4
ÑÎÄÅÐÆÀÍÈÅ
Введение……………………………………………………………………………6
Глава 1. Теоретико-методологические основы муниципальной службы и
кадровой работы в Российской Федерации …………………………………….8
1.1 Понятие и исторические предпосылки развития муниципальной
службы …………….....................................................................................................8
1.2 Кадровая работа на муниципальной службе: понятие, функции и
основные направления……………………..………………………………………31
Глава 2. Изучение организации кадровой работы в администрации города
Минусинска……………………………………………………………….……….40
2.1. Характеристика администрации города Минусинска и кадрового
состава…………………………………………………………..………………….40
2.2. Методы и результаты изучения организации кадровой работы в
администрации города Минусинска…………………………………………….44
2.3 Направления совершенствования кадровой работы в администрации
города Минусинска………………………………………………………………..59
Заключение………………………………………………………………….……71
Список использованных источников и литературы ……………………….. 75
Приложения…………………………………………………………………….…81
Приложение 1. Анкета ………………………………………………………..….81
Приложение 2. Проект должностной инструкции специалиста по
делопроизводству и контролю администрации города Минусинска …….…84
Приложение 3. Отзыв руководителя на аттестуемого………………….…..…87
Приложение 4. Проект показателей эффективности и результативности…....89
Приложение 5. Проект положения о подготовке, переподготовке и повышении
квалификации муниципальных служащих…………………………………..….93
Приложение 6. Проект индивидуального плана профессионального развития
муниципального служащего администрации города Минусинска……….….98
Приложение 7. План-график обучения муниципальных служащих …………99
5
ÂÂÅÄÅÍÈÅ
Актуальность темы. Сегодня остро необходим высокий профессионализм
муниципальных служащих, предполагающий соответствующее образование,
знание особенностей управляемой сферы, знания в области теории управления,
психологии, менеджмента.
Обеспечение профессионализма муниципальной службы Российской
Федерации предполагает овладение муниципальными служащими
эффективными технологиями и современными методами организации кадровой
работы, направленных на повышение профессиональной компетентности,
обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной
служебной деятельности.
Применительно к органам местного самоуправления направления
кадровой работы, обязательные для муниципальной службы, регламентированы
в Федеральном законе № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской
Федерации»
1
, среди которых, также выделяется круг функций, требующих
самостоятельного принятия решений и проектирования.
Все вышеназванные приоритеты делают исследование организации
кадровой работы крайне актуальной, так как объективно ставят задачи
существенной перестройки структуры, обновления содержания и организации
кадровой работы в органах местного самоуправления, отвечающих
современным требованиям.
Степень изученности в литературе. В целом о необходимости работы с
персоналом писали такие авторы, как В.Р.Веснин, А.П.Егоршин, А.Я.Кибанов.
Проблемы, связанные с государственной кадровой политикой и механизмом ее
реализации, а также с организационными основами государственной и
муниципальной службы освещены в трудах: Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана,
А.И.Турчинова, В.А. Сулемова, В.И. Ханина и др. Проблемами организации
1
О муниципальной службе в Российской Федерации // федер. закон от 02 марта 2007г. № 25-ФЗ ред. от
30.06.2016 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 10. – Ст. 1152.
6
кадровой работы в органах исполнительной власти занимались Е.В.Охотский,
В.И. Матирко. Вопросы кадровой работы на уровне отдельной организации
представлены в работах Т.Ю.Базарова, А.С.Пашкова, Г.В. Щекина. Изучению
оценки кадров муниципальной службы посвящены работы В.М. Анисимова,
Е.А.Борисова, А.А. Дергача, А.Я. Кибанова, В.И. Лукьяненко и др.
Цель исследования – изучить организацию кадровой работы в
Администрации города Минусинска и разработать рекомендации по
совершенствованию.
Задачи исследования. Достижение поставленной цели предполагает
решение следующих задач:
1) раскрыть понятие и исторические предпосылки развития
муниципальной службы;
2) освятить кадровую работу на муниципальной службе: понятие,
функции и основные направления;
4) дать характеристику администрации города Минусинска и кадрового
состава;
5) подобрать методы, провести исследования и проанализировать
результаты организации кадровой работы в администрации;
3) дать характеристику принципам организации и функционирования
муниципальной и кадровой работы в Российской Федерации;
6) предложить направления совершенствования кадровой работы в
администрации города Минусинска.
Объектом исследования выступает Администрация города Минусинска.
Предмет исследования – организация кадровой работы в Администрации
города Минусинска.
Методы исследования – анализ документов, анкетирование, интервью.
Практическая значимость работы заключается в разработке направлений
совершенствования кадровой работы в администрации города Минусинска
Структура работы: введение, две главы, состоящие из пяти параграфов,
заключение, список используемой литературы, приложения.
7
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ И КАДРОВОЙ РАБОТЫ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Понятие и исторические предпосылки развития муниципальной
службы
Конституция Российской Федерации предусматривает одной из форм
народовластия местное самоуправление
1
. Сей вид власти независим от
государства и самостоятелен в решении задач местного самоуправления, об
этом гласит Конституция Российской Федерации. Для решения задач местного
самоуправления и необходима муниципальная служба. Институт
муниципальной службы является одним из важнейших элементов в
организации местного самоуправления. Результативность органов местного
самоуправления по оказанию публичных услуг населению во многом зависит
от того, насколько грамотно и правильно будет действовать управленческий
аппарат. В достижении этой задачи основное значение имеет грамотное
правовое регулирование муниципальной службы, определение правового
статуса муниципального служащего»
2
.
Какую роль и какое место муниципальная служба будет занимать в
органах местного самоуправления определяет особый подход государства к
муниципальным органам как к одной их частей общей системы управления
3
. В
России 2-й половины XIX столетия Александр II проводил преобразования, в
соответствии с которыми работа земских и городских органов самоуправления
государственной не считалась, ее признавали общественной. Следовательно,
указанные работники государственными служащими не являлись. Под
1
Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дек. 2008 г. № 6 – ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7 –
ФКЗ, от 05.02.2014 № 2 – ФКЗ, от 21.07.2014 № 11 – ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2009. –
№ 4. – Ст. 445.
2
Лучшие практики применения кадровых технологий на государственной гражданской службе Электронный
ресурс: Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты России. - Режим доступа:
http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/5(дата обращения 03.08.2016). – Загл. с экрана.
3
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие.-Ижевск: Изв-во «Удмуртский
университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ»,2013. С.123.
8
влиянием проводимого преобразования, такой подход отвечал хозяйственно -
общественной модели местного самоуправления.
Формирование института муниципальной службы в стране началось с
проводимой, с начала XXI столетия административной реформой, в связи с
которой подверглась превращениям не только лишь государственная служба,
но и система местного самоуправления.
Муниципальная служба, как отдельный институт, в СССР не
существовала. В местном управлении трудились государственные служащие,
которые исполняли специфические функции, но особенного названия не имели.
В 1990-х годах были приняты законы, которые устанавливали систему
местного самоуправления. В то время законодатели задумались и о служащих,
которые работали в органах местного самоуправления, задумались об их
правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы.
В период перехода к организации местной власти на началах
самоуправления и становления местного самоуправления, в качестве
независимой формы осуществления власти граждан понятие «муниципальная
служба» в законодательных актах не применялось, так как в нем не было
необходимости.
Принятый закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном
самоуправлении в РСФСР» также не определял понятие «муниципальная
служба». Служба в органах местного самоуправления считалась частью
государственной службы. Государственный служащий и муниципальный
служащий рассматривались как идентичные понятия. Таким образом,
муниципальный служащий- это государственный служащий, работающий в
органе местного самоуправления.
1
Конституцией РФ 1993 года было установлено, что органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким
образом, Конституция и разграничила государственную службу как
1
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие.-Ижевск: Изв-во «Удмуртский
университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ»,2013.-С.110.
9
профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий
государственных органов. Государственным служащим признавался гражданин
Российской Федерации, который исполнял обязанности по государственной
должности государственной службы. Денежное вознаграждение ему
выплачивалось за счет средств федерального бюджета либо средств бюджета
соответствующего субъекта Российской Федерации. Напротив, муниципальная
служба финансируется исключительно из местного бюджета. Таким образом,
муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не
является её структурной частью и требует своего правового регулирования. Так
как органы местного самоуправления не были включены в систему органов
государственной власти, то появилась надобность в служащих, реализующих
полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению
образования. Так в нашей стране была организована независимая
муниципальная служба. Сейчас, в связи с изменением правовых, политических,
экономических условий в России возрождается местное самоуправление. В
органах местного самоуправления работают муниципальные служащие,
которые структурно представляют специальную команду служащих.
В Федеральном законе от 06.12.1994 года «Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации» о муниципальной службе
речь идет в первый раз, где кандидатам на выборные должности
муниципальной либо государственной службы были определены особые
гарантии при осуществлении своей деятельности. Тем не менее, определение
«муниципальная служба» было определено в Федеральном законе от 28 августа
1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». Законом было определено
осуществление ее регламентирования федеральным законом, законами
субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Муниципальная служба- профессиональная деятельность на постоянной основе
10
в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий
1
.
Принятые законы требовали своего становления, в последствие чего был
утвержден Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации», тот, что раскрыл понятие
муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципального
служащего. Согласно закона: Муниципальная служба - профессиональная
деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной
должности, не являющейся выборной
2
.
Впрочем, Федеральный закон предоставлял субъектам Российской
Федерации широкие полномочия в будущем законодательном регулировании
сего вопроса. Следственно, отличия в данной области в региональном
законодательстве, привели к отличиям в статусе муниципальных служащих.
Новой редакцией Федерального закона № 154-ФЗ стал, принятый 06
октября 2003 года Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон
раскрыл надобность изменений и дополнений в законодательстве о
муниципальной службе, а также вызывал надобность улучшения правового
регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной
службой. Впервые, на законодательном уровне, был провозглашен принцип
взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Для того
чтобы воплотить в жизнь данный принцип нужен был цельный подход в
определении главных элементов статуса муниципального служащего для всех
без исключения субъектов Российской Федерации. Этого было не возможно
достичь на базе Федерального закона № 8-ФЗ. Следовательно, организовать
муниципальную службу согласно с новыми требованиями федерального
законодательства не представлялось возможным.
1
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. Закон Рос.
Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (утратил силу)[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система
«Консультант Плюс».-Режим доступа: локальный.-Дата обновления 02.01.2017.
2
Об основах муниципальной службы в Российской Федерации Федер. Закон Рос. Федерации от 08 января 1998
г. № 8-ФЗ (утратил силу)[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».-Режим
доступа: локальный.-Дата обновления 02.01.2017.
11
С принятием Федерального закона «О муниципальной службе в
Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ Федеральный закон «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации» потерял законную
силу. В принятом законе озвучено другое описание муниципальной службы.
Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая
осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы,
замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)
1
.
Таким образом, Федеральный закон «О муниципальной службе в
Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ дал начало для
образования системы административно - служебного права, регулирующего
отношения между субъектом РФ и органом местного самоуправления, а также в
кадровом обеспечении муниципальной службы, конкретизировал так же
определение должности муниципальной службы. В фактическом
использовании аналогичной нормы Федерального закона № 8-ФЗ зачастую
появлялись загвоздки с ее толкованием. Таким образом, принятие
Федерального закона № 25-ФЗ дало большой скачек вперед в становлении
муниципальной службы, от того что закон, закрепляет основные принципы
муниципальной службы.
Хотя законом и предусмотрено распространение на муниципальных
служащих действия трудового права, многие нормы закона являются
отсылочными и требуют принятия ряда региональных и муниципальных
правовых актов. Впрочем, это позволило уклониться от непотребного
дублирования правовых норм.
Становление муниципальной службы - это долгий процесс, связанный со
многими изменениями, протекающими внутри самого государства. Это
потребовало разработки многих законов и нормативных правовых актов,
определяющих цели, функции, принципы организации и деятельности органов
местного самоуправления, правовой статус муниципальных служащих. На
1
О муниципальной службе в Российской Федерации: Федер. закон Рос. Федерации от 2 февраля 2007 г. № 25-
ФЗ (ред. от 30.06.2016) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 10. – Ст. 1152.
12
деятельность и поведение муниципальных служащих все больше влияние
оказывают принципы верховенства Конституции и законов Российской
Федерации, законов субъектов Российской Федерации, приоритета прав и
свобод человека и гражданина, профессионализма и компетентности
муниципальных служащих, их ответственности за возложенное дело.
«Для поддержания благоприятного нравственного климата на
государственной и муниципальной службе и для более успешной реализации
норм этических Кодексов также предусматривается набор моральных санкций
и гарантий для государственных служащих. К элементам системы этического
руководства, соединяющем в себе требования правового и этического
характера, за рубежом относятся присяга, создание специальных ведомств,
осуществляющих функции, связанные с моральной составляющей
государственной службы»
1
.
Как механизм по формированию должной морали можно выделить
активно использующийся в настоящее время за рубежом подход, направленный
на разработку и реализацию этических программ обучения государственных и
муниципальных служащих, проведение специальных занятий по нравственной
тематике, привлечение к решению моральных проблем специалистов и
широкой общественности.
Значение профессиональной (административной, служебной) этики в деле
развития и совершенствования государственной или муниципальной службы
общепризнано, основные дискуссии идут о сущности этой этики, о формах и
методах ее внедрения, а так же о возможности учета этической компетентности
служащих в кадровой работе.
Принципиальное внимание к этике государственных служащих
определилось уже во второй половине прошлого века, а к его завершению,
когда государственное управление «столкнулось с двойным кризисом – и
1
Дроздова С.Ю. Отечественный опыт внедрения Этического кодекса в условиях административной реформы //
Эффективность, результативность и качество государственного и муниципального управления: материалы II
Всероссийской научно-практической конференции, г. Чебоксары, 4 февраля 2011 г. Чебоксары: Новое Время,
2011 . -С. 269
13
общественного доверия к себе, и собственной эффективности»
1
, в этике
государственной службы увидели, если не панацею от бед, то важный фактор
выхода из кризиса.
Особое значение профессиональной этики государственных служащих и
ее взаимосвязанность с реформой системы управления было признано в ряде
стран. «Этический фактор должен был скорректировать поведение чиновников
в соответствии с общественными ожиданиями и общепризнанными ценностями
демократических стран»
2
.
Рассматривая понятие и сущность муниципальной службы необходимо
определиться с понятием «служба» от того, что именно оно несет основную
смысловую нагрузку в данном словосочетании.
В своем словаре Ожегов С.И. определяет службу как работу, занятие
служащего, а также место его работы, на котором он делает что-нибудь для
кого/чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, направляя свою
деятельность на пользу чего-нибудь
3
.
В свою очередь, составляющая часть словосочетания «муниципальная»
должна рассматриваться как область применения, определяющая ярус, на
котором имеет место «служба».
В Федеральном законе от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
данное определение отсутствует, но в то же время определяются федеральные
законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы субъектов
Российской Федерации и уставы муниципальных образований, как
законодательство, регламентирующее правовое регулирование муниципальной
службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной
1
Облонский, А.В. Этика и ответственность в публичной службе // Вопросы государственного и
муниципального управления. 2015. №1.С.7.
2
Дроздова С.Ю. Создание корпоративных кодексов этики как одно из 6ведущих направлений развития
профессиональной этики и культуры современных муниципальных // Изменение системы координат
Российской государственности: исторические дилеммы и содержательные выводы. Материалы III
Всероссийской научно-практической конференции, г. Чебоксары, 9 февраля 2012 г. – Чебоксары: Новое Время,
2012 . - С.495.
3
Ожегов С.И. Толковый словарь Ожегова онлайн [Электронный ресурс]: URL:
http://slovarozhegova.ru/word.php?wordid=29274 (дата обращения 02.11.2016)