2
Оглавление
Введение ………………………………………………………………………... 3
Глава 1. Теоретические аспекты совершенствования организационной
структуры местной администрации
1.1. Сущность и понятие органов местного самоуправления в
Российской Федерации …………………………………………...……………. 6
1.2. Методы совершенствования организационной структуры местной
администрации ………………………………………………………………… 25
Глава 2. Анализ организационной структуры местных администраций и
оценка эффективности Администрации Осинского городского
поселения
2.1. Анализ организации деятельности Администрации Осинского
городского поселения ………………………………………………….. 27
2.2. Оценка эффективности деятельности Администрации Осинского
городского поселения и ее организационной структуры ……………. 52
Глава 3. Совершенствование организационной структуры местной
администрации
3.1. Основные проблемы, выявленные при анализе структуры
Администрации Осинского городского поселения ………………….. 71
3.2. Рекомендации по повышению совершенствованию
организационной структуры местной администрации ………….…... 76
Заключение …………………………………………………………………… 79
Список используемых источников ……………………………………………… 82
Приложения ……………………………………………………………………….. 87
3
ВВЕДЕНИЕ
Как много информации об органах местного самоуправление на
сегодняшний день, эта тема раскрыта широко в учебной литературе, написано
много интересных выпускных квалификационных работ. Вот и мне стало
рассмотреть и проанализировать структуру администрации в поселении, где
живу я. Интересно, как сформирована структура, какие принципы
использованы, насколько она соответствует законодательству. Ведь местное
самоуправление гарантированно Конституцией РФ. Структура и функции
органов местного самоуправления подробно расписаны в Федеральном Законе
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003 года. Он является основным в плане
определения компетенции, структуры и функций местного самоуправления. На
основе действующего законодательства учебная литература помогает
разобраться в вопросах, касающихся сфер деятельности местного
самоуправления. Данная тема является хоть и не новой, но интересной.
Данная тема была выбрана мной исходя из моего личного интереса к
формированию органов местного самоуправления, а именно их структуры и
функций.
Объект исследования – организационная структура администрации Осинского
городского поселения.
Предмет исследования - методы, принципы формирования организационной
структуры местной администрации.
Целью данной работы является проведение анализа организационной
структуры администрации Осинского городского поселения, выявление
недостатков, разработка мероприятий, направленных на совершенствование
структуры управления в администрации органа местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели ставились следующие задачи:
-дать понятие сущности и понятия органов местного самоуправления;
- Описать каждый элемент структуры, с указанием его места в структуре, а
также его функции;
4
-проанализировать организационную структуру администрации Осинского
городского поселения;
-разработать рекомендации по совершенствованию организационной структуры
администрации Осинского городского поселения;
Нормативные правовые акты, которые я использовала – это Конституция РФ,
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, учебная
литература, комментарии к ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» и нормативные правовые акты
Осинского городского поселения.
Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, трех
глав, заключения и списка используемых источников. В первой главе работы
раскрывается понятие и сущность органов местного самоуправления в
Российской Федерации, методы совершенствования организационной
структуры местной администрации. Во второй главе анализируется
организационная структура местных администраций и оценка эффективности
администрации Осинского городского поселения. В третьей главе выделяются
основные проблемы, выявленные при анализе структуры администрации
Осинского городского поселения и даются рекомендации по
совершенствованию организационной структуры местной администрации.
В Конституции РФ прописано о достаточной самостоятельности
управленческих действий органов местного самоуправления, в пределах,
установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем
вопросам местного значения, любое не противоречащее закону и находящееся в
его рамках, решение не требует ни предварительного согласования, ни
последующего утверждения государственным органом и тем более, не может
быть отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Однако это не
исключает необходимости координации действий с государственными
органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных
мероприятий органов местного самоуправления.
5
Муниципальное управление можно рассматривать как часть государственного
управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в
осуществлении своих полномочий не предполагает оторванности органов
местного самоуправления от реализации задач и функций государства.
В общем виде по выполняемым функциям (представление интересов населения
и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления могут быть
разделены на представительные и исполнительные. Очень важную роль играет
их структурная составляющая.
Определение системы целей и задач конкретного муниципального образования
служит главным ориентиром формирования его организационной структуры.
Органы местного самоуправления, их структура – что это за понятие, как они
функционируют, каков результат работы. Это и предстоит выяснить.
6
Глава 1. Теоретические аспекты совершенствования организационной
структуры местной администрации
1.1 Сущность и понятие органов местного самоуправления в Российской
Федерации
Местное самоуправление - это основной базовый, самый наглядный для
населения элемент власти в стране. Это самый низкий, но, вместе с тем, самый
близкий к людям уровень власти. Это - основа власти. Потому что дальше
власть уже становится более государственной и менее общественной.
Что означает понятие «местное самоуправление»? В разных источниках даны
разные определения. Большая Советская Энциклопедия определяет местное
самоуправление как «один из видов государственного управления на местах,
где население административно-территориальной единицы самостоятельно
управляет местными делами (через выборные органы или непосредственно) в
пределах прав, установленных государством»
1
. В статье 3 «Европейской
хартиии местного самоуправления» местное самоуправление - это право и
реальная способность органов местного самоуправления регламентировать
значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках
закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
Европейская хартия местного самоуправления не разделяет вопросы местного
значения и государственные дела. Этим документом определяется, что вопросы
местного значения являются частью «государственных дел». В этом
особенность понятия местного самоуправления, даваемого в данном
документе.
2
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления
народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях,
1
https://info.wikireading.ru/
2
http://docs.cntd.ru/
7
установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской
Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение, населением,
непосредственно, и (или) через органы местного самоуправления, вопросов
местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и
иных местных традиций.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного
строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на
всей территории Российской Федерации.
С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная
повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко
разграничить между ними полномочия и ответственность, привести
финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий.
Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного
самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». В дальнейшем в него был внесен ряд изменений и дополнений.
Федеральный закон от 6 октября. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее –
Закон) обозначил следующий этап реформы местного самоуправления, цель
которой заключается в том, чтобы, с одной стороны, приблизить органы
местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными
перед государством. В результате улучшились правовые условия для
организации местного самоуправления.
3
Муниципальное образование - это городское, сельское поселение,
несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой
осуществляется местное самоуправление. В наибольшей степени понятие
«муниципальное образование» призвано отражать основной интерес
3
https://studfiles.net/
8
гражданина в самоуправлении - его связь с землей, с местом его проживания. К
видам муниципального образования, в зависимости от соответствующей
территории, относятся: сельское поселение, городское поселение,
муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города
федерального значения. Статус муниципального образования определяется в
его уставе - нормативном правовом акте, в котором в соответствии с
федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ
закрепляются основные положения организации местного самоуправления в
муниципальном образовании.
Особо важную роль играет структура органов местного самоуправления.
Существует множество подходов к содержанию понятия «организационной
структуры». Это обуславливает существование множества определений
данного понятия. Ниже представлены наиболее распространенные.
Авторы Журавлев П.В., Седогов Р.С. в своем учебнике «Теория системного
менеджмента» дают очень простое определение организационной структуры:
структура, отражающая состав и соподчиненность различных элементов,
звеньев и ступеней управления, функционирующих для достижения
определенной цели, называется организационной структурой.
В учебнике Елизарова Ю.Ф. «Экономика организации» организационная
структура - это целостная система, специально разработанная таким образом,
чтобы работающие в ее рамках люди могли наиболее эффективно добиться
поставленной перед ними цели.
С другой стороны, в учебнике Глухова В.В. «Основы менеджмента» понятие
организационной структуры объясняется как способ группировки работ и
проведения линии подчинения, объединяющий работы.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» дает перечень органов местного самоуправления,
которые закреплены в статье 34 главы 6 настоящего закона.
Согласно данной статье, структуру органов местного самоуправления
составляют:
9
- представительный орган муниципального образования,
- глава муниципального образования,
-местная администрация (исполнительно-распорядительный орган)
муниципального образования,
- контрольный орган муниципального образования,
- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления,
предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие
собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В законе установлен перечень обязательных органов входящих в структуру
местного самоуправления, которые в обязательном порядке должны быть в
муниципальном образовании. Таковыми являются:
- представительный орган муниципального образования,
- глава муниципального образования,
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган)
муниципального образования.
Данный закон хоть и устанавливает обязательный перечень органов, которые
должно иметь каждое муниципальное образование, но и не ограничивает
перечень органов и должностных лиц, которые могут иметь в своей структуре
органы местного самоуправления.
Уставы ряда муниципальных образований содержит следующую структуру
органов местного самоуправления
4
:
1) городская дума — представительный орган;
2) администрация города — исполнительно-распорядительный орган;
3) контрольно-счетная палата — контрольный орган;
4) глава города, который является главой администрации поселения, —
высшее должностное лицо.
Для малочисленных сельских поселений закон предусматривает
возможность совмещения функций главы муниципального образования, главы
4
Система государственного и муниципального управления: Учебник для ВУЗов. – М.
Издательство РДЛ, 2005. – 592с. Т.В. Грицюк (132)
10
исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного
органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства
местного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного
самоуправления, должна быть закреплена в уставе муниципального
образования.
Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура,
объем, компетенции различаются, как правило, в зависимости от следующих
факторов: 1) типа муниципального образования; 2) численности жителей
муниципального образования; 3) возможностей социально-экономического
развития муниципального образования; 4) исторических и иных местных
традиций; 5) национальных обычаев; 6) политических интересов; 7) других
особенностей.
В настоящее время наименования органов местного самоуправления
весьма различны. В зависимости от исторических, национальных и иных
местных традиций представительный орган местного самоуправления может
называться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей,
рада, курултай, хурал, джирге, круге и т. п. Исполнительный орган местного
самоуправления также может иметь различные наименования: администрация,
мэрия, управа, префектура и т. п.
5
В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального
образования, принимаемом на местном референдуме (сходе
граждан), устанавливаются:
структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность,
подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы
организации и деятельности указанных органов определяются уставом
муниципального образования.
5
Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Учебник – 2-е
изд., перераб. и доп. – Ростов-на-Дону: Ростиздат, 2001 г. – 720 с. (140)
11
Структура органов местного самоуправления — это элемент их системы,
которой охватываются не только набор органов местного самоуправления,
взаимоотношения между ними, внутренняя структура отдельных органов
местного самоуправления, но и компетенция органов, должностных лиц,
нормативная основа их деятельности, материально-финансовые ресурсы. Кроме
того, в систему наряду со структурой органов местного самоуправления могут
входить органы, которые наделяются признаками, свойственными
государственным органам, и нацелены на выполнение отдельных
государственных полномочий.
В структуру местной администрации могут входить отраслевые
(функциональные) и территориальные органы местной администрации.
В соответствии с вышесказанным, начну рассмотрение структуры с
представительного органа.
Представительный орган муниципального образования — выборный орган
местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы
населения и принимать от его имени решения, действующие на территории
муниципального образования. Именно через него каждый гражданин
Российской Федерации может реализовать своё конституционное право на
осуществление власти на уровне местного самоуправления.
6
Структура представительного органа местного самоуправления —
внутреннее строение органа, которое по законодательству определяется
населением муниципального образования самостоятельно. К структурным
элементам представительного органа местного самоуправления, как правило,
относятся:
7
- руководящее звено (председатель);
- функционально-отраслевые подразделения (комиссии);
6
Муниципальный менеджмент: словарь-справочник. Саратов: ПАГС, 2001 Подсумкова А.А.,
Ракевич И.В.
7
Система государственного и муниципального управления: Учебник для ВУЗов
обучающихся по специальностям «Государственные и муниципальные финансы»,
«Юриспруденция», «Политология». Р.Т. Мухаев. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. 575с (207)