
(сходах) граждан, народной правотворческой инициативы, обращений
граждан, создания территориального общественного самоуправления и через
органы местного самоуправления выборные и другие органы, наделенные
полномочиями на решение вопросов местного значения
29
.
Таким образом: МС является формой реализации муниципальной
власти. Население муниципального образования является носителем
муниципальной власти. Органы местного самоуправления избираются
населением и органами муниципального образования, наделенными
собственными полномочиями по решению вопросов местного значения8.
Местное самоуправление осуществляется в пределах муниципального
образования
30
.
1.2. Правовые и административные основы действия органов местного
самоуправления
Правовая основа местного самоуправления – взаимосвязанная система
нормативных правовых актов и правовых норм, которая определяет
организацию, способ осуществления и гарантии местного самоуправления, а
29
Цветков А.С., Муратов Д.Ш. Развитие физической культуры и спорта как одно из направлений
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и пути их решения // В
сборнике: Стратегическое управление: теория, практика и проблемы: материалы XIV региональной научно-
практической конференции. 2017. С. 264-270
30
Семенихина Д.С., Забегаева А.А.Основы реализации муниципального управления развитием
физической культуры и спорта // /В сборнике: Проблемы и перспективы развития экономики и управления
Материалы I всероссийской научно-практической конференции. 2016. С. 92-94.
17
также его задачи и функции, компетенцию и ответственность органов и
должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами
государственной власти, объединениями в РФ гражданами
31
. Принцип
местного самоуправления должен быть признан во внутреннем
законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции
государства.
Правильное функционирование и формирование самой системы
местного самоуправления, во многом определено уровнем развития его
правовой базы. Правовая база местного самоуправления – это система
нормативных и законодательных актов, в основе которых лежит
функционирование местного самоуправления
32
.
Нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на четыре
группы
33
:
1. Нормативно-правовые акты федерального значения. Правовая база
местного самоуправления в РФ включает в себя законы Российской
Федерации, указы Президента Российской Федерации, Конституцию
Российской Федерации, постановления Правительства Российской
Федерации, Конституцию субъектов Российской Федерации, устав
муниципального образования, нормативно–правовые акты субъектов
Российской Федерации, нормативно–правовые акты органов местного
самоуправления (Рис. 1).
31
Рязанов А.В. Совершенствование деятельности исполнительных органов местного самоуправления
в сфере развития физической культуры и спорта // В сборнике: Образование и наука как стратегические
ресурсы развития современного государства сборник научных трудов. 2017. С. 140-142.
32
Рибчич И.Е.Правовое регулирование государством развития фиической культуры и спорта –
доминирующее направление управленческой стратегии страны // Политическое управление: научный
информационнообразовательный электронный журнал. 2015. № 2 (10). С. 30-37.
33
Рыков А.Н. Правовые проблемы участия муниципальных образований в проектах, связанных с
международным сотрудничеством в области спорта // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 3.
С. 60-63.
18
Рисунок 1- Состав нормативно–правовой базы местного самоуправления
в Российской Федерации
34
2. Международные нормативно-правовые акты. Одна из важнейших
является Европейская хартия о местном самоуправлении от 1985 года. В РФ
была подписана 28 февраля 1996г. Государственная Дума ратифицировала 20
марта 1998г., а на территории России хартия вступила в силу 01 сентября 1998
года.
3. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним
относятся уставы, законы, а также нормативные правовые акты
исполнительных органов государственной власти и должностных лиц
субъектов Российской Федерации.
4. Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного
самоуправления. К таковым относятся решения, принятые на местном
референдуме, на сходе граждан, решения должностных лиц местного
34
Рибчич И.Е.Правовое регулирование государством развития фиической культуры и спорта –
доминирующее направление управленческой стратегии страны // Политическое управление: научный
информационнообразовательный электронный журнал. 2015. № 2 (10). С. 30-37.
19
самоуправления, представительных и исполнительных органов местного
самоуправления.
Положения о структуре органов местного самоуправления, уставы
муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и
бюджетном процессе, а также положения о порядке управления
муниципальной собственностью, являются нормативными правовыми актами,
составляющими правовую основу местного самоуправления. Конституция
Российской Федерации содержит в себе нормы, которые регулируют местное
самоуправление. Важнейшие характеристики местного самоуправления
закреплены в первой главе Основ конституционного строя и во второй главе
Прав и свободы человека и гражданина.
В третьей главе Федеративного устройства Конституции РФ
установлено соотношение федерального закона с законами субъектов РФ по
части местного самоуправления. Восьмая глава Местного самоуправления
более детальна по сравнению с другими нормами Конституции о местном
самоуправлении. В ней содержатся указания направленные на функционал
данного института (ч. 1 ст. 130); территориальные границы (ч. 1. ст. 131);
субъекты осуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130); полномочия
общественных органов (ст. 132); гарантии обеспечения осуществления
местного самоуправления (ст. 133).
Законы о местном самоуправлении делятся на три группы:
1. Систематизированные;
2. Специализированные;
3. Отраслевые.
1. Систематизированные законы выполняют большую роль в режиме
функционирования и определения статуса местного самоуправления. Это
законы субъектов РФ о местном самоуправлении и федеральные законы об
общих принципах организации местного самоуправления.
2. К специализированным законодательным актам относятся
Федеральные и региональные законы, которые регламентируют отдельные
20
стороны самоуправления. Это и законы об обеспечении конституционных
прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления, законы о порядке гос. регистрации уставов, законы о
границах, законы о статусе депутатов и глав муниципальных образований и о
муниципальной службе.
3. Отраслевые законы – это законы, не имеющие прямого отношения к
местному самоуправления, но относящиеся к сфере правового регулирования
той или иной сферы и содержат полномочия муниципальных органов.
Существуют муниципальные правовые акты, которые приняты
органами и должностными лицами местного самоуправления и обязательны
для исполнения гражданами на территории муниципального образования. Они
устанавливают общеобязательные правила по вопросам местного значения и
государственных полномочий
35
.
Порядок данных актов устанавливается уставом муниципального
образования. Вносить проекты муниципальных правовых актов могут
депутаты муниципального образования, глава муниципального образования,
глава местной администрации, органы территориального самоуправления,
группы граждан, другие выборные органы местного самоуправления,
оговоренные уставом муниципального образования. Очередность внесения,
форма и перечень прилагаемых документов устанавливается актом органов
местного самоуправления или его должностным лицом
36
.
Муниципальные правовые акты обязательны для исполнения, а
неисполнение или несоответствующее исполнение приводит к наступлению
ответственности
37
. Устав муниципального образования и правовые акты,
35
Семенихина Д.С., Забегаева А.А.Основы реализации муниципального управления развитием
физической культуры и спорта // В сборнике: Проблемы и перспективы развития экономики и управления
Материалы I всероссийской научно-практической конференции. 2016. С. 92-94.
36
Цветков А.С., Муратов Д.Ш. Развитие физической культуры и спорта как одно из направлений
деятельности органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и пути их решения // В
сборнике: Стратегическое управление: теория, практика и проблемы: материалы XIV региональной научно-
практической конференции. 2017. С. 264-270.
37
Рибчич И.Е.Правовое регулирование государством развития физической культуры и спорта –
доминирующее направление управленческой стратегии страны // Политическое управление: научный
информационно-образовательный электронный журнал. 2015. № 2 (10). С. 30-37.
21
которые были приняты на сходе граждан, имеют высшую юридическую силу
и применяются на всей территории муниципального образования. Все
изменения и внесения дополнений в устав должны быть официально
опубликованы.
Существующая в настоящее время нормативно-правовая база
деятельности органов местного самоуправления в сфере развития физической
культуры и спорта образована в основном следующими законодательными
актами (рисунок 2)
38
:
Рисунок 2- Иерархия нормативно-правовых актов, регулирующих
деятельность органов местного самоуправления в сфере развития
физической культуры и спорта
Целесообразно рассмотреть основные документы в соответствии с
указанной иерархией. В пункте 2 статьи 41 Конституции Российской
Федерации отмечено, что в стране «поощряется деятельность,
способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической
культуры и спорта…»
39
. Кроме того, в статьях 71, 72 данного нормативно-
38
Щегрова В.И., Молоканов А.А.Правовая база физической культуры и спорта Российской
Федерации и в зарубежных странах // в В сборнике: Российское образование: проблемы, векторы и ориентиры
развития материалы международной научно-практической конференции. 2015. С. 186- 190.
39
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. //
22
правового документа закрепляются сферы ведения и полномочий Российской
Федерации и ее субъектов в том числе и по вопросам развития физической
культуры и спорта. Ключевым нормативным правовым актом системы
правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления в
сфере развития физической культуры и спорта в Российской Федерации
является профильный (референтный базовый) для этой сферы Федеральный
закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 29 июля 2018 г. N 272-ФЗ) «О
физической культуре и спорте в Российской Федерации», который определяет
правовые, организационные, экономические и социальные основы
деятельности в области физической культуры и спорта в Российской
Федерации, устанавливает основные принципы законодательства о
физической культуре и спорте.
На сегодняшний день в России в сфере физической культуры и спорта
действует разветвлённая система органов, осуществляющих публичное
управление в сфере физической культуры и спорта на всех уровнях, которые
функционируют в постоянном взаимодействии друг с другом. Так, одним из
принципов законодательства о физической культуре и спорте является
взаимодействие федерального органа исполнительной власти в области
физической культуры и спорта, органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления со спортивными
федерациями (в соответствии с пунктом 9 статьи 3 Федерального закона от
04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О физической культуре и спорте в
Российской Федерации»)
40
. Эти органы отнесены к субъектам физической
культуры и спорта (согласно пункту 9 статьи 5 названного Федерального
закона).
Органы местного самоуправления создают в структуре своих
исполнительных органов специализированные подразделения. В соответствии
Российская газета от 25 декабря 1993 г. - № 237. с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к
Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-
ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ).
40
Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации» (ред. от 05.12.2017)