16
различных общественных советов при государственных органах, общественных
наблюдательных комиссий и т.д.
Инициатором создания таких формирований является государство в лице
его органов, а в их состав входят как представители общественности, так и в
некоторых случаях сотрудники этих государственных органов. С их помощью
государство объективно узнает потребности населения, общественность вносит
свои идеи, планируются совместные мероприятия, направленные на защиту
интересов личности, общества, государства и т.д. Например, общественные
советы по защите прав малого и среднего предпринимательства при
прокуратурах субъектов Российской Федерации созданы по инициативе
Генеральной прокуратуры РФ
7
.
Как утверждал Б.С. Крылов, "стабильность государственной власти во
многом зависит от поддержки ее общественным мнением"
8
. Однако
общественность еще не в полной мере доверяет государству в целом и
отдельным чиновникам, причиной чему - коррупция. Как отмечает И.Н.
Гайдарева, уровень коррупции в системе государственной службы в последние
годы настолько возрос, что данная проблема приобрела политический характер
и стала реальной угрозой безопасности России
9
. Причем особенно остро этот
вопрос стоит в тех органах власти, которые непосредственно взаимодействуют
с населением.
Л.Ю. Грудцына также отмечает, что отношение россиян к таким
должностным лицам, как депутаты выборных органов государственной власти
России, не самое уважительное и вызвано во многом неуважением самой
7
Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю.
Винокуров. М.: Юрайт, 2013.
8
Крылов Б.С. Проблемы влияния идеологии на общество и государство. М., 2013. С. 9.
9
Гайдарева И.Н. Актуальные проблемы противодействия коррупции в системе
государственной службы // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1:
Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология,
культурология. 2011. N 3.
17
власти к народу. Таким образом, по мнению российских правоведов, население
не доверяет всем должностным лицам, даже тем, которых само избирает
10
.
10
Грудцына Л.Ю. Государство и гражданское общество. М.: Юркомпани, 2010. С. 223 - 224.
18
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ
ЭТАПЕ
2.1. Реформирование системы государственной службы Российской
Федерации
Одним из ключевых направлений совершенствования системы
государственного управления в Российской Федерации является развитие
системы государственной службы страны, в связи, с чем остро встает проблема
низкой эффективности деятельности государственного аппарата, роста
правонарушений и высокого уровня коррупции в данной сфере.
Вопросы участия государственных служащих в служебных
правоотношениях, в рамках которых они привлекаются к юридической
ответственности за совершение служебных деликтов, являются предметом
административно-правового регулирования. Подобный подход к решению
вопросов наказуемости государственных служащих, как специальных
субъектов юридической ответственности, обусловлен тем, что под служебным
деликтом следует понимать правонарушение, субъектом которого является
специальный субъект служебного права - государственный служащий. К
разновидностям служебных деликтов следует отнести: административное
правонарушение (административный деликт), дисциплинарный проступок
(служебно-дисциплинарный деликт), в том числе дисциплинарный проступок,
сопряженный с причинением материального ущерба Российской Федерации
или субъекту РФ как публичному образованию-нанимателю (служебно-
материальный деликт).
Дисциплинарная ответственность - это самостоятельный вид
юридической ответственности, существующий в отечественной правовой
системе, который по частоте применения и потенциальным возможностям
традиционно доминирует в системе государственной службы Российской
19
Федерации. Дисциплинарная ответственность в служебном праве является
динамичным, но достаточно бессистемно развивающимся видом юридической
ответственности государственных служащих. Анализ нормативно-правовых
актов, регулирующих служебные отношения, позволяет констатировать
отсутствие у их разработчиков единой концепции построения служебного
законодательства Российской Федерации. Это касается и правового
регулирования служебных отношений, связанных с привлечением
государственных служащих к дисциплинарной ответственности.
Представляется, что для развития данного правового института
требуются продуманные и системные подходы, что обуславливает
необходимость формирования единой дисциплинарной политики,
непосредственно связанной с такой научной категорией, как "служебная
деликтность". Однако размещенная в базе СПС "КонсультантПлюс"
Федеральная программа "Развитие государственной службы Российской
Федерации (2015 - 2018 годы)"
11
находится все еще на стадии общественных
обсуждений и существует лишь в форме проекта Указа Президента РФ. Между
тем одним из целевых индикаторов и показателем Программы названы
динамика (снижение) нарушений на гражданской службе, в том числе
коррупционной направленности, что актуализирует вопрос исследования
служебной деликтности в служебном праве.
Следует признать, что, несмотря на теоретическую и практическую
значимость, учитывая падение исполнительской дисциплины и нарушения
законности в системе государственной службы, исследований сущностной
характеристики и проблем служебной деликтности практически не
проводилось. В этой связи представляет интерес работа В.В. Кизилова
12
, в
которой автор исследует понятие, причины, формы служебной деликтности
11
Проект Указа Президента Российской Федерации "О федеральной программе "Развитие
государственной службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по
развитию системы государственной службы Российской Федерации до 2018 года" (по
состоянию на 16.07.2014) // СПС "КонсультантПлюс".
12
Гензюк Э.Е. Административная деликтология: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 92.
20
государственных гражданских служащих, однако в рамках исследования
изначально вводит в заблуждение произвольным использованием специальной
терминологии служебного права, отождествляя служебную деликтность с
административной деликтностью специального субъекта административного
права - государственного гражданского служащего. Конечно, служебная
деликтность является видом административной деликтности, однако указанная
видовая дифференциация видится нам не в особенности делинквента, а в том,
что вкладывать в понятие "деликт": административное правонарушение
("административный деликт") или дисциплинарный проступок (служебно-
дисциплинарный деликт).
Поскольку служебная деликтность является видом административной
деликтности, обратимся к работам, в которых понятие и проблемы, связанные с
обоснованием опасности для государства административной деликтности,
стали предметом научного исследования. Так, применяя системный подход к
анализу административной деликтности, Э.Е. Гензюк определил ее как
сложную динамическую систему, обусловленную комплексом социальных
факторов и целенаправленных социально-поведенческих актов
противоправного характера и представляющую собой множество элементов в
виде отдельных административных проступков и субъектов их совершения,
которое образует многократно расчлененную совокупность, характеризуемую в
определенных пространственно-временных рамках
13
.
По мнению Д.Е. Бахраха, административная деликтность - это сумма
административных правонарушений, совершенных на определенной
территории за какой-то отрезок времени. Отмечая тот факт, что в ближайшем
будущем искоренить ее невозможно, автор подчеркивает, что можно
13
Гензюк Э.Е. Административная деликтология: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001.,
с. 172
21
блокировать развитие, нейтрализовать действие этого негативного фактора, не
допустить дальнейшего роста и даже в какой-то мере сократить
14
.
Об особой опасности административной деликтности для существующего
правопорядка в современной России пишет и А.П. Шергин, указывая при этом,
что "защита общественных отношений от административных правонарушений
становится одной из важнейших задач государства. Выработка стратегии
противодействия этим правонарушениям - составная часть политики
Российской Федерации"
15
. Приведенные выводы ученых в полной мере
являются актуальными и для проблемы служебной деликтности.
Представляется, что понятие служебной деликтности в области
государственного управления необходимо рассматривать как социально-
правовое явление, заключенное во временные и пространственные рамки.
Основными структурными элементами данной категории должны стать анализ
ее состояния, а также ее структура и динамика в пространственно-временном
периоде. Таким образом, в узком смысле служебная деликтность может быть
определена как самостоятельное социально-правовое явление, системная
совокупность служебно-дисциплинарных деликтов, совершаемых
государственными служащими за определенный отрезок времени.
Применительно к государственному управлению важность исследования
состояния служебной деликтности отражает количественную характеристику,
дает представление о распространенности совершаемых в системе
государственной службы служебно-дисциплинарных деликтов, что позволяет
скорректировать государственную политику в области реформирования
государственной службы, направить усилия законодателей на обеспечение
предупреждения, выявление причин и условий совершения.
14
Жигарев В.С. Административная деликтность несовершеннолетних: понятие, виды и ее
профилактика. М.: ВШ МВД РФ, 1992., с. 362
15
Никулин М.И. Концептуальные основы развития науки административной деликтологии:
дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005, с. 175
22
Проведенный анализ статистических данных, полученных по запросам,
направленным в органы исполнительной власти отдельных субъектов
Российской Федерации, свидетельствует о том, что количество гражданских
служащих субъектов Российской Федерации, допустивших нарушение
служебной дисциплины, за период с 2010 года по первую половину 2015 года
не уменьшилось, а в ряде субъектов РФ и отдельных органах исполнительной
власти тех или иных субъектов РФ даже значительно выросло. Отмечается, что
ежегодно возрастает количество сотрудников органов внутренних дел,
допустивших нарушения служебной дисциплины. Данные, полученные по
запросу, направленному в Министерство обороны РФ, показывают рост
дисциплинарных проступков среди офицеров Вооруженных Сил РФ, что
является основанием для вывода о высокой служебной деликтности.
Аналогичный вывод можно сделать о состоянии служебной дисциплины и в
таможенных органах. Приведенные факты свидетельствуют о существенных
недостатках реализации института дисциплинарной ответственности в
деятельности государственных органов, требующих скорейшего выявления и
устранения. Согласимся с А.А. Гришковцом, что для того, чтобы
государственный аппарат мог эффективно выполнять свои функции, прежде
всего защищать права и свободы человека и гражданина, должен быть
обеспечен режим государственной дисциплины в каждом органе публичной
власти
16
.
К сожалению, приходится признать, что на сегодняшний день говорить о
проводимой в России дисциплинарной политике, являющейся составной
частью правовой политики государства, с одной стороны, и кадровой политики
в системе государственной службы - с другой, не приходится. Так, об
отсутствии заинтересованности государства в оценке и анализе проведения
мероприятий по повышению эффективности данного правового института
свидетельствует тот факт, что формирование официальной статистической
16
Бялт В.С. Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел: дис. ...
канд. юрид. наук. М., 2011. С. 172.
23
информации о привлечении к дисциплинарной ответственности
государственных гражданских служащих не предусмотрено Федеральным
планом статистических работ, утвержденных распоряжением Правительства
Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 671-р.
Как справедливо отмечается в научной литературе, отсутствие общей
статистики применения мер дисциплинарной ответственности не позволяет
анализировать существующую дисциплинарную практику, выявлять типичные
дисциплинарные проступки, совершаемые государственными служащими. Так,
на большинство направленных нами запросов, связанных с анализом практики
привлечений к дисциплинарной ответственности государственных гражданских
служащих субъектов Российской Федерации, был получен ответ об отсутствии
запрашиваемых статистических данных.
В то же время следует отметить, что отдельные субъекты Российской
Федерации, придавая большое значение состоянию служебной дисциплины в
аппарате государственных органов, весьма дальновидно анализируют
интересующую нас дисциплинарную практику. Так, на сайте Правительства
Ульяновской области размещена информация, как о поощрениях, так и о
взысканиях государственных служащих Правительства Ульяновской области за
каждый год по каждому министерству с указанием Ф.И.О., должности лица, к
которому была применена та или иная мера дисциплинарного взыскания,
основание ее применения и вид дисциплинарного взыскания
17
.
Необходимо учитывать, что данные об общей численности
государственных гражданских служащих, привлеченных к дисциплинарной
ответственности за каждый календарный период, направляются ежегодно до 15
мая года, следующего за отчетным, в Федеральную службу государственной
статистики отдельными федеральными государственными органами и
государственными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с
п. 1.30.14 Федерального плана статистических работ "Дополнительное
17
Собрание законодательства РФ. 2008. N 20. Ст. 2383; 2015. N 42. Ст. 5804.
24
профессиональное образование кадров государственной гражданской и
муниципальной службы", что подтверждает ответ на направленный нами
запрос в Росстат
18
. Однако предоставление таких данных не связано с
исследованием служебной деликтности, а направлено на реализацию кадровой
политики в системе государственной службы, поэтому не имеет целевого
характера по отношению к исследуемой проблематике.
На наш взгляд, для того чтобы направить усилия законодателей на
разработку и последующую корректировку дисциплинарной политики, важно
проводить анализ не только общей численности государственных служащих,
привлеченных к дисциплинарной ответственности, но и сопоставить эти
данные с общим количеством государственных служащих, допустивших
нарушение служебной дисциплины за отчетный период, выявить количество
случаев привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение
повторного дисциплинарного проступка; виды дисциплинарных взысканий,
наложенных на государственных служащих; количество дисциплинарных
взысканий, обжалованных в административном и судебном порядке;
количество административных и судебных решений, вынесенных в пользу
служащих, обжаловавших дисциплинарное взыскание.
Так, в качестве отдельного элемента в систему служебно-
дисциплинарных деликтов следует включить блок латентных
правонарушений, оказывающих определенное влияние на состояние
служебной деликтности. Данное обстоятельство обусловлено тем, что в
условиях действующего законодательства, в соответствии с которым вопрос о
неотвратимости наказания находится в ведении должностного лица,
наделенного полномочиями по привлечению к дисциплинарной и (или)
материальной ответственности государственных служащих, многие служебно-
дисциплинарные деликты остаются им "незамеченными", поскольку решение о
18
Гришковец А.А., Ростовцева Ю.В., Фомина С.В. Государственная гражданская служба:
учебный курс / отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Н.Ю. Хаманева. М.: Дело и Сервис, 2014. С.
491.
25
возбуждении дисциплинарного производства, проведении служебной проверки
принимается уполномоченным лицом на основе свободного усмотрения.
Представляется, что, исследовав служебную деликтность и оценив
должным образом состояние служебной дисциплины в аппарате
государственных органов, государство должно разработать концепцию
дисциплинарной политики, направив усилия на ее последовательное
укрепление, поскольку от состояния служебной дисциплины в отдельно взятых
государственных органах напрямую зависит эффективность государственного
управления в нашей стране.
При этом важно осуществить комплекс предупредительных мер, таких
как: 1) предупреждение дисциплинарных проступков в системе
государственной службы Российской Федерации, состоящее в выявлении и
нейтрализации причин и условий, способствующих нарушениям служебной
дисциплины государственными служащими; 2) законодательное закрепление
принципа неотвратимости дисциплинарной ответственности, при котором за
совершение дисциплинарного проступка государственным служащим
должностное лицо, наделенное полномочиями по привлечению его к
дисциплинарной ответственности от имени публичного образования-
нанимателя (Российской Федерации или субъекта РФ), обязано принять меры
для его привлечения к дисциплинарной ответственности. При этом
неотвратимость не должна сводиться только к обязательности применения к
государственному служащему дисциплинарного взыскания. Законодательно
должны быть установлены как возможность освобождения от дисциплинарной
ответственности, так и возможность освобождения от дисциплинарного
взыскания.
Полагаем, что реализация дисциплинарной политики, одной из задач
которой является снижение служебной деликтности в системе государственной
службы, должна быть обозначена в качестве одного из важнейших направлений
Федеральной программы "Развитие государственной службы Российской
Федерации (2015 - 2018 годы)".