12
Таким образом, государственные закупки являются необходимым
элементом материального и информационного обеспечения муниципальных
и государственных предприятий различными вилами ресурсов.
1.2. Система муниципальных закупок
В литературе и публикациях имеется множество подходов в
определении того, что такое муниципальный контракт, торги на
муниципальные нужды. Наиболее оптимальным и полным выглядит
определение, которое дано в нормативных актах, прямо регулирующих эту
область экономических отношений.
На российском рынке закупок для государственных нужд обозначились
два крупных сегмента: государственный и корпоративный.
К категории государственных заказчиков относятся:
- государственные закупщики федерального уровня;
- закупщики субъектов Российской Федерации;
- закупщики муниципального уровня.
Закупщики со стороны государства как на федеральном, так и на
региональном и муниципальном уровнях осуществляют свою деятельность в
правовом поле Федерального закона РФ № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 г. «О
контрактной системе в сфере закупок для обеспечения госнужд» .
Корпоративный сегмент государственных закупок включает:
предприятия, организации, осуществляющие закупки в рамках Федерального
закона № 223-ФЗ от 18.07.2011 г. «О закупках товаров, работ, услуг
отдельными видами юридических лиц» и коммерческие предприятия и
организации, руководствующиеся в своей закупочной практике
собственными нормативно-правовыми актами.
Для выполнения оборонного государственного заказа применяется
Федеральный закон РФ № 275-ФЗ от 29.12.2012 г. «О государственном
оборонном заказе» .
13
В гражданском кодексе РФ порядок проведения государственных
закупок определён в статье 525: «Осуществляется поставка товаров для
госнужд на основе государственного или муниципального контакта, а так же
заключённых в соответствии с ним договоров поставки…» .
Сегмент федерального рынка государственных закупок задаёт
стандарты развития для корпоративного сектора. По данным экспертов
обладает более высоким уровнем открытости и прозрачности
государственный сегмент по сравнению с корпоративным сегментом. Все
процессы, происходящие на этом рынке жёстко регламентированы,
профессионально организованы и контролируемы.
Определена, как «совокупность участников контрактной системы в
сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы
госвласти субъектов РФ, органы местного самоуправления, уполномоченные
на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере
закупок, Госкорпорация по атомной энергии «Росатом», заказчики,
участники закупок, в т. ч. признанные поставщиками (подрядчиками,
исполнителями), уполномоченные органы, учреждения, специализированные
организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в
том числе с использованием единой информационной системы в сфере
закупок в соответствии с законодательством РФ действий, направленных на
обеспечение госнужд» контрактная система.
Правовая природа госконтракта далеко не очевидна. Учитывая же
обширную область вероятного применения госконтрактов, имеются
основания предположить, что госконтракт как таковой выступает в качестве
особого типа соглашения гражданского права.
С точки зрения Л.И. Шевченко, госконтракт есть гражданско-правовой
договор, который включает в себя некоторые административно-правовые
(публичные) элементы.
Л.В. Андреева характеризует госконтракт в качестве особого вида
соглашения коммерческого права.
14
Гражданское законодательство (Гражданский кодекс РФ [2] (далее при
упоминании в тексте – ГКРФ)) определяет значение лишь госконтракта на
поставку товаров. Так, в силу норм ст. 548 ГК РФ под контрактом на
поставку товаров для нужд государства (муниципалитета) понимается
контракт, по которому поставщик (исполнитель) принимает на себя
обязательство передать товарную продукцию (работы, услуги) госзаказчику
(муниципальному заказчику) либо по его указанию иному лицу, а последний,
в свою очередь, гарантирует оплату такой товарной продукции (работ,
услуг).
Государство принимает на себя заботы о производстве общественных
благ, инициирует их создание силами общественного сектора экономики,
организует поставку и финансирование этих благ. Госзаказ считается и
эффективной формой поддержки бизнеса наряду с субсидиями и льготами.
Кроме того от 10 до 20% годового объёма поставок для государственных
нужд выполняют предприятия малого и среднего бизнеса. Государственные
закупки осуществляются за счёт средств налогоплательщиков. Именно это
обстоятельство определяет отнесение закупочной деятельности тех или иных
субъектов рынка к сфере государственных закупок.
Осуществляют госзакупки органы власти на всех уровнях вертикали
власти: начиная с федерального и заканчивая уровнем местных органов
власти. Потребности органов госвласти в товарах, работах и услугах
удовлетворяются непосредственно как госпредприятиями, так и субъектами
частного сектора экономики.
По своему содержательному наполнению государственные закупки не
отличаются от закупок, которые осуществляют закупочные отделы
предприятий. Их отличие в том, что для этих закупок используются средства
бюджетных и внебюджетных фондов. Происходят эти закупки в
соответствии со специально разработанными государством процедурами,
закреплёнными законодательно. Цели государственных закупок
предопределены мероприятиями, предусмотренными программами, иными
15
документами стратегического развития страны и регионов, необходимостью
выполнения функций и полномочий государственных органов управления,
исполнения международных обязательств .
Государственные заказчики также как и менеджеры по снабжению
частных предприятий заинтересованы в эффективной организации закупок и
продаж товаров, работ, услуг, требуемых для удовлетворения общественных
нужд. Поэтому с точки зрения целевых снабженческих установок
государственные закупки в основном не отличаются от закупочной
деятельности частных компаний. Задачи государственного снабжения также
вполне сопоставимы с задачами снабжения частных предприятий.
Процесс размещения госзаказа госучреждениями регулируется, прежде
всего, нормами гражданского права (Гражданским кодексом РФ, иными
нормативными правовыми актами РФ). Гражданское законодательство в
соответствии с Конституцией РФ находится в ведении Российской
Федерации. А это означает, что субъекты РФ, не вправе создавать новых
гражданских норм. Состоит гражданское законодательство из норм ГК РФ, и
принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Определено Гражданским кодексом РФ само понятие
«государственные нужды». Под этим термином подразумевается
«определяемые в установленном законом порядке потребности РФ или
субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных
источников финансирования» [2]. Фактически это означает, что, любое
расходование средств бюджетов субъектов РФ на приобретение
госучреждениями здравоохранения товаров, оплату работ или услуг является
способом удовлетворения госнужд.
Понятие бюджетного учреждения (государственного или
муниципального), которое создается органами государственной власти или
органами местного самоуправления для осуществления управленческих,
социально-культурных, научно-технических и иных функций
некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из
16
соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного
фонда на основе сметы доходов и расходов раскрывает Бюджетный кодекс
РФ. Именно в этой форме и функционирует в настоящее время большая
часть организаций здравоохранения (ст. 161) [3] [6].
Продекларированные в законе о защите конкуренции, основные
принципы обязательны для применения во всех закупках, осуществляемых
за счет средств бюджета. При этом не зависимо от того, закупает ли заказчик
обязан обеспечить равноправие участников: ко всем поставщикам,
подрядчикам, исполнителям, которые подают заявки на участие в закупках,
предъявляются одинаковые, заранее известные таким участникам требования
,а так же предоставляются равные права на получение информации о
процедуре закупки, разъяснение заказчиком содержания документации о
закупке, а также мотивировочной части протоколов рассмотрения заявок на
участие.
Вправе начиная с 2016 года бюджетные учреждения:
- осуществлять все закупки, независимо от источника
финансирования, в соответствии с положениями Закона о контрактной
системе;
- при соблюдении вышеуказанного порядка осуществлять в
соответствии с Законом о контрактной системе только закупки за счет
бюджетных средств, а закупки за счет средств от приносящей доход
деятельности (кроме средств, полученных на оказание и оплату медицинской
помощи по обязательному медицинскому страхованию) осуществлять в
соответствии с утвержденным положением о закупке.
Закон о контрактной системе в отличие от Федерального закона № 223-
ФЗ очень жесткий, процедурный, с большим количеством ограничений
(например, в нем указан максимальный объем по запросу котировок в
процентном соотношении и т.д.). Закон № 223-ФЗ гораздо более лояльный,
его называют рамочным, поскольку он устанавливает только общие
требования к закупочной деятельности и основные принципы работы,
17
включая возможность проводить закупки в соответствии с Положением о
закупках, все пункты которого учреждение прописывает самостоятельно.
Таким образом, в качестве основного инструмента в данном механизме
служит заключение государственного (муниципального) контракта. Именно
данное соглашение и особая процедура его заключения в полном объеме
раскрывают суть данного юридического явления, как контрактные
правоотношения.
1.3. Способы осуществления торгов для муниципальных нужд
В настоящее время закупки товаров, работ, услуг для нужд
муниципалитетов и госпредприятий этого уровня власти могут
осуществляться различными способами. Печень допустимых форм
представлен в нормативно – законодательных актах (рис.3).
Каждый из представленных способов имеет свои особенности, а также
условия использования в тех или иных случаях, что также определено
нормативно – правовыми актами.
Рис. 3. Способы осуществления торгов для нужд муниципальных
органов [17, с. 56]
способы
аукцион конкурс
запрос котирвоок (все
торги на понижение)
18
В закрытых конкурсах могут принимать участие не все. В них
задействованы только поставщики, которые получили специальное
приглашение к участию. Данный способ используется при закупках товаров,
работ, услуг для нужд обеспечения национальной безопасности.
Ценообразование в таких контрактах в большинстве случаев строится на
принципах возмещения издержек. Предварительный отбор поставщиков
включает оценку параметров «цена-качество». Сфера проведения закрытых
конкурсов ограничена действующим законодательством.
Аукцион – публичный торг; организация госзакупок на принципах
состязательности участников по заранее установленным правилам.
Создание единой информационной системы в сфере госзакупок и
запуск формализованного и прозрачного механизма отбора поставщиков, а
так же стимулирующий введение ответственности чиновников за
результативность обеспечения госзаказов значительно расширяет
возможности реализации контрольных функций. В соответствии с Законом
№ 44-ФЗ (Статья 102) общественные объединения и объединения юрлиц
вправе осуществлять следующие мероприятия:
- предложения по совершенствованию законодательства в сфере
госузакупок разрабатывать;
- направлять запросы о предоставлении информации об осуществлении
закупок и ходе их выполнения госзаказчикам;
- независимый мониторинг закупок и оценку их эффективности
осуществлять;
- обращаться в правоохранительные органы в случае выявления
действий, или бездействий госзаказчиков при осуществлении госзакупок.
Развитие информационно-компьютерных технологий создаёт
предпосылки для проведения госзакупок в рамках электронных торговых
площадок.
Электронная торговая площадка (ЭТП) – это программный продукт;
сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, позволяющий
19
проводить торги в электронной форме, без необходимости подачи
поставщиками заявок на участие на бумаге.
Возможность участия в любых электронных закупках, проводимых на
электронной торговой площадке, обеспечивает аккредитация участников. Эта
процедура осуществляется в установленном на электронной торговой
площадке порядке в соответствии с утверждённым регламентом. Плата за
аккредитацию на электронной площадке и за участие субъектов
хозяйствования в электронном аукционе не взимается.
Электронная торговая площадка позволяет объединить в одном
информационном поле субъектов-участников рынка госузакупок,
предоставляя им сервисное сопровождение торгов и обеспечивая тем самым
повышение их эффективности.
Оператор электронной торговой площадки – лицо, зарегистрированное
в установленном законом порядке на территории страны, владеющее
электронной площадкой, необходимыми для её функционирования
программными продуктами и обеспечивающее проведение электронных
торгов. Порядок и условия отбора операторов для проведения торгов
осуществляется Правительством РФ.
Распространение получил порядок проведения торговых процедур
специализированными компаниями. Эти участники электронной торговли
осуществляют не только размещение информации о предстоящих торгах, но
и обрабатывают итоговый результат, включая определение победителя
аукциона.
Заказчик обязан проводить электронный аукцион, если
осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включённых в перечень,
установленный Правительством РФ. Организация процедуры торгов на
электронных торговых площадках могут иметь различия, но принципиальная
концепция их проведения единая, и регламентирована Законом №44-ФЗ.
Осуществление государственных закупок в электронном формате
реализуется в рамках Закона №44-ФЗ. В соответствии с этим законом и на
20
основании приказов Минэкономразвития РФ и Федеральной
антимонопольной службы РФ был проведён отбор торговых площадок для
осуществления государственных закупок в электронном формате: ЗАО
«Сбербанк - АСТ»; ЗАО «ММВБ-Информтехнологии»; ОАО «ЕЭТП»; ГУП
«Агентство по госзаказу РТ»; ООО «РТС-тендер».
Работа на электронных торговых площадках такого типа строго
регламентирована и включает требования к сертификации и оформлению
электронной подписи.
К осуществлению коммерческих заказов в электронном формате
подключено значительно больше электронных торговых площадок.
Регламент работы этих структур не столь жёстко регламентирован.
Выделяют специализированные и многопрофильные электронные торговые
площадки, работающие на данном рынке. Так специализированные
электронные торговые площадки создаются в связи с запросами конкретных
предприятий. Например, электронная торговая площадка Газпрома по
продаже нефтепродуктов.
Более широкий ассортимент товаров и услуг представлен на
многопрофильных электронных торговых площадках. Ограничений для
работы на таких площадках нет.
Система государственных закупок – очень сложная и многогранная
система, в которой существуют свои представители, подчиняющиеся одному
и единственному закону, но, в то же время, чем крупнее система закупок, тем
она и слабее, поскольку еще не существует идеальной системы. Вследствие
этого продуманно достаточно много лазеек и ухищрений для того, чтобы
обойти закон, по которому эта система живет и развивается. Поэтому в новом
законе о государственных закупках № 44-ФЗ значительное внимание уделено
вопросам контроля, в том числе, общественного контроля. Так, теперь
гражданам, общественным объединениям и объединениям юридических лиц
предоставляется право осуществлять контрольную функцию за соблюдением
законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной
21
системе в сфере закупок. Но и в новой системе контроля есть недостатки.
Например, создание института общественного контроля не предусматривает
разрешения споров, что делает правомочия института всего лишь
формальностью; а усиление контроля приводит к торможению процесса
организации закупок за счёт постоянно увеличивающихся требований со
стороны контролеров о предоставлении информации и иной документации
по контракту.
Выводы по первой главе
Государственные закупки являются необходимым элементом
материального и информационного обеспечения муниципальных и
государственных предприятий различными вилами ресурсов.
На основании вышесказанного можно сделать следующие выводы:
относительно трех аспектов понятия государственного заказа в научной
экономической литературе, в социально-экономической плоскости
государственный заказ предстает в обобщенном и в оформленном
выражениях государственных нужд; в законодательно-правовой плоскости
термин «государственный заказ» концептуализируется как нормативно-
правовое регулирование осуществления государственных закупок. Наконец,
организационно-управленческая плоскость определяет государственные
закупки через механизм управления расходованием бюджетных средств,
проведением процедур размещения государственных заказов и реализацией
заключенных государственных контрактов.
Задача нового закона о контрактной системе – рационализировать
принципы работы государственного и муниципального заказа, сделать
процесс закупки более открытым, прозрачным и максимально
эффективными, а также усилить антикоррупционный контроль. Благодаря
новому закону появилась возможность закупать не только самые дешевые
товары, но и товары лучшего качества по более высокой цене. При этом,
заказчики должны доказать целесообразность таких закупок, и тем самым,