24
муниципальной службы, осуществляемого не только на федеральном уровне,
но и на уровне субъектов Российской Федерации, а также муниципальных
образований, что дозволяет в полной мере учитывать при организации
муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные
традиции
1
.
Именно на уровне муниципальных образований в наибольшей степени
проявляется учет исторических и национальных традиций в организации
муниципальной службы.
8. Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих.
Данный принцип означает, что муниципальные служащие имеют
законное право на свою защищенность от насилия, угроз и других
неправомерных действий и неправомерного вмешательства в их
профессиональную служебную деятельность, предполагает обеспечение
удачного прохождения муниципальной службы, предоставление нужных
гарантий и прав, в процессе исполнения должностных обязанностей.
Указанный принцип призван обеспечить устойчивость кадров в органах
местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от
политической угроз, от противодействий работодателя, гарантировать
муниципальному служащему нужные условия работы, ежемесячное денежное
содержание, пенсионное обеспечение, поддержку семьи муниципального
служащего в случае его гибели, связанной с исполнением им должностных
обязанностей.
В Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской
Федерации» данный принцип охватывает ряд статей: ст. 11, ст. с 20 по 25, 29 и
другие статьи. Среди них выделяется ст. 23, которая устанавливает гарантии
муниципального служащего, среди которых исключительно привлекает
внимание гарантия приобретения служащим денежного содержания, с которой
связано огромное число теоретических и практических проблем.
1
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во «Удмуртский
университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013.-286 с.
25
На практике, современная модель финансового управления, используемая
в органах исполнительной власти, не обеспечивает связь между финансовыми
источниками, с одной стороны, и финальными итогами деятельности
муниципальных образований - с иной. Это ведет к низкой эффективности
финансового управления, нерациональному расходованию финансовых
средств.
9. Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или
ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Принцип ответственности создает фундамент для деятельности
муниципальной службы, для ответственности муниципальных служащих за
принятые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение
должностных обязанностей. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ,
органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления несут ответственность перед населением муниципального
образования, государством, физическими и юридическими лицами в
соответствии с действующим законодательством.
Ответственность перед населением возникает в результате утраты
доверия населения. В Уставах должны быть прописаны как порядок, так и
условия ответственности в результате утраты доверия населения.
Ответственность перед государством, возникает в том случае, если
органами местного самоуправления, должностными лицами местного
самоуправления и муниципальными служащими нарушены Конституция
Российской Федерации, федеральные и краевые законы, устав муниципального
образования. Органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных
государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены
соответствующими органами государственной власти материальными и
финансовыми средствами
1
.
1
Яновский В.В., Кирсанов С.А. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность:
учебное пособие/ - 3-е изд., стер. - М. : КНОРУС, 2013. - 200 с..
26
Ответственность перед физическими и юридическими лицами наступает
в порядке, который устанавливается федеральными и краевыми законами,
уставами муниципальных образований.
Ответственность является нужным условием функционирования всякого
публичного института, которым является и муниципальная служба.
Статья 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
Федерации» за неисполнение либо ненадлежащее исполнение муниципальным
служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей,
определяемое как совершение дисциплинарного проступка, влечет применение
к нему мер дисциплинарной ответственности.
10. Внепартийность муниципальной службы.
Обеспечить защиту муниципальных служащих от оказания на них
давления политическими партиями к вступлению в партию, от появления
поводов для отказа в приеме на муниципальную службу, увольнения по
политическим признакам, призван принцип внепартийности. Принцип служит
для того, чтобы подбор кадров не осуществлялся по политическим мотивам, и в
муниципалитетах не создавались политические партии, общественные
организации, объединения, преследующие политические цели.
Муниципальные служащие обязаны руководствоваться в своей
деятельности законом и не должны быть связаны решениями партий,
общественных объединений. Муниципальные служащие, при исполнении
должностных обязанностей, обязаны проявлять нейтральность,
компетентность, беспристрастность. Законом, ни в коем случае, не
ограничивается свобода совести, мысли и слова. Каждый муниципальный
служащий имеет право придерживаться всяких взглядов, быть членом
политической партии, но не использовать свой статус во внеслужебных целях.
Суть этого принципа заключается в том, что муниципальная служба, как
публичная организация, должна быть свободна от контроля отдельных
политических организаций и движений.
27
Принципы муниципальной службы значимые обоснованности в системе
организации и функционирования муниципальной службы. Они обуславливают
важность, законность, социальную ценность отношений, возникающих в
системе муниципальной службы
1
.
Публично – правовая природа данного вида деятельности проявляется в
том, что муниципальная служба направлена на обеспечение функционирования
аппарата органов местного самоуправления, а также реализацию юридически
властных полномочий муниципальных должностных лиц. Перечень
нормативных элементов, определяющих правовой статус муниципальных
служащих, объясняется сущностью возложенных на них функций, которые
связаны с определенным видом управления – муниципального. Помимо того,
правовой статус муниципальных служащих определяется принципами, на
которых основан данный вид службы. Принципы муниципальной службы
исходят из верховенства Конституции РФ, приоритета прав и свобод человека и
гражданина, признания общественно – политической значимости и почетности
профессиональной деятельности муниципальных служащих, устойчивости их
кадрового состава, а также профессионализма, компетентности и
ответственности. Общим правовым статусом обладают все муниципальные
служащие, потому что положения Конституции Российской Федерации и,
соответствующие федеральные законы, распространяют свое действие на всех
служащих без отличия их расположения и специфики служебной деятельности.
О правовых основах муниципальной службы в РФ, повествует одна из
статей Федерального закона «О муниципальной службе в Российской
Федерации» № 25-ФЗ. Они представляют собой три ступени: федеральная,
субъектов Российской Федерации, муниципальная.
Федеральный уровень составляют:
1
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во «Удмуртский
университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013.-286 с.
28
1. Конституция Российской Федерации, в которой ни ничего не
сказано о муниципальной службе, зато определены принципы, положенные в
основу организации и функционирования муниципальной службы
1
.
2. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской
Федерации», тот, что является фундаментальным для всей муниципальной
службы. Он регулирует все процессы относящиеся к муниципальной службе,
начиная от предъявления требований к муниципальным должностям
муниципальной службы, определения статуса муниципального служащего и
заканчивая определением порядка и условий поступления, прохождения и
прекращения муниципальной службы.
3. Другие федеральные законы, в которых может вообще не
говориться о муниципальной службе. К ним относится Федеральный закон №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», тот, что устанавливает всеобще - правовые,
региональные, экономические, а также организационные принципы
организации местного самоуправления в России, устанавливает
государственные гарантии его осуществления. Так же сюда можно отнести и
Федеральный закон № 25-ФЗ, который содержит ряд положений, которые
нужно понимать в том значении, в каком они применяются в гражданском,
финансовом и налоговом праве.
4. Иные нормативно - правовые акты Российской Федерации.
Это и указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, и
международные договоры РФ в сфере муниципальной службы.
Значимую роль в образовании муниципальной службы играют законы
субъектов Российской Федерации, правовые основы которой составляют:
уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации. Правотворческая деятельность субъектов РФ в области
функционирования муниципальной службы прогрессирует с определенной
1
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие. – Ижевск: Изд-во «Удмуртский
университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ», 2013.-286 с.
29
динамикой, субъекты самосильно регулируют крупный объем вопросов,
связанных с муниципальной службой. Они определяют порядок ведения
реестра муниципальных должностей, составляющие выплаты денежного
содержания, необходимые квалификационные требования, профессиональные
знания и умения, порядок поступления и прохождения муниципальной службы,
к замещению должностей и множество иных вопросов. Характерной
спецификой региональных муниципальных правовых актов является
повторение норм федерального законодательства, но при этом остаются
неурегулированными значительные вопросы.
Все рассмотренные нормативные правовые акты рассматриваются как
законодательство о муниципальной службе.
Помимо того, правовой основой организации муниципальной службы
являются муниципальные правовые акты, такие как устав муниципальных
образований, принятые на сходах граждан решения и другие нормативные
правовые акты.
Представителем нанимателя для муниципальных служащих является
муниципальное образование, которое и принимает на службу граждан, с
необходимым образованием, для решения возложенных на них публичных
обязательств. На муниципального служащего возлагаются служебные
обязанности, в соответствии с должностью, которые регулируется Трудовым
кодексом Российской Федерации.
Итак, можно подвести итог:
муниципальная служба работает в области публичной власти и
считается публично – властной деятельностью;
муниципальная служба существует только в органах местного
самоуправления и реализуется только на должностях муниципальной службы;
правовые принципы обеспечивают организованность,
справедливость и порядок;
30
правовое регулирование муниципальной службы происходит на
трех ступенях федеральном, субъектов федерации и муниципальном
1
.
Таким образом, муниципальная служба неразрывно связана с правовой
природой местного самоуправления, как части единой публичной власти
народа, и муниципальным образованием. Федеральный закон от 02.03.2007 №
25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» определяет
муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая
осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы,
замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)
2
. Можно
выделить следующие черты муниципальной службы: во-первых, местное
самоуправление создается и действует от имени местного населения, во-
вторых, ограниченность местного самоуправления соответствующей
территорией, в-третьих, организационная и функциональная самостоятельность
муниципальной службы.
Муниципальная служба организуется в пределах муниципальных
образований и созданных в них органах, т.е. органически связана с органами
местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ.
1.2 Кадровая работа на муниципальной службе: понятие, функции и
основные направления
Реализация планов по улучшению местного самоуправления напрямую
зависит от его кадрового потенциала, потому что для решения вопросов
местного значения требуется определенная организация действий
муниципальных служащих.
3
Задачи и приоритеты муниципальной службы требуют новых моделей и
конструкций кадрового обеспечения, создания отчетливой системы кадровой
работы. На это направлено проводимое Президентом и Правительством РФ
1
Кокотов А.Н.,Саломаткин А.С. Муниципальное право России Текст: учебник.. - М.: Юристъ, 2012. С. 123.
2
О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (ред. от
30.06.2016) // СЗ РФ. 2007. № 10. ст. 1152.
3
Халилова Т.В. Государственная и муниципальная служба: тексты лекций- М-во образ. и науки России, Казан.
нац. исслед. технол. уч.-Г.- Казань: Изд-во КНИТУ, 2013.-360 с.
31
преобразование исполнительных органов власти и управления. Только
динамичная и эластичная кадровая работа на федеральном уровне дозволит
передать существенный объем прав, полномочий и ответственности
территориальным и муниципальным органам власти и управления. Кадровые
службы, функционирующие в органах муниципального управления, призваны
решать ответственные задачи по реализации кадровой стратегии.
1
В отличие от предприятий, в которых работа управляющего по
осуществлению доктрины, стратегии и методов влияния на работников
именуется управлением персоналом, в органах местного управления для нее
применяется другое наименование - кадровая работа.
Основной документ, тот, что регламентирует ее сущность, - это
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Опираясь на конституционный принцип самостоятельности местного
самоуправления, федеральным законом не установлены организационные
механизмы реализации всех элементов кадровой работы. Каждое
муниципальное образование должно независимо решать, каким образом эта
работа будет организована и какие из полномочий будут за ним закреплены.
Потому, что законом установлено, что нанимателем для муниципального
служащего, вне зависимости от того, в каком органе местного самоуправления
он проходит службу, является муниципальное образование, принцип единства
основных требований к муниципальной службе, а также требование закона о
ведении в каждом муниципальном образовании единого реестра
муниципальных должностей приводят в итоге о необходимости создания в
муниципальных образованиях, где число муниципальных служащих превышает
10 человек, специализированных кадровых служб. В муниципальных
образованиях, где число муниципальных служащих невелико, все полномочия
1
Прудников А.С., Белявский Д.С. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник для
студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и
«Юриспруденция»/под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского- М.: Юнити- Дана, Закон и право, 2015. – 399 с.-
(серия «Муниципальное право России»).
32
по кадровой работе должны быть вменены в должностные обязанности
определенных должностных лиц.
В текущее время сложилось несколько объяснений понятия «кадровая
служба». По мнению Г.А. Атаманчука, кадровая служба- это центр управления
персоналом, базовой функцией которого является кадровое обеспечение в
организации
1
.
Немчинов А.А. рассматривает кадровую службу как действие органов
управления, должностных лиц различных уровней, содержанием которой
является практическая реализация целей, задач, принципов кадровой
политики
2
.
Классическая форма организации кадровой работы в органах местного
самоуправления - создание отдела кадров, численность и структура которого
зависят от масштабов администрации и методов достижения поставленных
перед ней целей. В администрациях маленьких сельских поселений кадровая
работа, как водится, поручается работнику, тот, что наравне с другими
обязанностями, исполняет функции кадровой службы. Безоговорочно,
совмещение разных направлений работы одним работником вряд ли будет
содействовать результативности реализации кадровой политики.
Основные вопросы кадровой работы и управления муниципальной
службы регулируются Федеральным законом № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации», Трудовым кодексом РФ, а также законами
субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
В восьмой главе, которая именуется «Кадровая работа в муниципальном
образовании», содержатся положения об основных направлениях кадровой
работы. Согласно данной главе, кадровая работа в муниципальном
образовании призвана осуществлять деятельность по сопровождению
муниципального служащего начиная от проведения конкурса на замещение
1
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций.- 2-е изд., доп. М.: Омега-Л, 2004. С. 156.
2
Прудников А.С., Белявский Д.С. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник для
студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и
«Юриспруденция»/под ред. А.С. Прудникова, Д.С.Белявского.- М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2015.- 399 с.-
(Серия «Муниципальное право России»).
33
вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных
служащих в кадровый резерв, поступления на муниципальную службу,
аттестации, до увольнения. В процессе чего осуществляется ведение трудовых
книжек, личных дел, реестра муниципальных служащих. Кадровая работа
должна обеспечить муниципалитет муниципальными правовыми актами,
связанными с прохождение всего пути муниципальной службы, включая
выход на пенсию и оформление необходимых документов. Кадровая работа в
муниципалитетах предназначена изнутри изучать процесс протекания
муниципальной службы и, в конечном итоге, оглашать представителю
нанимателя предложения о реализации положений законодательства о
муниципальной службе.
К кадровой работе авторы закона отнесли и проверку достоверности
персональных данных и иных сведений при поступлении граждан на
муниципальную службу, проверку сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера муниципальных служащих. В
состав кадровой работы входит и консультирование муниципальных
служащих по правовым и другим вопросам муниципальной службы,
обеспечение соблюдения работниками ограничений, установленных статьей
13 Федерального закона № 25-ФЗ и другими федеральными законами. Однако
на этом кадровая работа не ограничивается. Закон относит к кадровой работе
иные вопросы, определяемые трудовым законодательством и законом
субъекта Российской Федерации. На практике, такое положение, дает
представителю нанимателя широкие возможности в части вменения работнику
кадровой службы множества других обязанностей, иногда и не связанных с
кадровой работой.
Поэтому специфика работы органов местного самоуправления
определяет некоторые требования к муниципальному служащему,
исполняющему кадровую работу. От него требуются нейтральность,
беспристрастность, строгая дисциплина, законопослушность. В числе общих
профессиональных умений, знаний и навыков следует подметить его