6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 7
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .... 9
1.1. Понятие и виды государственной службы .................................................. 9
1.2. История формирования государственной службы ...................................... 11
1.3. Система государственной гражданской службы в РФ на современном
этапе ......................................................................................................................... 14
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ .... 18
2.1. Реформирование системы государственной службы Российской
Федерации ............................................................................................................... 18
2.2 Проблемы современной системы государственной службы в Российской
Федерации ............................................................................................................... 26
2.3. Мероприятия по совершенствованию государственной службы РФ и
прогноз их эффективности .................................................................................... 28
ГЛАВА 3. РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА НАСТАВНИЧЕСТВА ............................. 34
3.1. Концептуальные подходы к интерпретации наставничества как
института (социальной практики), его развитию и внедрению на гражданской
службе ..................................................................................................................... 34
3.2. Организационные основы развития и внедрения наставничества ............ 44
на гражданской службе Российской Федерации ................................................ 44
3.3. Рекомендации по улучшению практики кадровой работы ......................... 60
по организации наставничества ............................................................................ 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 67
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ................................................. 72
Приложение ............................................................................................................... 78
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность выбранной темы обусловлена, прежде всего, широким
спектром проблем, которые возникают на этапе формирования и
преобразования системы государственной службы в Российской Федерации, её
видов, должностей, их групп и категорий. Прежде всего, указанные проблемы
связаны с постоянными преобразованиями и корректировками Федерального
закона о государственной службе, а также вносимыми в него поправками.
Потому на данный момент появилась необходимость сформировать
государственную службу Российской Федерации такую, которая будет
соответствовать требованиям демократического, правового федерального,
социального и светского государства с республиканской формой правления и
условиям, факторам свободного гражданского общества с рыночной
экономикой, надежной защищенностью прав и свобод человека. Поэтому
следует рассмотреть существующие проблемы, проанализировать все
преимущества и недостатки современной системы государственной службы в
Российской Федерации. На основе анализа предложить мероприятия по
совершенствованию системы государственной службы.
Цель дипломной работы - разработка предложений по оптимизации
системы государственной службы Российской Федерации и кадровой работы.
Основные задачи данной работы, определенные для реализации
поставленной цели:
1) раскрыть сущность понятия государственной службы Российской
Федерации;
2) раскрыть виды государственной службы, которые существуют в
Российской Федерации;
3) рассмотреть исторические этапы становления государственной
службы;
8
4) проанализировать состояние системы государственной службы
Российской Федерации на современном этапе;
5) выявить проблемы системы государственной службы на современном
этапе;
6) определить основные направления развития государственной службы
в Российской Федерации;
7) предложить пути по совершенствованию системы государственной
службы.
8) определить сущность института наставничества как социального
института, раскрыть основы по его развитию и внедрению в институт
государственной гражданской службы Российской Федерации;
9) представить рекомендации и практические предложения по
организации наставничества на государственной службе.
Объект исследования образуют общественные отношения,
складывающиеся в сфере государственной службы Российской Федерации.
Предметом исследования выступают правовое регулирование и судебная
практика, касающиеся государственной службы в Российской Федерации.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и
частнонаучные методы: формально-логический метод, метод анализа и синтеза,
исторический метод, системный анализ, функциональный метод, сравнительный
метод, метод моделирования.
Структура работы: дипломная работа состоит из введения, в котором
формулируются актуальность рассматриваемой темы, цель, задачи, объект,
предмет, методология исследования; трех глав, в первой главе рассматривается
государственная служба в целом, во второй главе анализируются проблемы
реформирования и функционирования системы государственной службы
Российской Федерации, в третьей главе представлены предложения по
оптимизации системы государственной службы в Российской Федерации и
прогноз их эффективности; заключения; в котором подводятся итоги работы;
списка использованных источников и приложения.
9
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие и виды государственной службы
Государственная служба Российской Федерации (далее - государственная
служба) представляет собой профессиональную служебную деятельность
граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ, федеральных
органов государственной власти, иных федеральных государственных органов,
субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, иных
государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих должности,
определенные в абз. 6, 7 п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ
(далее - Закон N 58-ФЗ). Это предусмотрено п. 1 ст. 1 названного Закона.
Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации
утвержден Указом Президента РФ от 11.01.1995 N 32 "О государственных
должностях Российской Федерации".
Система государственной службы включает в себя государственную
гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов,
что следует из п. 1 ст. 2 Закона N 58-ФЗ. В свою очередь, государственная
гражданская служба подразделяется на федеральную и службу субъекта РФ, а
военная служба и государственная служба иных видов, которые
устанавливаются федеральными законами, относятся к видам федеральной
государственной службы (п. п. 2, 3 ст. 2 Закона N 58-ФЗ).(См. Приложение)
Государственная гражданская служба - вид государственной службы,
представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан
на должностях государственной гражданской службы по обеспечению
исполнения полномочий федеральных государственных органов,
государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные
10
должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов
РФ
1
.
Правовые, организационные и финансово-экономические основы
государственной гражданской службы установлены Федеральным законом от
27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ).
В государственных органах могут быть учреждены должности
государственной службы различных видов, а также не являющиеся
должностями государственной службы. К последним относятся должности по
техническому обслуживанию деятельности государственного органа, по охране
и обслуживанию зданий и помещений и т.д.
В настоящее время соотносимость должностей государственной службы
различных видов (гражданской, военной, правоохранительной), воинских
званий, классных чинов и специальных званий и размера оплаты труда
устанавливается принятием на уровне указов Президента РФ табелей
соответствия
2
.
Государственная гражданская служба РФ осуществляется только в
государственных органах, т.е. в органах государственной власти и управления,
организующих управляющие воздействия государства на общественные
отношения, процессы и явления. Нанимателем федерального государственного
служащего является Российская Федерация, государственного гражданского
служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ.
Отношения в сфере государственного управления, реализация
исполнительной власти, упорядочение функционирования судебной и
1
п. 1 ст. 5 О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон
от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2003. - № 22. - Ст. 2063. 106
2
см., например О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы:
указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 // Собрание законодательства РФ. – 2006. -
№ 1. – Ст. 118.; О денежном содержании федеральных государственных гражданских
служащих: указ Президента РФ от 25 июля 2006г. № 763 // Собрание законодательства РФ. -
2006. - № 31 (Часть I). - Ст. 3459.
11
законодательной ветвей власти, прокурорский надзор регулируются
специальным законодательством.
Трудовой кодекс РФ указывает, что на государственных гражданских
служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих
нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными
законодательством о государственной гражданской службе
3
. Если по какому-
либо вопросу возникает противоречие между нормами специального
законодательства о государственной службе и законодательства о труде, то
действует законодательство о госслужбе. В тех случаях, когда законодательство
о государственной службе отсутствует, применяются нормы законодательства о
труде.
Прохождение государственной службы, осуществляемое на основе
административно-трудовой правовой модели, включает в себя назначение на
должность, присвоение классного чина или дипломатического ранга,
аттестацию, квалификационный экзамен и другие события, связанные с
выполнением профессиональной служебной деятельности на должностях
государственной гражданской службы.
1.2. История формирования государственной службы
Вопросам создания и функционирования государственной службы
внимание уделяли еще философы Древней Греции. Относительно
государственных служащих дискутировали Сократ, Платон, основы научного
подхода к проблемам функционирования государственной службы были
заложены еще Аристотелем. История развития общества свидетельствует, что
государственная служба возникла из-за необходимости реализации
политической власти и функций государства. Статуса социального,
организационного и правового института она набрала по мере развития
3
Ст. 11 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (с
изменениями и дополнениями) // Собрание законодательства РФ.- 2002.
12
государственности, когда произошел существенный разделение труда между
властью, которая принимает на себя функции выработки внутренней и внешней
политики, и аппаратом управления, который берет на себя функцию ее
реализации.
Официально как профессиональная деятельность государственная служба
зародилась в Европе и США в середине XIX века. Современная концепция
функционирования государственной службы сложилась в начале XX века. В ее
основу положены такие постулаты
4
:
четкая правовая регламентация обособленных служб;
должностная субординация при выполнении распорядительных и
исполнительных функций государственного управления;
защита правового статуса и компетенции государственных
служащих;
конкурсная система отбора кадров.
Становление и развитие государственной службы РФ отложилось на всех
этапах ее истории и государства. Задатки государственной службы можно
распознать в первых государственных обществах.
Природа государственного строя каждого из государственных
образований определяла содержание деятельности государственных органов и
лиц, выполнявших функции государства через систему этих органов. На
протяжении своей истории российский народ создал несколько крупных
государственных образований, признанных в том мире.
Создание правовой базы государственной службы в РФ связывается с
наличием права, основы которого были заложены в Киевской Руси и
закреплены в документе XII века "Русская правда".
История возникновения и становления государственной службы
свидетельствует о зависимости ее общественной природы от характера
4
Градовский А.Д. Начала государственного права. - Т.1. - СПб, 1875-1983., 115-119
13
государства как политической надстройки над экономическим базисом
общества.
Зависимость государственной службы от общественной природы
государства была отражена в трудах М. Вебера, который выделил три типы
легитимного господства, положенные в основу функционирования
государственной службы: рациональный, патриархальный, харизматичный.
В основе рационального типа господства лежит верховенство закона и
профессионально-подготовленный аппарат чиновников, которые действуют по
строго формальным и рациональными правилами.
При патриархальном типе господства, характерного для эпохи
феодального строя, в основу были положены издавна существующие
постройки, а аппарат управления формировался на основе личной отданности
правителю. Харизматическое господство государственной службы характерно
для стран с авторитарным типом управления, где принятие управленческих
решений зависело от воли харизматичного деятеля, а его действия являются
спонтанными и несистематическими.
Необходимость изучения научных основ государственной службы в
сегодняшних условиях продиктована рядом субъективных и объективных
факторов. В первую очередь это связано со становлением государственности. С
одной стороны, сила государства определяется его способностью решать
внешние и внутренние проблемы, а с другой - она должна быть правовым,
демократичным, социально ориентированным, подконтрольным народу РФ.
Воплотить две основные задачи государственности на практике призвана
государственная служба. Она должна быть эффективной, правовой, четко
организованной, крепко сочетать государство и гражданское общество.
Будущее страны в полной мере зависеть от качества государственной службы -
главного правового института современного государства.
14
1.3. Система государственной гражданской службы в РФ на
современном этапе
Развитие современного Российского государства показывает, что на
современном этапе оно не может нормально функционировать без активного
включения общественности в данный процесс. Публичная власть идет по пути
передачи части своих функций в частные руки по мере возможности и в рамках
действующего конституционно-правового регулирования. Многие задачи уже
сегодня решают различные институты гражданского общества, оставляя за
государством функции "ночного сторожа". При этом не следует
останавливаться на достигнутом и ждать новых инициатив от действующей
власти. Законодательство позволяет общественности активно включаться в
решение публичных вопросов, в том числе влиять на сами органы
государственной власти. Развивая такую тенденцию, на суд читателя выносится
идея интеграции в правоприменительную практику общественно-
государственной аттестации. Суть такой деятельности заключается в том, что
уже созданные государственно-общественные формирования (общественные
палаты, общественные советы при государственных органах, общественно-
наблюдательные комиссии) могли бы проводить свою общественную
аттестацию чиновников в рамках законодательства. Государственный
служащий получал бы общественную оценку, которая учитывалась бы
руководителем соответствующего подразделения при формировании кадрового
состава. Безусловно, увольнять сотрудников по итогам такого мероприятия
нельзя, так как для этого существуют специальные процедуры, установленные
законодательством. Однако решение вопросов о повышении или понижении в
должности, поощрении или наказании государственных служащих
руководителем структурного подразделения осуществлялось бы проще и
понятнее для всех заинтересованных в этом субъектов. Государственно-
общественную аттестацию должны проводить специалисты в данной сфере,
входящие в состав государственно-общественного формирования при
15
соответствующем органе власти, пользующиеся наибольшим авторитетом
(лидеры и активисты профсоюзных движений, представители ветеранских
организаций и т.д.). При этом самим органом или государственно-
общественным формированием при нем должны быть четко определены
требования к лицам, проводящим такую аттестацию. По ее итогам
представляется возможным выработать механизм общественного поощрения
наиболее добросовестных сотрудников, в том числе представление таких лиц к
общественным наградам.
В современном мире важную роль в любом демократическом государстве
играет честное и открытое осуществление государственной власти. В своем
Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013
года В.В. Путин отметил, что его работа и работа всех остальных
государственных органов - это ответственность за страну. Она формируется "не
лозунгами и призывами, а когда люди видят, что власть прозрачна, доступна и
сама "вкалывает" во имя страны, города, региона, поселка и каждого
гражданина, учитывает общественное мнение. Власть не должна быть
изолированной кастой"
5
.
Слова В.В. Путина не являются открытием в государственном
управлении. Еще Н. Макиавелли писал, что во внутренних отношениях главная
задача государя - "не навлекать на себя ненависти и презрения подданных и
быть угодным народу"
6
.
Для эффективного обеспечения прозрачной работы власти необходимо
давать возможность институтам гражданского общества знакомиться с
отдельными сторонами работы государства. С начала 2000-х годов государство
само стало привлекать представителей общественности для объективного
отражения законности своих действий. Итогом такой деятельности стало
создание Общественной палаты в Российской Федерации и в ее субъектах,
5
Официальный сайт "Президент России". URL: http://www.kremlin.ru/news/17118 (дата
обращения: 24 января 2016 года)
6
Макиавелли Н. Государь // Избранные сочинения. М.: Худож. литература, 1982. С. 354.