СОДЕРЖАНИЕ
Глава 1. Теоретические и правовые аспекты управления кадровой политикой
муниципальных образований………………………………………………………7
1.1 Понятие и историческая обусловленность развития муниципальной
службы………………………………………………………………………………7
1.2 Кадровая работа на муниципальной службе: понятие, функции и основные
направления…………………………………………………………….30
Глава 2. Анализ управления кадровой политикой в муниципальных
образованиях в Красноярском крае…………………………………………….38
2.1 Анализ механизмов и форм кадрового обеспечения функционирования и
развития муниципальных образований в крае……………………………….38
2.2 Анализ социально-экономической ситуации в муниципальных
образованиях Тасеевского района ....................................................................... 48
2.3 Анализ кадровой политики органов местного самоуправления Тасеевского
района Красноярского края по обеспечению развития муниципальных
образований ............................................................................................................ 52
Глава 3. Предложения по повышению эффективности деятельности органов
местного самоуправления тасеевского района по кадровому обеспечению
функционирования и развития муниципальных образований района ................ 61
3.1 Предложения по повышению эффективности кадровой политики
муниципальных образований ............................................................................... 61
3.2 Ожидаемые результаты от внедрения предложений ................................... 77
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 86
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ......................................................................................... 89
2
ВВЕДЕНИЕ
Муниципальная служба - одна из ведущих комплектующих частей
публичного управления. Муниципальная реформа, что проводится в
государстве, не может быть благополучно реализована без работы
муниципальных служащих.
Сегодня местное самоуправление является одной из основ
конституционного строя, признается, гарантируется и осуществляется на каждой
территории нашей страны. С деятельностью местных органов власти неминуемо
сталкивается каждый житель определенной территории. Осуществление
местного самоуправления связано, прежде всего, с возможностью воплотить в
жизнь вопросы местного значения – это вопросы непосредственного
обеспечения жизнедеятельности граждан, живущих на территории
муниципального образования, его нужд.
Президент России Владимир Путин в ежегодном послании Федеральному
Собранию в 2013 году выразил мнение,
1
то что необходимо развивать систему
власти на местах. Местная власть должна быть устроена так, чтобы каждый
гражданин, образно, говоря, мог дотянуться до нее рукой. Необходимо
поддержать активность муниципалитетов в решении повседневных вопросов.
Когда был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», то возникла необходимость обновления системы местной власти в
России. Реформирование муниципальной службы привело к потребности
оценить, состояние кадровых возможностей муниципалитетов, объяснения
существующих механизмов регулирования кадровых процессов, разработки
результативных моделей управления ими.
Сегодня усилилась роль сельских администраций в осуществлении
местного самоуправления. Статистические данные свидетельствуют о том, что в
1
Панкина Дарья. Путин: Местная власть должна быть такой, чтобы любой гражданин мог дотянуться до нее
рукой [Электрон. ресурс]// Комсомольская правда: ежедневная газета [электрон. версия].-12 дек.2013. – Режим
доступа: http://www.kp.ru/online/news/1609826/, свободный. – Загл. с экрана.
3
2015 году на должностях муниципальной службы было занято 314,5 тысяч
человек, или 65,5 % от общего количества занятых в органах местного
самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований
2
.
Муниципалитеты нуждаются в квалифицированных кадрах, которые
способны действенно руководить муниципальной собственностью, финансами,
муниципальными учреждениями, объектами инфраструктуры, разрабатывать и
реализовывать муниципальные программы развития, а также привлекать к этой
работе все слои населения. Триумф всякого начатого дела зависит от кадров, от
результативности их труда, исключительно значимым возникает вопрос
выявления действующих проблем кадровой работы в муниципалитетах и
совершенствования кадровой политики.
Теоретическая и практическая значимость дипломной работы
заключается в том, что она освещает одну из важнейших тем муниципального
права. Результаты исследования, положения, выводы и предложения могут
представлять интерес для законодателей, руководителей органов местного
самоуправления, муниципальных служащих, и могут быть использованы ими в
практической деятельности при последующем совершенствовании системы
муниципальной службы и кадровой работы.
Степень научной разработанности. Проблемы улучшения работы с
кадрами на муниципальной службе находятся под пристальным вниманием
ученых. В последние годы ведется энергичная научная разработка проблем
преобразования муниципальной службы по разным направлениям. Однако
осталась проблема использования этих научных разработок на практике
кадровой службы. Так как кадровая работа представлена в виде сильного
инструмента в области поиска и подбора кандидатов, обучения и переподготовки
кадров, работы с кадровым резервом.
Объектом исследования является муниципальные образования
Тасеевского района.
2
(Электронный ресурс)//URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B04_03/IssWWW.exe/Stg/d06/54.htm (дата
обращения:16.10.2016)
4
Предмет исследования: управление кадровой политикой муниципальных
образований Тасеевского района Красноярского края.
Цель исследования - установить особенности реформирования системы
муниципальной службы и кадровой работы.
Для реализации настоящей цели понадобится решение следующих задач
исследования:
раскрыть понятие и историческую обусловленность развития муниципальной
службы;
освятить кадровую работу на муниципальной службе: понятие, функции и
основные направления;
провести анализ политико-правового обеспечения муниципальной службы
Российской Федерации и его развитие;
дать характеристику принципам организации и функционирования
муниципальной и кадровой работы в Российской Федерации;
определить причины проведения реформы местного самоуправления в
Российской Федерации: муниципальная служба и кадровая работа;
оценить перспективы дальнейшей модернизации реформирования системы
муниципальной службы и кадровой работы в современной России.
Теоретико-методологической основой работы являются работы
отечественных авторов, работающих в направлениях государственного и
муниципального управления, исследующих разные аспекты совершенствования
системы государственной и муниципальной службы, системы кадровой работы.
Применялись способы структурно-функционального анализа,
сравнительно-исторический подход.
Практическая часть работы разработана на примере муниципальных
образований Тасеевского района Красноярского края.
Структура работы содержит: введение, три главы, заключение, список
использованных источников и литературы.
5
Глава 1. Теоретические и правовые аспекты управления
кадровой политикой муниципальных образований
1.1 Понятие и историческая обусловленность развития муниципальной
службы
6
Административная реформа и реформа местного самоуправления – это
две реформы, осуществляемые параллельно. Они исключительно ярко
выделяются на фоне политической жизни России. Обе направлены на сотворение
оптимальной модели управления на разных ярусах публичной власти -
государственном и муниципальном. К тому же, реформы вплотную
взаимосвязаны между собой, от того, что их всеобщей целью является решение
проблем социально-экономического становления российского социума,
улучшение федеративных взаимоотношений, упрочение механизма,
содействующего надлежащей реализации и защиты прав и свобод человека и
гражданина; становление России как демократического правового и социального
государства
3
.
Конституция Российской Федерации предусматривает одной из форм
народовластия местное самоуправление. Сей вид власти независим от
государства и самостоятелен в решении задач местного самоуправления, об этом
гласит Конституция Российской Федерации. Для решения задач местного
самоуправления и необходима муниципальная служба. Институт
муниципальной службы является одним из важнейших элементов в организации
местного самоуправления. Результативность органов местного самоуправления
по оказанию публичных услуг населению во многом зависит от того, насколько
грамотно и правильно будет действовать управленческий аппарат. В достижении
этой задачи основное значение имеет грамотное правовое регулирование
муниципальной службы, определение правового статуса муниципального
служащего.
Какую роль и какое место муниципальная служба будет занимать в
органах местного самоуправления определяет особый подход государства к
муниципальным органам как к одной их частей общей системы управления
4
. В
России 2-й половины XIX столетия Александр II проводил преобразования, в
3
Шугрина Е.С., Сивицкий В.А. Настольная книга для муниципальных политиков – 3 – изд. П.2012.- 304 с.
4
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие.-Ижевск: Изв-во «Удмуртский
университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ»,2013.-286 с.
7
соответствии с которыми работа земских и городских органов самоуправления
государственной не считалась, ее признавали общественной. Следовательно,
указанные работники государственными служащими не являлись. Под влиянием
проводимого преобразования, такой подход отвечал хозяйственно -
общественной модели местного самоуправления.
Александр III, последние 10 лет XIX столетия, провел ряд существенных
контрреформ, в основу которых была положена иная- государственная модель
местного самоуправления. В указанной теории местное самоуправление было
определено в виде системы децентрализованного государственного управления.
Таким образом, в Положении об земских заведениях и Городовом положении
того времени, состоящими на государственной службе считались выборные
лица, которые занимали должности в представительных органах земского и
городского самоуправления.
В Российской Империи, в последствии, проходило немало
преобразований местного самоуправления, но это в значительной мере не
определяло место муниципальной службы.
Формирование института муниципальной службы в стране началось с
проводимой, с начала XXI столетия административной реформой, в связи с
которой подверглась превращениям не только лишь государственная служба, но
и система местного самоуправления.
Муниципальная служба, как отдельный институт, в СССР не
существовала. В местном управлении трудились государственные служащие,
которые исполняли специфические функции, но особенного названия не имели.
В 1990-х годах были приняты законы, которые устанавливали систему
местного самоуправления. В то время законодатели задумались и о служащих,
которые работали в органах местного самоуправления, задумались об их
правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы.
В период перехода к организации местной власти на началах
самоуправления и становления местного самоуправления, в качестве
независимой формы осуществления власти граждан понятие «муниципальная
8
служба» в законодательных актах не применялось, так как в нем не было
необходимости.
Принятый закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном
самоуправлении в РСФСР» также не определял понятие «муниципальная
служба». Служба в органах местного самоуправления считалась частью
государственной службы. Государственный служащий и муниципальный
служащий рассматривались как идентичные понятия. Таким образом,
муниципальный служащий- это государственный служащий, работающий в
органе местного самоуправления.
5
Конституцией РФ 1993 года было установлено, что органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким
образом, Конституция и разграничила государственную службу как
профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий
государственных органов. Государственным служащим признавался гражданин
Российской Федерации, который исполнял обязанности по государственной
должности государственной службы. Денежное вознаграждение ему
выплачивалось за счет средств федерального бюджета либо средств бюджета
соответствующего субъекта Российской Федерации. Напротив, муниципальная
служба финансируется исключительно из местного бюджета. Таким образом,
муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не
является её структурной частью и требует своего правового регулирования. Так
как органы местного самоуправления не были включены в систему органов
государственной власти, то появилась надобность в служащих, реализующих
полномочия в органах местного самоуправления от имени и по поручению
образования. Так в нашей стране была организована независимая муниципальная
служба. Сейчас, в связи с изменением правовых, политических, экономических
условий в России возрождается местное самоуправление. В органах местного
5
Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: Учебное пособие.-Ижевск: Изв-во «Удмуртский
университет», изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО «УдГУ»,2013.-286 с.
9
самоуправления работают муниципальные служащие, которые структурно
представляют специальную команду служащих.
В Федеральном законе от 06.12.1994 года «Об основных гарантиях
избирательных прав граждан Российской Федерации» о муниципальной службе
речь идет в первый раз, где кандидатам на выборные должности муниципальной
либо государственной службы были определены особые гарантии при
осуществлении своей деятельности. Тем не менее, определение «муниципальная
служба» было определено в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Законом было определено осуществление ее регламентирования
федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации и уставами
муниципальных образований. Муниципальная служба- профессиональная
деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по
исполнению их полномочий
6
.
Принятые законы требовали своего становления, в последствие чего был
утвержден Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации», тот, что раскрыл понятие
муниципальной службы, определил основы правового статуса муниципального
служащего. Согласно закона: Муниципальная служба - профессиональная
деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной
должности, не являющейся выборной
7
.
Впрочем, Федеральный закон предоставлял субъектам Российской
Федерации широкие полномочия в будущем законодательном регулировании
сего вопроса. Следственно, отличия в данной области в региональном
законодательстве, привели к отличиям в статусе муниципальных служащих.
Новой редакцией Федерального закона № 154-ФЗ стал, принятый 06
6
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Федер. Закон Рос.
Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (утратил силу)[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система
«Консультант Плюс».-Режим доступа: локальный.-Дата обновления 02.11.2016.
7
Об основах муниципальной службы в Российской Федерации Федер. Закон Рос. Федерации от 08 января
1998 г. № 8-ФЗ (утратил силу)[Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».-Режим
доступа: локальный.-Дата обновления 02.11.2016.
10
октября 2003 года Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон
раскрыл надобность изменений и дополнений в законодательстве о
муниципальной службе, а также вызывал надобность улучшения правового
регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой.
Впервые, на законодательном уровне, был провозглашен принцип взаимосвязи
государственной гражданской и муниципальной службы. Для того чтобы
воплотить в жизнь данный принцип нужен был цельный подход в определении
главных элементов статуса муниципального служащего для всех без исключения
субъектов Российской Федерации. Этого было не возможно достичь на базе
Федерального закона № 8-ФЗ. Следовательно, организовать муниципальную
службу согласно с новыми требованиями федерального законодательства не
представлялось возможным.
С принятием Федерального закона «О муниципальной службе в
Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ Федеральный закон «Об
основах муниципальной службы в Российской Федерации» потерял законную
силу. В принятом законе озвучено другое описание муниципальной службы.
Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая
осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы,
замещаемых путем заключения трудового договора (контракта)
8
.
Таким образом, Федеральный закон «О муниципальной службе в
Российской Федерации» от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ дал начало для
образования системы административно - служебного права, регулирующего
отношения между субъектом РФ и органом местного самоуправления, а также в
кадровом обеспечении муниципальной службы, конкретизировал так же
определение должности муниципальной службы. В фактическом использовании
аналогичной нормы Федерального закона № 8-ФЗ зачастую появлялись
8
О муниципальной службе в Российской Федерации Федер. закон Рос. Федерации от 2 февраля 2007 г. № 25-
ФЗ (ред. от 30.06.2016) [Электронный ресурс] //Справочно-правовая система «Консультант Плюс».-Режим
доступа: локальный.- Дата обновления 11.10.2016.