26
2.2 Проблемы современной системы государственной службы в Российской
Федерации
Прямо о недостатках действующих государственных служащих в
научной литературе и средствах массовой информации говорится мало, но о
необходимости улучшения образовательного и профессионального уровня
должностных лиц пишут многие. Так, Н.А. Щеголева отмечает, что без
повышения качества осуществления кадровой политики, привлечения к
участию в аттестации служащих независимых экспертов невозможно
формирование сильной России в будущем
19
.
Помимо доктринальных воззрений на данную проблему в федеральной
программе "Реформирование и развитие системы государственной службы
Российской Федерации (2009 - 2013 гг.)" в качестве цели ее реализации
обозначено формирование высококвалифицированного кадрового состава
государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного
управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики
20
. В
2014 г. действие данной программы завершилось, и можно подвести некоторые
итоги. Помимо всего положительного, что было сделано в этой сфере, остаются
и некоторые нерешенные проблемы, касающиеся коррупции и
профессионализма государственных служащих.
Для того чтобы попытаться преодолеть такую негативную ситуацию,
предлагается использовать общественно-государственную профессиональную
аттестацию государственных служащих и иных государственных должностных
лиц. Данные полномочия представляется возможным возложить на
государственно-общественные формирования при органах публичной власти.
19
Щеголева Н.А. Кадровая политика и государственная служба в современной России //
Конституционное право и политика: сборник материалов междунар. науч. конференции,
юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 г. М.: Юрист,
2012. С. 572, 575.
20
О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы
Российской Федерации (2009 - 2013 годы)": Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261
(ред. от 10 августа 2012 г.) // СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1277
27
Причем такая аттестация не должна носить определяющего характера,
поскольку формирование кадрового аппарата государственных органов на
основании п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вовсе не общественная
прерогатива, но определенный общественный статус такие чиновники получать
должны. Это будет влиять на отношение к ним со стороны руководства и
коллег. Кроме того, данная информация должна быть известной всем
желающим. Под влиянием всех этих факторов чиновник, получивший
общественное одобрение, как представляется, будет еще более добросовестно
относиться к своим обязанностям, зная, что общество его ценит. Нерадивый же
государственный служащий попадет под особое внимание руководства и
общества, что в скором времени или изменит его в лучшую сторону, или
приведет к его увольнению.
На сегодняшний день в законодательстве не закреплено, а в доктрине не
выработано четкое понятие аттестации.
Так, на основании ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 28 декабря 2010 года
N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" "аттестация
сотрудников Следственного комитета проводится в целях определения их
соответствия замещаемой должности и уровня их квалификации"
21
. Данную
норму можно трактовать таким образом, что аттестация - это определение
возможности продолжения службы сотрудником и выполнение им
соответствующих требований на основе его личных качеств и квалификации.
Основываясь на логике ч. 1 ст. 26 Положения о порядке прохождения
военной службы, аттестацию можно трактовать как определение соответствия
занимаемой воинской должности и перспектив дальнейшего служебного
использования служащих
22
.
Таким образом, аттестация - это проверка уже проходящих службу
чиновников на их пригодность к осуществлению задач, которую определяет
21
О Следственном комитете Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2010
г. N 403-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15.
22
Вопросы прохождения военной службы: Указ Президента РФ от 16 сентября 1999 г. N
1237 (ред. от 25 марта 2013 г.) // СЗ РФ. 1999. 20 сентября. N 38. Ст. 4534.
28
государство. В отношении военнослужащих и сотрудников Следственного
комитета РФ государство в лице соответствующих руководителей и проводит
аттестацию.
2.3. Мероприятия по совершенствованию государственной службы РФ и
прогноз их эффективности
По мнению В.М. Колокольцева, аттестация - это строгий и объективный
смотр деятельности, оценка динамики развития, соответствие аттестационным
показателям
23
. То есть должны быть установлены какие-то показатели,
конкретные критерии для того, чтобы оценивать аттестуемого на соответствие
этим определенным стандартам.
Рассматривая аттестацию государственных служащих, Ю.Н. Старилов
подчеркивал, что это деятельность, в процессе которой аттестационная
комиссия в рамках установленной процедуры в целях выявления степени
соответствия служащего занимаемой должности производит оценку деловых,
личных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его служебной
деятельности
24
. На основе приведенного мнения ученого аттестацию должна
проводить комиссия, т.е. орган, который специально для этого создан.
Е.П. Поплавская под аттестацией понимает проводимую в различных
формах периодическую обязательную процедуру оценки теоретических и
практических знаний и навыков, личностных качеств служащего,
осуществляемую аттестационными комиссиями государственного органа, с
которым у служащего заключен контракт, результатом которой является
23
Колокольцев В.М. Пять лет от аттестации до аттестации // Вестник Магнитогор. гос.
технич. ун-та им. Г.И. Носова. 2008. N 1. С. 5.
24
Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2002. Т. 2: Государственная
служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция.
С. 134.
29
продолжение, изменение или прекращение служебного контракта
25
. Данный
автор под субъектом, проводящим аттестацию, понимает исключительно
коллектив других государственных служащих.
Е.М. Крючкова считает, что правовое закрепление понятия "аттестация"
является бессмысленным, т.к. в каждой конкретной сфере устанавливаются
свои требования к аттестуемым
26
. Таким образом, она допускает творческий
подход к проведению аттестации и самостоятельное определение требований к
тем, кто необходим для той или иной должности.
Принимая в целом данную позицию, полагаем, что народ, являясь
единственным источником власти в соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, в
лице общественных формирований также может устанавливать критерии и
проводить аттестацию тех, кто принимает участие в управлении государством.
Как справедливо отмечает С.С. Зенин, данная деятельность может
осуществляться на федеральном, региональном и местном уровнях
27
. При этом
необходим научно обоснованный подход к определению соответствующих
критериев, на основании которых могут выдаваться дипломы, присваиваться
статусы, звания и т.д. Это далеко не самая объемная работа, которая может
иметь большое практическое значение.
На начальных этапах развития этой идеи важно сформировать требования
к тем, кто может осуществлять общественную аттестацию государственных
служащих. По сути, в данном случае будут использованы элементы
представительной демократии, т.к. все заинтересованные граждане не смогут
это делать. Такую деятельность должны осуществлять признанные
специалисты в данной сфере. Например, ветераны и почетные работники
государственных органов, специалисты с признанной высокой квалификацией
25
Поплавская Е.П. Понятие аттестации государственных гражданских служащих // Известия
ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2008. N 2. С. 256.
26
Крючкова Е.М. Аттестация как фактор развития творческого потенциала библиотечного
специалиста // Библиосфера. 2008. N 3. С. 54.
27
Зенин С.С. Динамизм конституционного принципа народовластия в Российской
Федерации: теоретический аспект // Государственная власть и местное самоуправление.
2013. N 11. С. 6.
30
и т.д. Тем более необходимо учитывать, что по мере возрастания роли такой
общественно-государственной оценки служащих возрастет и число
заинтересованных лиц, готовых "продавать" аттестацию в рамках своих
полномочий. Общественно-государственная аттестация не должна стать
элементом и без того разросшегося бюрократического аппарата, источником
возникновения и развития коррупции, для чего к такой деятельности
необходимо допускать материально и организационно не заинтересованных
патриотов-профессионалов.
На практике такая деятельность уже начинает постепенно развиваться.
Необходимо подчеркнуть, что ее инициатива идет не от государства, которое
само всячески содействует гражданскому обществу в России, а от
общественности. Так, руководство Ассоциации юристов России призывает
ввести единый квалификационный экзамен для всех, кто имеет отношение к
праву: прокуроров, следователей, юристов, трудящихся на госслужбе и др. На
съезде Ассоциации, прошедшем 22 февраля 2012 года в Москве, было
предложено использовать механизм отбора, который уже применяется при
приеме в сообщества судей, адвокатов и нотариусов; функцию экзаменатора
члены АЮР готовы взять на себя
28
. По результатам своих проверок Ассоциация
юристов намерена выдавать соответствующие сертификаты.
На примере Ассоциации юристов России видно, что общественные
объединения имеют возможность различным образом влиять на
государственные органы, допускать до осуществления публично значимых
функций лиц, которым доверяет общественность.
Способом общественного признания заслуг государственных служащих
перед государством и его гражданами является присуждение общественных
наград. Однако в настоящее время в данной сфере отсутствует системность,
которая выражается в том, что далеко не все субъекты, выдающие такие
28
Портал "Московские новости". URL:
http://pda.mn.ru/accident_enforcement/20120222/312066543.html. (дата обращения: 22 января
2017 г.)
31
награды, учитывают традиции и принципы построения наград, действующее
нормативное правовое регулирование, отечественный и зарубежный опыт.
В настоящее время данную сферу на законодательном уровне
регламентирует только последний абзац ст. 24 Федерального закона от 19 мая
1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", которая только
допускает возможность присвоения таких наград; а также некоторые другие
правовые акты, позволяющие отдельным видам государственных служащих
получать такие награды.
Как справедливо отмечает А.В. Малько, "недостаточная степень развития
многих социально ценных общественных отношений напрямую связана с
недостаточной степенью использования поощрительных мер"
29
. Но если
общество ощущает, а ученые об этом говорят прямо, то необходимо давать
гражданам то, что они заслужили не только от имени государства, но и от
имени общества.
О.Л. Зорин, определяя поощрение военнослужащих, подчеркивает, что
позитивно воздействовать на поведение военнослужащих могут не только
государственные, но и негосударственные органы
30
.
В настоящее время общественные объединения выдают такие
общественные награды, как "Ветераны подразделений особого риска", "За
возрождение служебного собаководства в России", "За бескорыстное
служение", "За профессиональное мастерство" и т.д.
По нашему мнению, данное направление необходимо развивать,
систематизировав общественные награды по определенным
классификационным критериям в законодательстве. Следует сказать, что и эта
инициатива идет от общественности.
На уровне субъектов Российской Федерации создаются органы,
состоящие из государственных служащих и представителей общественности,
29
Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. М.: Юридический центр
Пресс, 2004. С. 162.
30
Зорин О.Л. Поощрение военнослужащих: руководство по практическому применению // За
права военнослужащих, 2013.
32
которые занимаются присвоением наград. Например, для проведения
общественной оценки документов о присвоении гражданам наград Московской
области и обеспечения объективного подхода к этому процессу в регионе
функционирует Совет по наградам Московской области
31
.
Безусловно, присвоение наград не подпадает под любое определение
понятия "аттестация", но может быть одним из результатов объективного
общественно-государственного признания эффективного функционирования
государственных служащих.
На основании проведенного исследования необходимо сделать вывод о
том, что для эффективного осуществления государственной власти
посредством организации работы государственных органов необходимо
уделять большое внимание вопросам подбора кадров для государственной
службы. С течением времени государство становится все более открытым для
общества. Появляются дополнительные возможности для общественного
контроля, осуществляется взаимодействие некоммерческих формирований с
различными государственными органами в разнообразных формах и по самым
разным направлениям, что положительным образом сказывается на жизни
каждого отдельного гражданина и государства в целом. В развитие
обозначенной тенденции необходимо активизировать дальнейшее участие
населения в формировании и работе государственных органов.
Демократия в России не может ограничиваться одними выборами,
граждане должны иметь возможность влиять на государство посредством
участия в формировании его кадрового состава. Государственные чиновники не
должны быть неприкосновенными личностями, вольными вершить все, что им
угодно, необходимо без всякой иронии воспринимать их в обществе как слуг
народа, и они сами должны это четко осознавать.
31
О наградах Московской области: Закон Московской области от 22 декабря 2006 г. N
243/2006-ОЗ (ред. от 30 декабря 2013 г.) // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2006. 29
декабря. N 244.
33
Вместе с тем нельзя забывать и о культуре отношения простых граждан к
тем, кто заботится об общественном благе. Нельзя забывать положительный
советский опыт по формированию уважительного отношения к
государственным органам и их служащим. Без взаимного уважения каждого
представителя общества и государства невозможно функционирование
правового государства.
34
Глава 3. РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА НАСТАВНИЧЕСТВА
НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
3.1. Концептуальные подходы к интерпретации наставничества как
института (социальной практики), его развитию и внедрению на
гражданской службе
Понимание наставничества как института, его развитие и внедрение на
государственной службе Российской Федерации предполагают в
методологическом плане ориентацию руководителей государственных
органов на институциональный подход и использование его возможностей
при решении задачи, поставленной в Указе Президента Российской
Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления"
32
. Потребность в
этом подходе возникает всякий раз, когда речь идет об изучении сущности,
закономерностях возникновения, функционирования и развития институтов,
их функции и роли в обществе и государстве
33
. Достоинство
институционального подхода заключается в том, что он позволяет
рассмотреть картину социальной жизни в целом, воссоздать ее в виде
упорядоченного и повторяющегося поведения и устойчивых моделей
институтов. Важно также отметить и то, что указанный подход достаточно
хорошо известен представителям государственного и муниципального
управления, что позволяет всем заинтересованным лицам и структурам
использовать результаты предыдущих исследований, проводить
сравнительный анализ, выявлять сходные черты, открывать новые явления.
Опора на институциональный подход становится эффективной тогда,
когда организаторы его внедрения в сфере государственного и
32
"...Развитие института наставничества на государственной гражданской службе" // Указ
Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления" // Российская газета. 2012. 9 мая.
33
О содержании и особенностях процесса институтогенеза см., например: Клейнер Г.Б.
Эволюция институциональных систем. М.: Наука, 2004. С. 183 - 222; Кириллов Н.П.
Теоретические предпосылки институционализации социально-экологического управления //
Социальная политика и социология. 2013. Т. 1. N 2(92). С. 228 - 250.
35
муниципального управления изучили его сущностные характеристики,
освоили понятийно-категориальный аппарат, овладели системой принципов и
методов его организации и развития. В соответствии с принятой научной
традицией, начало институционального анализа связывают с поиском одной
или нескольких потребностей общества и входящих в него индивидов, ради
удовлетворения которых возникает конкретный институт. Повышение
эффективности удовлетворения потребности (группы потребностей), а также
поддержание общественного порядка в процессе ее удовлетворения
рассматриваются в качестве основных функций любого института.
Осуществляя свои функции, институты поощряют действия входящих в них
индивидов, которые соответствуют принятым стандартам поведения, и
подавляют отклонения в поведении от требований этих стандартов, другими
словами, они контролируют и упорядочивают поведение индивидов.
В качестве ключевого при использовании институционального подхода
выделяется понятие "социальный институт", под которым понимается
устойчивый комплекс норм, правил, символов, регулирующий различные
сферы человеческой жизнедеятельности и организующий их в систему ролей
и статусов, с помощью которых удовлетворяются основные жизненные и
социальные потребности
34
.
Типовыми структурными компонентами института являются:
1) определенная сфера деятельности;
2) социальная группа (группы), функционирующая в целях
удовлетворения конкретной потребности (группы потребностей);
3) ролевые модели поведения в соответствии с нормами, ценностями,
образцами поведения, обеспечивающие удовлетворение потребности, а также
система символов, регулирующих отношения в этой сфере деятельности;
4) обоснование деятельности института (теоретическое, правовое,
идеологическое, религиозное), зафиксированное в специальном документе
34
Там же. С. 203.