13
В целом муниципальное управление по аспектам жилищного
строительства включают в себя усиление роли местных органов власти в
регулировании жилищной политики, повышение эффективности механизмов
контроля за качеством жилищного строительства, улучшение доступности
жилья для различных категорий населения, а также разработку
инновационных подходов к планированию и развитию жилых территорий с
учетом экологических и
социально-экономических аспектов.
Таким образом, сегодня муниципальное управление играет важную
роль в обеспечении доступности жилья и улучшении жилищных условий
всеми гражданами на местном уровне, и его развитие направлено на
повышение эффективности и качества жилищной политики.
1.2 Основные нормы в области строительства, планировки и застройки
городских населенных пунктов
Развитие территорий муниципального
образования должно являться
процессом качественного изменения социальной и экономической сфер, не
ухудшающим состояние окружающей среды и приводящим к улучшению
условий жизни населения.
Необходимость решения проблем и совершенствования управления
развитием территории необходима комплексная оценка направлений и
результатов использования территории субъекта, что и предопределило
актуальность нашего исследования [25, с. 217].
При стабильной экономической ситуации в
стране возможность
возведения новых объектов напрямую зависит от количества свободных
площадок под застройку. За время своего существования практически
каждый субъект Российской Федерации либо уже исчерпал все свободные
территории, либо осталась малая доля земельных ресурсов для целей
жилищного строительства, которая, зачастую, занята возводимыми, но
незаконченными объектами. Возникает целесообразность вторичного
14
использования застроенных территорий, как правило, занятых ветхими и
аварийными постройками, подлежащими сносу или ликвидации. Таким
образом, использование застроенных территорий позволяет получить новые
свободные площадки, повысить площадь застройки и увеличить показатели
ввода нового жилищного фонда.
Основные показатели жилищных условий населения за период с 2018
по 2022 гг. представлены в таблице 1.1 [26, c.203].
Таблица 1.1
Основные показатели
жилищных условий населения за период с 2018 по
2022 гг.
Наименование показателя 2018 2019 2020 2021 2022
Общая площадь жилых помещений,
приходящаяся в среднем на одного
жителя – всего, кв. м
23,0 23,4 23,4 23,7
24,4
Из нее:
В городской местности
22,5
22,9
22,9
23,3
24,0
В сельской местности
24,5 24,8 24,7 25,0
25,6
Удельный вес числа семей, состоявших
на учете в качестве нуждающихся в
жилых помещениях, в общем числе
семей, %
5 5 5 5
5
Капитально отремонтированных
помещений в квартирах жилых домов
за год, тыс. кв. м общей площади
4326 3995 3045 2836
4332
Стабилен показатель удельного веса числа семей, состоявших на учете
в качестве нуждающихся в жилых помещениях – на протяжении 5 лет этот
показатель составляет 5%. Этот показатель может свидетельствовать лишь о
неизменности уровня жизни населения России в целом.
Важнейшим показателем развития жилищно-коммунального хозяйства
является динамика благоустройства жилищного фонда. Данные об этом
представлены в
таблице 1.2 [26, c.203].
15
Таблица 1.2
Благоустройство жилищного фонда (2018 – 2022 гг.), %
Удельный вес общей площади, оборудованной
Водопро
водом
Водоотведением
(канализацией)
Отоплением Ваннами
(душем)
Газом
(сетевым,
сжиженн
ым)
Горячим
водосна
бжением
Весь
жилищный
фонд
2018
78 74 83 67 69 65
2019
79 74 84 67 68 66
2020
80 75 84 68 68 66
2021
77 73 82 65 65 64
2022
81 77 85 69 67 68
Городск.
жилищный
фонд
Удельный вес общей площади, оборудованной
Год
Водопро
водом
Водоотведение
м
(канализацией)
Отоплением
Ваннами
(душем)
Газом
(сетевым,
сжиженн
ым)
Горячим
водосна
бжением
2018 90 88 92 82 67
80
2019 90 88 92 81 66
80
2020 90 88 92 82 65
81
2021 86 84 88 78 62
77
2022 91 89 92 82 64
81
Сельский
жилищный
фонд
2018 49 39 61 29 74
26
2019 49 40 61 29 74
27
2020 52 41 64 31 73
28
2021 54 43 65 33 73
30
2022 57 45 67 34 74
33
16
Очевидным и логичным являются низкие показатели благоустройства
жилого фонда в сельской местности. Особо низкие показатели в сельском
жилищном фонде отмечаются в столбцах: водоотведение (канализация),
оборудование ванной (душем), горячее водоснабжение. На практике же это
означает отсутствие коммунальной инфраструктуры и затруднительное
проживание в сельской местности круглый год, за исключением летнего
периода. Проведение
жилищно-коммунальной инфраструктуры в сельской
местности можно назвать важной задачей деятельности органов
государственной власти и муниципальных органов. На сегодняшний день,
очевидно, что в этой сфере есть проблемы, которые необходимо решать, в
том числе, на законодательном уровне.
Важнейшим показателем в сфере жилищной политики является
уровень обеспеченности граждан жильем, а также улучшение
жилищных
условий. Данные показатели приведены в таблице 1.3 ниже [29].
Таблица 1.3
Число семей, получивших жилье и улучшивших жилищные условия
2018 2019 2020 2021
2022
Число семей (включая одиноких), получивших жилые
помещения и улучшивших жилищные условия за год:
тыс.
181 186 153 138
135
В процентах от числа семей, состоявших на учете в
качестве нуждающихся в жилых помещениях
6 7 6 5
5
Как следует из данных таблицы 1.3, процент семей, получивших жилье
или улучшивших жилищные условия, от количества семей, нуждающихся в
данной поддержке, фактически мизерный – в районе 5% на протяжении всего
исследуемого периода. Стабильность данного показатели свидетельствует,
прежде всего, о невозможности увеличения темпов предоставления мер
государственной поддержки в данной сфере. Следовательно, в современном
законодательстве
недостаточно хорошо разработана система предоставления
указанных мер, отсутствует эффективное правовое регулирование в данной
сфере.
17
Завершая оценку состояния и развития жилищно-коммунального
хозяйства в Российской Федерации, обратимся к показателям обеспеченности
населения (как городского, так и сельского) системами водоснабжения,
теплоснабжения и водоотведения.
В таблице 1.4 представлена динамика показателя «Водоснабжение
населенных пунктов» в периоде с 2018 по 2022 гг. [29]
Таблица 1.4
Водоснабжение населенных пунктов в период с 2018 по 2022 гг.
Показатель
2018 2019 2020 2021
2022
Число населенных пунктов,
имеющих водопроводы:
Городов
1096 1093 1088 1113
1114
В процентах от их общего числа
100 100 100 100
100
Поселков городского типа
1238 1207 1191 1227
1223
В процентах от их общего числа
97 96 97 97
97
Сельских населенных пунктов
48055 48265 48863 49596
49819
В процентах от их общего числа
32 32 32 33
33
Уличная водопроводная сеть,
нуждающаяся в замене, тыс. км
152,9 154,6 156,3 162,7
165,4
В городской местности
67,4 68,7 69,1 69,8
72,7
В сельской местности
85,5 85,9 87,2 92,9
92,7
В процентах ко всему протяжению
43,8 43,8 44,2 44,2
42,3
Число аварий водопровода, тыс.
154,6 142,9 109,1 106,8
86,7
В городской местности
76,6 70,8 55,2 52,5
45,2
В сельской местности
78,0 72,1 53,9 54,3
41,5
Как следует из данных таблицы 1/4, на сегодняшний день все городаРФ
обеспечены водопроводом, абсолютное большинство поселков городского
типа – тоже. Этого нельзя сказать о сельских населенных пунктах, т.к. в этих
местностях анализируемый показатель критически низкий – в
рассматриваемом периоде этот показатель составляет 32-33%.
18
Показатель протяженности уличной водопроводной сети на
сегодняшний день является руководством к действию для компетентных
органов. В городской местности этот показатель ежегодно возрастает. Эта же
тенденция наблюдалась и в сельской местности до 2021 года, а в указанном
году этот показатель незначительно сократился.
Процентное же соотношение нуждающихся в замене и не
нуждающихся составляет
в районе 40-45%. Это означает, что около
половины водопроводного оборудования по состоянию на конец 2021 года
находится в предаварийном состоянии. Отметим, что такое состояние
оборудования не может не отражаться негативным образом на качестве воды,
в том числе ее химическом и биологическом составе, напоре, поддержании
температуры и прочее. Данные по показателю «Канализация населенных
пунктов» представлены в таблице 5 за тот же период 2018 – 2022 гг [29].
Таблица 1.5
Канализация населенных пунктов в период с 2018 по 2022 гг.
Показатель 2018 2019 2020 2021 2022
Число населенных пунктов, имеющих
канализацию:
Городов 1072 1069 1070 1088 1088
В процентах от их общего числа 98 98 98 98 98
Поселков городского типа 1040 1024 1013 1056 1053
В процентах от общего числа 81 82 82 84 84
Сельских населенных пунктов 7005 7089 7131 7275 7311
В процентах от их общего числа 5 5 5 5 5
Уличная канализационная сеть,
нуждающаяся в замене, тыс. км
30,7 31,8 32,8 34,6 35,3
В городской местности 25,8 26,8 27,5 28,9 29,3
В сельской местности 4,9 5,0 5,3 5,7 6,0
В процентах ко всему протяжению 39,5 40,8 41,8 42,7 43,6
Число аварий канализации, тыс. 42,6 33,9 31,4 27,6 37,2
В городской местности 36,5 28,7 27,5 20,3 23,4
В сельской местности 6,3 5,2 3,8 7,3 13,8
19
Как следует из представленных в таблице 1.5 данных, практически все
города обустроены канализационными системами, однако в 2% городов
канализация все же до сих пор не проведена. Около 15% поселков городского
типа также не могут пользоваться канализацией ввиду ее отсутствия.
Критически низким является показатель количества сельских населенных
пунктов, оборудованных системами канализации – это всего лишь
5% на
протяжении всего анализируемого периода. Это говорит о том, что работа по
проведению канализации в селе и деревне в принципе не проводилась.
Кроме того, около 40% канализационного оборудования нуждается в
срочной замене, т.е. в предаварийном состоянии. Внушительным является и
число аварий, связанных с канализационными системами в городах.
Данные по показателю «
Теплоснабжение населенных пунктов»
представлены в таблице 1.6 [26,c.204].
Таблица 1.6
Теплоснабжение населенных пунктов в период с 2018 по 2022 гг.
Показатель 2018 2019 2020 2021 2022
Число отопительных котельных, тыс.
73,9 73,5 73,9 75,2
76,0
в том числе
в городской местности
31,4 31,4 31,9 31,6
31,7
В сельской местности
42,5 42,1 42,0 43,7
44,3
Число аварий на источниках теплоснабжения,
паровых и тепловых сетях – всего
10660 9397 8082 6782
5794
В городской местности
6818 6041 5349 4322
3819
В сельской местности
3842 3356 2733 2460
1975
Потери тепла в сетях, в процентах от подачи
тепла
10,7 10,8 10,9 11,4
11,0
В городской местности
10,6 10,7 10,8 11,3
10,8
В сельской местности
11,4 12,1 12,4 13,0
13,8
По данным таблицы 1.6 видно, рост в динамике количества аварий – с
каждым годом количество аварий значительно уменьшается, что
20
положительным образом сказывается на качестве предоставления
коммунальных услуг в целом.
От 10 до 13% в исследуемом периоде варьируется показатель потерь
тепла от общего количества поданного тепла. В этом направлении
необходимо проводить работу, т.к. этот показатель достаточно высок и
негативным образом отражается на затратах на предоставление
теплоснабжения населению. Ранее анализируемая Стратегия развития
жилищно-коммунального хозяйства в РФ планирует указанный показатель
снизить до 9% к 2021 году.
Застроенная территория – это территория, на которой либо имеются
существующие или строящиеся здания и сооружения, либо намечены к
строительству здания и сооружения [21, с. 42].
Развитие застроенных территорий (РЗТ) – это территориальное
управление территорией для изменения объема жилищного фонда,
совершенствования инженерно-инфраструктурных
систем, архитектурно –
планировочного облика и сохранения городского историко-культурного
наследия, улучшения экологического состояния городской среды [27, с. 401].
В зонах застроенных территорий крупных городов концентрируется
максимальное количество проблем.
Первая проблема – доминирование точечных проектов, когда под
видом аукциона в соответствии с РЗТ реально строится одно – максимум два
здания. Никакого преобразования городской среды в этом
случае не
происходит.
Вторая проблема – это появление так называемых неликвидных
остатков. Они возникают, когда территории под застройку выделяются без
учета целостности проекта. То есть одни участки включаются в границы РЗТ,
а другие – нет.
Еще одна проблема связана с раздробленностью территорий, когда из-
за этого невозможно осуществить комплексную застройку. Основываясь на
Градостроительном Кодексе РФ [2] процедура развития застроенных
21
территорий осуществляется в 3 этапа, которые представлены в Приложении
1.
В данном случае достаточно интересен опыт Соликамского городского
округа, который выработал серию предложений по повышению качества
реноваций в рамках РЗТ. Основная проблема – это существующий механизм
переселения жителей из сносимых домов. Отмечается, что для этого
требуется внести изменения в законодательство, включая Жилищный
кодекс
РФ [4]. Сейчас эта нагрузка переложена на инвестора.
На федеральном уровне требуется отработать нормативную базу по
оценке состояния дома. В настоящий момент действует несколько методик.
И при принятии решения о судьбе строения возникают противоречия и
несогласия между разными ведомствами.
Учитывая длительность и масштабность при реализации проектов РТЗ,
эксперты предлагают проводить не
аукционы, а только конкурсы, чтобы в
них участвовали организации, имеющие достаточную финансовую базу.
Наконец, в силу большой плотности застройки в крупных городах и
МО предлагается разрешить муниципалитетам участвовать не только в
создании инфраструктуры, но и в строительстве домов для переселенцев. По
мнению аналитиков, если законодатели прислушаются к этим предложениям,
ситуация
с РТЗ значительно улучшится.
Развитие территорий крупных городов предусматривает ряд
управленческих процедур, связанных с решением проблем правового,
экономического и административного характера. Причем одну и ту же
проблему можно решить с помощью разных инструментов. Наилучшим из
них можно считать моделирование проекта развития территории, в т.ч. и
застроенной, на его предаукционной стадии
.
22
1.3 Нормативно-правовое регулирование муниципального управления в
области строительства
Под законодательством в градостроительной сфере и в сфере
предоставления земельных участков для строительства подразумевается и
земельное, и административное законодательство в целом, поскольку именно
эти отрасли составляют каркас правового регулирования указанных
общественных отношений, и таким образом дальнейшую деятельность по
развитию территории, в
частности [25, с. 216].
При этом безусловно градостроительное законодательство по своей
природе является комплексной подотраслью административного права,
поскольку градостроительное законодательство тоже регламентирует
отношения различных органов публичной власти между собой, а также
отношения между органами публичной власти – с одной стороны, и
физическими и юридическими лицами – с другой [26, с. 205].
Законодательство о градостроительной деятельности Российской
Федерации
представляет собой систему нормативных правовых актов,
которая состоит из Градостроительного кодекса РФ [2], других федеральных
законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а
также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации.
Систему нормативного правового регулирования градостроительной
деятельности условно можно классифицировать на 5 уровней:
Первый уровень – Конституция Российской Федерации [1], нормы
которой гарантируют право каждого гражданина Российской Федерации на
охрану здоровья (ст. 41) и на благоприятную окружающую среду (ст. 42).
Второй уровень – Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 191-
ФЗ2 (далее – ГрК РФ) [2]. Федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской
Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов