14
насыщенность районов города насаждениями общего пользования, хорошую
изоляцию магистралей и жилых районов от промышленных объектов. Схема
достаточно гибка, что позволяет применять ее в различных планировочных
ситуациях.
Доктор архитектуры А.П. Вергунов в 1982–1984 годах разработал
теоретическое обоснование размеров открытых озелененных пространств в
системе городской застройки.
Значительный вклад в теорию и практику отечественной ландшафтной
архитектуры внесли С.Н. Палентреер, Ю.Б. Хромов, Л.Б. Лунц,
Л.С. Залесская, Е.М. Микулина, З.Н. Ярчина и др.
История взаимодействия человека и природы показывает, что
человечество развивало свою экономику за счет хищнического
использования природных ресурсов. Изменение ландшафтов на больших
территориях в результате уничтожения леса для создания
сельскохозяйственных угодий, неконтролируемый выпас скота, истощение
почв привели к деградации огромных площадей и упадку целых цивилизаций
древнего мира. Однако в древности антропогенные воздействия на
окружающую среду все же были относительно незначительны, они не могли
привести к радикальным экологическим изменениям в природе. И только
XX в. с колоссальным развитием производительных сил стал критической
точкой отчета, за которой от характера взаимодействия природы и человека
стала зависеть судьба цивилизации [17, c. 11].
Одним из первых осознал эту новую реальность наш великий
соотечественник В.И. Вернадский. Он подчеркивал, что человечество
становится мощной геологической силой, способной производить
глобальные изменения на Земле. Из теории В.И. Вернадского вытекает
важный принцип гармоничного совместного развития человечества и
биосферы. Любое производство и потребление связано с использованием
природных ресурсов и воздействием на окружающую среду. По мере
усложнения функционирования экономических систем, увеличения
15
производства и потребления роль природно-экологического фактора
постоянно усиливается. Подход к управлению экологическими процессами
на городской территории представляется весьма сложным и может быть
реализован лишь при одновременном учете, как социальных факторов
окружения человека, так и природных. Таким образом, изменения в сфере
естественного окружения человек воспринимает их двояко: через микрокосм
– микрорайон, квартал, улица, и макрокосм – страна, планета [19, c. 158].
В муниципальной литературе систематическим выяснением термина
городского благоустройства занимались такие видные деятели, как,
З.Х. Френкель, М.Н. Петров и П.В. Сытин. Френкель З.Х., выработал
следующую дефиниционную формулу: «К общему городскому
благоустройству относятся все те стороны устройства города, вся та часть его
материальной культуры, которая назначением своим имеет обратить город в
общее жилище – здоровое, безопасное, по возможности долговечное,
прочное, красивое и уютное».
Общепризнанный отечественный авторитет в области городского
хозяйства Л.А. Велихов понимает под городским благоустройством
«деятельность местных публичных органов или организованного
представительства людей, живущих концентрированно на избранной
территории и занимающихся преимущественно обрабатывающей
промышленностью или торговлей, причем эта деятельность направлена к
наивыгоднейшему использованию материальной среды с помощью
установленных средств в целях благоустройства данной территориальной
единицы и социального благосостояния (т.е. благоустройство в широком
смысле) живущего на ней и принадлежащего к господствующему классу
коллектива».
Данная концепция благоустройства города базируется на работе
З.Х. Френкеля «Основы общего городского благоустройства», где к общему
городскому благоустройству была отнесена вся та часть «материальной
культуры города», которая предназначена превратить город в общее жилище
16
– здоровое, безопасное, по возможности долговечное, прочное, красивое и
уютное.
Велихов предлагает рассматривать три сферы городского
благоустройства:
– основное городское благоустройство (базис);
– городское благоустройство в тесном смысле;
– городское благоустройство в широком смысле.
Городское благоустройство есть совокупность создаваемых городским
хозяйством условий, в которые поставлено удовлетворение коллективных
потребностей городского населения [15, c. 225].
Таким образом, озеленение населенных мест – это:
– комплекс работ по созданию и использованию зелёных насаждений в
населенных пунктах;
– система зелёных насаждений населённых пунктов.
Следовательно, под благоустройством следует понимать совокупность
работ и мероприятий, осуществляемых для создания здоровых, удобных и
культурных условий жизни населения на территории городов, поселков
городского типа, населенных мест, курортов и мест массового отдыха.
Благоустройство – совокупность работ (по инженерной подготовке
территории) и мероприятий (по расчистке, осушению и озеленению
территории, улучшению микроклимата), осуществляемых в целях
приведения той или иной территории в состояние, пригодное для
строительства и нормального пользования по назначению, создания
здоровых, удобных и культурных условий жизни населения.
Благоустройство и озеленение помогают подчеркнуть стройность
архитектурных конструкций, служит прекрасным фоном для малых
архитектурных форм садово-парковых скульптур, кулисами зеленых театров
и танцплощадок, используется в качестве живой изгороди, разделительных
полос и островков безопасности.
17
Благоустройство и озеленение является в городе важнейшим
составляющим элементом и занимает значительное пространство. Трудно
переоценить значение озеленения в жизни людей и формировании городской
среды. Озелененная территория не только благотворно влияет на человека,
но и оказывает положительное действие на экологию города. При грамотном
использовании территории можно на долгие годы создать эстетически
привлекательные и функциональные насаждения.
1.2 Благоустройство территории как объект муниципального
управления
Благоустройство территории города является одной из
жизнеобеспечивающих сфер городского хозяйства, оказывающих
непосредственное влияние на качество и уровень жизни населения.
Благоустройство охватывает вопросы технического и санитарного
содержания территории города.
В состав сферы благоустройства территории входят следующие
основные отрасли и направления деятельности []15, c. 30:
- дорожное хозяйство: ремонт и строительство дорог, мостов,
путепроводов, подземных переходов, водостоков и т.п.;
- зелёное (садово-парковое) хозяйство: содержание и развитие зелёных
насаждений, защитных лесополос, питомников растений;
- санитарная очистка и уборка территории: сбор и удаление
муниципальных (бытовых) отходов, уборка городских улиц,
транспортировка, обезвреживание, хранение и переработка отходов;
- уличное освещение;
- содержание и развитие малых архитектурных форм: памятников,
оград, фонтанов, остановочных павильонов, киосков, рекламных щитов и
т.п.;
- содержание рынков, пляжей, кладбищ и прочих видов
благоустройства.
18
Взаимосвязь указанных отраслей и видов деятельности определяется
их общей целевой направленностью на повышение уровня благоустройства
территории. Успешное выполнение задач по содержанию, уборке и
озеленению территории, вывозу и переработке бытовых отходов, уличному
освещению позволяет улучшить условия жизни населения и повысить
привлекательность города, как для проживания, так и для проведения
хозяйственной деятельности, развертывания частной инициативы и т.п. Тем
самым, создаются необходимые условия для развития других систем
жизнеобеспечения населения города в целом.
Функционирование систем благоустройства города связано с наличием
ряда проблем, которые целесообразно разделить на следующие группы:
имущественные, технико-эксплуатационные, экологические,
организационно-экономические, финансовые и другие. Остановимся на
важнейших из них.
В основе многочисленных проблем и трудностей переходного периода
лежат неразрешённые вопросы собственности и, в частности, собственности
на землю. Отсутствие реального собственника и концентрация чрезмерной
доли собственности в руках государства, регионов или муниципалитетов в
целом неэффективно [40, c. 75].
Именно это обстоятельство приводит к необходимости содержания
громадного штата чиновников, которые должны управлять государственной
и муниципальной собственностью от лица соответствующих властных
структур и населения, но эффективность такого управления в лучшем случае
невысока, а в худшем - разорительна.
Применительно к данной тематике это означает, что город, городские
органы управления берут на себя всю полноту прав и обязанностей по
содержанию территории и не справляются с этой задачей. Возникает
необходимость совершенствования систем управления и решение проблем
собственности путём её частичной приватизации и разгосударствления.
19
Технико-эксплуатационные аспекты проблем благоустройства состоят
в высокой изношенности и неудовлетворительной эксплуатации
большинства объектов данной сферы во многих городах страны. Дороги и
придомовые территории требуют срочного ремонта и реконструкции. Сады,
парки, газоны и другие зелёные объекты деградируют. Большинство пляжей,
водоёмов и других территорий для отдыха населения захламлено и требуют
срочного восстановления и уборки.
Санитарное состояние территории в городах ухудшается. Качество
воды и экологическое состояние почвы вызывает опасение. Усиливается
опасность массовых эпидемий.
К экономико-организационным проблемам относятся чрезмерный
монополизм, отсутствие или слабое развитие конкурентной среды и
неэффективная система управления благоустройством территории.
Особенно следует подчеркнуть финансовые проблемы, которые
заключаются в дефиците средств на содержание и развитие данной сферы,
острой нехватке наличных денег, в отсутствии практической возможности
использовать банковские кредитные средства по причине высокой инфляции
и нестабильности и другие.
Наличие многочисленных проблем объясняется общей кризисной
ситуацией в стране и во многих регионах, а также связано с особенностями
функционирования данного комплекса. Дело в том, что объекты
благоустройства территории представляют свои услуги городу в целом. Они
находятся в собственности местных властей, которые выступают в роли
ассоциированных представителей населения, а отдельные потребители этих
услуг непосредственно их не оплачивают [29, c.15].
В связи с высокой социальной значимостью и бесплатным режимом
предоставления услуг, основным источником дохода предприятий данной
сферы является местный бюджет. Кроме того, в большинстве случаев
предприятия данной сферы являются монополистами, что обусловлено
сложившейся системой управления и хозяйствования. Так, в данной сфере
20
нет чёткого разделения функций управления и хозяйствования. Отсутствуют
договорные отношения между ними.
Справедливости ради надо отметить и некоторые позитивные моменты
в данной сфере.
Так, в Санкт-Петербурге уже организовано заключение договоров
между районными службами заказчика и подрядными организациями
благоустройства на выполнение ряда работ, но эта деятельность находится
пока ещё в начальной стадии.
Итак, сфера благоустройства относится к числу важных объектов
муниципального управления и характеризуется разнообразными видами
деятельности и значительным разнообразием предоставляемых благ и услуг.
Её функционирование и развитие осложняется наличием многих острых
проблем, в числе которых - имущественные, управленческие, экономико-
организационные, финансовые, экологические и другие.
Успешное решение данных проблем возможно лишь на пути
упорядочения управленческого процесса и формирования эффективной
системы управления с учётом особенностей данной сферы, повышения
ответственности всех его участников, решения имущественных вопросов,
формирования конкурентной среды и усиления функций регулирования со
стороны города [9, c. 29].
Планово-организационной формой развития систем благоустройства
территории города является разработка комплексной программы
"Благоустройство территории". Данная программа может формироваться
либо изолированно, либо в составе комплексной программы социально-
экономического развития города и в законченном виде включает комплект
заполненных форм и пояснительную записку, выполненную по следующей
структуре.
1.) Анализ достигнутого уровня благоустройства территории.
2.) Разработка целей совершенствования системы благоустройства
среды обитания.
21
3.) Обоснование основных направлений и первоочередных
мероприятий по решению проблем технического содержания, уборке,
санитарной очистке и озеленению территории города.
Рассмотрим содержание основных этапов данной программы.
Этап анализа достигнутого уровня благоустройства территории
предусматривает рассмотрение вопросов организации процессов
технического содержания, ремонта, санитарной очистки и озеленения
территории, динамики объемов и структуры работ, оценки их качества и
контроля выполнения, расчета требуемых затрат, доходов и расходов органов
местного самоуправления, выявления источников покрытия затрат,
определения эффективности проводимых мероприятий.
Анализ достигнутого уровня благоустройства начинается с анализа
существующей системы технического содержания и ремонта городских улиц,
тротуаров, площадей, внутриквартальной территории. Рассматривается
организация подрядной деятельности. Определяются заказчики и подрядчики
на проведение ремонтных и эксплуатационных работ.
Далее рассматривается существующая технология организации сбора,
хранения, вывоза и переработки (ликвидации или утилизации) отходов. Так
выявляется способ сбора и вывоза отходов (одноэтапный, двухэтапный и
т.п.), направления их вывоза и переработки. Указываются организации,
занимающиеся санитарной очисткой на территории города, определяются
условия их работы. Выявляются заказчики по всем видам санитарной
очистки [32, c. 66].
Значительное место в структуре анализа занимает анализ объемных
показателей. Определяется размер территории, подлежащей уборке и
количество накапливаемых отходов, включая твердые бытовые отходы, всего
и на одного жителя. Рассчитывается количество отходов, подлежащих
вывозу, в том числе на организованные свалки и на переработку. Находится
размер занимаемой территории и количество организованных свалок.
22
Далее выявляется структура отходов с подразделением на пищевые
отходы, бумагу, текстиль, стекло, металл, кости, кожу, пластмассу и др.
Анализируется качество санитарной очистки и состояние систем контроля
проводимых работ.
Определяются текущие и единовременные затраты на уборку
территории города, вывоз и переработку отходов. В составе затрат
выделяются текущие расходы города на санитарную очистку и текущие
расходы других владельцев и пользователей территории. Рассчитываются
капитальные вложения на развитие материально- технической базы
муниципальных служб по уборке территории, на сооружение и
реконструкцию мусороперерабатывающих заводов, на изготовление новой
техники и оборудования, на внедрение новых технологий.
Одновременно проводятся расчеты доходов города от проведения
работ по уборке территории, принадлежащей предприятиям, организациям и
другим владельцам, а также от утилизации отходов. Анализируются
источники покрытия затрат на уборку, вывоз и переработку отходов.
Находится удельный вес затрат на санитарную очистку в расходной части
городского бюджета [43, c. 16].
Определяется состояние экологической безопасности и влияние на нее
степени благоустройства среды обитания в городе.
Аналогичным образом проводится анализ подраздела озеленения
территории. Рассматривается организация работ по выращиванию и
эксплуатации зеленых насаждений. Определяется перечень организаций,
участвующих в процессе озеленения территории. Находятся заказчики и
подрядчики по выполнению работ. Рассчитываются объемные показатели,
включая площадь зеленых насаждений всего и общего пользования,
территория, занятая парками, садами, газонами и т.п. Выявляется качество
проводимых работ и достигнутый уровень озеленения. Рассматривается
состояние организации контроля по вопросам озеленения. Определяются
эксплуатационные расходы на содержание зеленых насаждений и затраты на
23
капитальный ремонт (реконструкцию) садов, парков, газонов и прочих видов
городской флоры.
Уточняется размер и динамика капитальных вложений на развитие
зеленого хозяйства. Определяются источники покрытия расходов на
озеленение города. Рассчитываются показатели по содержанию территории и
прочим видам благоустройства.
Таким образом, по всем подразделам отбираются показатели,
характеризующие достигнутый уровень благоустройства территории,
который сопоставляется с нормативным, и делаются выводы о степени
достижения норматива по уровню благоустройства территории.
На основании проведенного анализа формулируются проблемы
благоустройства территории и намечаются пути их решения.
На этапе целеполагания разрабатываются прогнозы и обосновываются
перспективные цели улучшения благоустройства города, рассчитываются
целевые показатели.
1.3 Цель и задачи разработки комплексной программы развития
благоустройства
Целью разработки комплексной программы развития благоустройства
города является обоснование путей совершенствования систем
благоустройства и методов решения проблем содержания, уборки и
озеленения территории, вывоза и переработки отходов.
Для достижения этой цели возникает необходимость решения
следующих задач [19]:
- обеспечение своевременного технического содержание улиц,
площадей, придомовых и прочих территорий города в состоянии,
отвечающем требованиям населения и транспортного движения;
- своевременная уборка и очистка территории города;
- полная ликвидация и утилизация бытовых и производственных
отходов;