14
образом, муниципальная политика в составе основных ее разделов содержит
раздел о политике в области физической культуры и спорта, учитывая, что она
является также и объектом социальной инфраструктуры, т.е. в отношении ее
возрастает роль социальной значимости объекта муниципального управления.
Муниципальная политика базируется на использовании властных
полномочий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает
в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что
нельзя делать в той или иной ситуации.
С точки зрения управленческого подхода муниципальная политика
является ориентиром для реализации муниципальной деятельности органов
местного самоуправления в отношении вопросов местного значения за счет
своего особого статуса. Деятельность органов местного самоуправления
нацелена на осуществление управленческого влияния на все составляющие
объекта муниципального управления, который в современной концепции
характеризуется множественностью. Чтобы четко понять ориентацию
управленческого подхода необходимо рассмотреть схему организации
муниципального управления (Рис. 1.2).
Рис. 1.2 Структура муниципального управления
Рассматривая рисунок, становится понятным, что субъектами
муниципального управления осуществляется выбор и утверждение различных
15
по срокам проектов, программ и мероприятий, наиболее эффективных с точки
зрения величины бюджетного финансирования, имеющихся материальных и
трудовых ресурсов территории, правовых ограничений. Их воплощение
возможно на основе утвержденной муниципальной политике, в тексте которой
отражаются все взаимосвязи между элементами системы муниципального
управления в отношении конкретных объектов, групп объектов и
составляющих социально-экономической инфраструктуры.
Муниципальная политика, как документ представляет собой
официально разработанный и утвержденный нормативно-правовой документ
органов местного самоуправления, отражающий направления развития всех
составляющих социально-экономической системы муниципального
образования, состав ресурсов, основные приоритеты и инструменты
реализации функций местного самоуправления. На стадии разработки
муниципальной политики осуществляется сопоставление возможностей и
ресурсов, а также перспектив развития и внешних угроз. При условии
существования стратегического аспекта, на стадии разработки
муниципальной политики осуществляется выбор ее приоритетов,
определяются основные угрозы, что далее влечет за собой необходимость
определения мер по их нейтрализации.
На уровне тактического управления в рамках муниципальной политики
разрабатываются конкретные программы, проекты и мероприятия, также
имеющие официальный формат предоставления, и содержат информацию о
конкретных ресурсах, исполнителях и сроках реализации.
Рассмотренные аспекты формирования и реализации муниципальной
политики одинаково относится ко всем ее направлениям, разрабатываемым в
отношении элементом муниципального социально-экономического
комплекса. В приложении 2 представлена структура элементов
муниципальной политики, которые являются концептуальным базисом в
теории муниципального управления сферой физической культуры и спорта.
16
Таким образом, изучение теоретических основ муниципального
управления позволяет сделать ключевые выводы. Муниципальное управление
может быть представлено как деятельность особым образом уполномоченных
лиц в отношении решения вопросов местного значения конкретных
муниципальных образований и состоящую из элементов научной концепции
организации открытых и динамических систем.
Различные подходы к рассмотрению сущности муниципальной
политики позволяют определить ее ключевые аспекты. Это в первую очередь
правовой, организационный и финансовый аспекты. Правовой аспект связан с
нормативным упорядочением функций местного самоуправления,
полномочиями специалистов муниципальной службы, способами организации
их деятельности в соответствии с территориальным потенциалом.
Организационный аспект определяет структуризацию направлений
муниципальной политики, зафиксированных в официальных документах
органов местного самоуправления. Далее в работе в п. 1.2 необходимо
рассмотреть цели, задачи и нормативную базу регулирования подсистемы
управления сферой физической культуры и спорта.
1.2 Цели, задачи и нормативная база регулирования подсистемы
управления сферой физической культуры и спорта
Долгосрочной целью муниципального управления в области физической
культуры и спорта является повышение качества и уровня жизни населения,
укрепление конкурентоспособности муниципальной территории в аспекте
социального развития. Любое направление социальной политики на уровне
муниципалитета связано с решением ключевой задачи – рост благосостояния
населения, а это невозможно без укрепления человеческого потенциала и
здоровья каждого отдельного гражданина.
Цель муниципального управления отраслью физической культуры и
спорта в общем – это координация деятельности физкультурно-спортивных
17
учреждений и общественных организаций преимущественно в сфере развития
массовой физической культуры и спорта, которое обеспечивается путем
реализации определенных государственных, региональных и муниципальных
программ.
Текущей целью муниципального управления следует назвать
реализацию проектов и мероприятий в области развития физической культуры
и спорта, определенных в соответствии с приоритетами муниципальной
политики.
Как видно, в отношении муниципального управления рассматриваемой
отраслью сформировались определенные уровни целеполагания, что исходит
из необходимости выделения стратегического, тактического и оперативного
уровня.
Основными задачами, которые решаются в системе муниципального
управления в отношении развития отрасли физической культуры и спорта
являются:
1. Создание условий для активного участия граждан в спортивных
мероприятиях.
2. Развитие спортивных талантов.
3. Формирование здорового образа жизни.
4. Повышение общественного интереса к спорту.
К субъектам физической культуры и спорта, в отношении которых
осуществляется управленческое влияние в системе государственного и
муниципального управления в России относятся: физкультурно-спортивные
организации, в том числе физкультурно-спортивные общества, спортивно-
технические общества, спортивные клубы, центры спортивной подготовки,
спортивные Федерации, а также общественно-государственные организации,
организующие соревнования по военно-прикладным и служебно-прикладным
видам спорта.
К субъектам, оказывающим управленческое влияние относятся органы
и структуры органов местного самоуправления, а также конкретные
18
специалисты, имеющие необходимые полномочия для осуществления
муниципальной деятельности.
Органы местного самоуправления — это органы муниципального
образования, создаваемые им для осуществления функций публичного
управления на своей территории в целях обеспечения публичных интересов,
развития экономики и социально-культурной сферы и решения иных местных
вопросов жизнедеятельности населения.
Органы местного самоуправления для выполнения задач и функций
публичного местного управления получают соответствующие полномочия,
компетенцию.
Обязательным является наличие выборных органов местного
самоуправления муниципальных образований и местной администрации
(исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность,
подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы
организации и деятельности указанных органов определяются уставом
муниципального образования.
Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения
территориальных основ местного самоуправления [1]:
– местное самоуправление осуществляется в городских, сельских
поселениях и на других территориях;
– территориальные основы местного самоуправления определяются с
учетом исторических и иных местных традиций;
– изменение границ территорий, в которых осуществляется местное
самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих
территорий.
Главным источником регулирующих норм выступает Конституция
Российской Федерации. Она является одним из методов и способов
осуществления власти населением, а также наряду с органами
государственной власти закрепляет основные положения органов местного
19
самоуправления, что в конечном итоге позволяет сделать вывод об их равном
участии в решении государственных задач.
Совокупность законодательных документов федерального уровня
определяют следующие наиболее значимые элементы системы
государственного и муниципального управления: состав полномочий органов
государственного и муниципального управления, цели, задачи, структуру и
принципы функционирования органов власти на ее разных уровнях.
Совокупность законодательных актов регионального и местного уровня
дополняют сформированные в системе федерального законодательства нормы
в отношении функционирования органов власти на муниципальном уровне
при осуществлении ими своих функций.
Законодательно закреплена независимость государственных и
муниципальных органов власти в определении форм реализации
закрепленных полномочий. Это дает повод предположить, что взаимодействие
государственных органов Российской Федерации и органов местного
самоуправления должно основываться на договоре. Такая форма
взаимодействия часто встречается в региональном законодательстве.
Федеральные законы наделили муниципалитеты полномочиями
совершать нотариальные действия (регистрация завещаний, доверенностей,
нотариальное заверение копий и подписей) и акты гражданского состояния
(выдача первичных свидетельств о рождении, свидетельств о смерти,
регистрация брака и развода, установление отцовства).
Для системы местного самоуправления большое значение имеет
законодательно утвержденная классификация муниципальных образований
(рисунок 1.3).
Сельское
поселение
Внутригородс-
кое
муниципальное
образование
Муниципальный
район
Городской
округ
Городское
поселение
20
Рис. 1.3 Классификация муниципальных образований
На уровне законодательных документов регулирования системы
местного самоуправления определен также предмет управления. Предмет
управления – совокупность социальных услуг, территориальных проблем и
отраслей социально-экономических отношений.
Наиболее важные и определяющие принципы муниципального
управления, отраженные в законодательстве, включают в себя следующие
принципы [12; 24]:
местное самоуправление действует по всей стране;
муниципальные образования образуются путем разделения и
разграничения территории субъекта Российской Федерации между
населенными пунктами;
органы местного самоуправления не являются частью структуры
государственной власти;
право создавать и формировать органы местного самоуправления
принадлежит исключительно гражданам России;
органы местного самоуправления несут ответственность за вопросы,
рассматриваемые в нормативно-правовых актах, касающихся
государственного и муниципального управления;
каждое муниципальное образование формирует свои собственные
Один или
несколько НП,
численность
составляет
более 1000
человек
Город либо
поселок
городского
типа
Муниципальн
ые
образования в
СПб и МСК
Двухуровневая система местного самоуправления
Город вне
территории
муниципальн
ого района
Территория
поселений +
межселенная
территория
21
бюджеты и контролирует их исполнение;
государство гарантирует не только признание, но и защиту
экономических интересов деятельности местного самоуправления в
отношении имущества и имущества Министерства обороны;
недопустимость использования средств из муниципального бюджета
под руководством законодательных органов или документов на федеральном
и региональном уровнях.
Целевые программы позволяют проанализировать связь между
стратегическими целями и непосредственной деятельностью субъектов
бюджетного планирования, что обеспечивает возможность выявить
расхождения между основными приоритетными направлениями
среднесрочной политики и комплексом действий субъектов бюджетного
планирования, а также корректировать степень концентрации действий,
необходимых для достижения приоритетных целей.
Целевые программы имеют определенную структуру, разделы которой
позволяют последовательно представить задачи, сроки, объем ресурсов,
заказчика и конкретных исполнителей.
Программы разрабатываются на основе стратегии
социально-экономического развития Российской Федерации федеральными
органами государственной власти и являются инструментами для достижения
ее целей. Основными этапами разработки государственных программ
являются: выявление и анализ проблемы; постановка главной цели
программы, которая, в свою очередь, делится на подцели; разработка
комплекса мероприятий по достижению целей; определение сроков,
необходимых ресурсов и исполнителей для реализации программы.
Согласно Федеральному закону от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от
25.12.2023) "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (с изм.
и доп., вступ. в силу с 01.01.2024) полномочиями органов местного
самоуправления в области физической культуры и спорта включают в себя:
22
- постановка основных задач и направлений в области развития
физической культуры и спорта при учете всех местных условий и
возможностей, а также принятие и реализация программ муниципалитета в
отношении развития физической культуры и спорта.
- содействие развитию и обеспечению доступности массового спорта, в
особенности детско-юношеского спорта на всей территории муниципального
образования (в ред. Федеральных законов от 30.04.2021 N 127-ФЗ, от
25.12.2023 N 684-ФЗ).
- присвоение спортивных разрядов и классификационных категорий
спортивных судей в соответствии со статьей 22 ФЗ №329.
- развитие популяризации и пропаганды физической культуры и спорта
среди различных групп населения, в том числе и среди людей с
ограниченными возможностями по здоровью.
- проведение физкультурно-спортивной работы по месту жительства и
месту отдыха граждан, создание условий для занятия спортом всех групп
населения. Организация и проведение муниципальных официальных
физкультурных мероприятий, проведение следующих действий: утверждение
и реализация календарных планов мероприятий, организация медицинского
обследования участников мероприятий, обеспечение общественного порядка
и безопасности, подготовка спортивных сборных команд, создание
спортивного резерва и т.д. (ФЗ-№127).
1.3 Организационно-финансовых механизм подсистемы управления
сферой физической культуры и спорта
Организационный аспект муниципального управления формируется на
основе ключевых требований научной концепции. Он предполагает
разработку некоторой модели формирования организационной структуры
муниципального управления, принципы взаимодействия ее структурных
единиц между собой и с внешними структурами, состав и качество ресурсов,
23
необходимых для реализации функций местного самоуправления. Общая
схема системы муниципального управления отражена на рисунке 1.4.
Рис. 1.4 Структура системы управления муниципальным образованием
На муниципальном уровне наибольшую роль в плане организации
физкультурно-спортивной работы играют структурные подразделения
администраций муниципальных образований, например, отдел культуры,
молодежной политики и спорта [11; 14]. К полномочиям этих отделов относят:
– формирование направлений реализации культурной, молодежной
политики и спорта, обеспечивающей необходимые условия для реализации
конституционных прав граждан на свободу творчества, участие в культурной
и спортивной жизни и пользовании учреждениями культуры и спорта, доступ
к культурным ценностям;
Управляющая
подсистема
Исполнители
Ресурсы
Взаимосвязи
Обратная связь
Уровни управления
Структурные элементы
Технологии принятия
управленческих решений
Методы управления
Управляемая
подсистема
Область влияния
Область принятия
Цели
Задачи
Структура
Технологии
Типы
муниципальных
образований
Масштабы
трудовой
деятельности
Внутренняя
среда
Управленческие
решения
Стратегические
решения
Текущие
решения
Оперативные
решения
Система управления