6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 7
Глава 1. Теоретические основы деятельности местного самоуправления ........ 9
1.1 Понятие и сущность местного самоуправления ......................................... 9
1.2 Организация деятельности муниципальной власти .................................... 18
1.3 Местное самоуправление в сельской местности ......................................... 23
Глава 2. Организация деятельности муниципальной администрации поселка
Кошурниково Красноярского края ...................................................................... 35
2.1 Краткая характеристика администрации поселка Кошурниково
Красноярского края ............................................................................................... 35
2.2 Основные аспекты деятельности администрации поселка и особенности
муниципального управления ............................................................................... 41
Глава 3. Пути повышения эффективности работы сельской администрации
поселка Кошурниково Красноярского края ....................................................... 58
3.1 Общие рекомендации повышения эффективности работы органов
управления ............................................................................................................. 58
3.2 Предложения по повышению эффективности бюджетных расходов
администрации поселка Кошурниково Красноярского края ............................ 64
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 83
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 86
ПРИЛОЖЕНИЯ
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Управление муниципальным
образованием любого уровня предполагает выполнение двух основных
функций: предоставление услуг населению и промышленному сектору и
управление социально-экономическим развитием города.
Спектр разнообразных стратегий дает возможность принятия эф-
фективных решений в управлении развитием городом. Перечень ин-
струментария включает: формирование единой стратегии развития региона и
муниципального образования, составление целевых программ федерального
и регионального уровня.
При исследовании особенностей организации местного само-
управления в городах первоначально необходимо сформировать тео-
ретическую базу исследования. Власть как правовая составляющая есть
взаимодействие двух или более субъектов, в котором воля одного субъекта
доминирует над волей другого (других) субъектов, это дает доминирующему
субъекту побуждать подвластного субъекта (субъектов) к определенным
действиям (бездействиям). Поведение подвластного субъекта не всегда
является принудительным, также допускаются и самостоятельные деяния
(бездействие).
Целью данной работы является анализ и разработка мероприятий по
совершенствованию системы управления муниципальным образованием на
примере администрации поселка Кошурниково Красноярского края, для
достижения поставленной цели, были выделены следующие задачи:
- рассмотреть теоретические основы деятельности местного
самоуправления;
- изучить организацию деятельности муниципальной администрации
поселка Кошурниково Красноярского края;
- выявить пути повышения эффективности работы сельской
администрации поселка Кошурниково Красноярского края.
8
Объект исследования - администрации поселка Кошурниково
Красноярского края.
Предмет исследования - система управления муниципальным
образованием.
Структура работы состоит из введения, основной части, заключения,
списка литературы и приложений.
Теоретической и методологической базой данной работы послужили
труды российских и зарубежных авторов в области муниципального
управления, материалы периодических изданий и сети Интернет.
Практическая значимость исследования заключается в разработке
предложений по повышению эффективности работы сельской
администрации поселка Кошурниково Красноярского края.
9
Глава 1. Теоретические основы деятельности местного
самоуправления
1.1 Понятие и сущность местного самоуправления
Местное самоуправление - уникальный общественный институт,
функционирующий как в политической (публичной), так и частной сфере
жизнедеятельности общества. В системе общественных отношений,
составляющих местное самоуправление, реализуются потребности человека
в жилье, бытовом обслуживании, начальном и общем образовании,
медицинском обслуживании, организации досуга и отдыха и др.,
удовлетворение которых определяет качество жизни, обеспечивает развитие
и самореализацию личности в обществе. Местное сообщество, элементами
которого являются семья, соседи, друзья, детский сад, школа, учреждения
дополнительного образования и др., формируют личность, существенно
влияют на выбор будущей профессии, определяют систему взглядов, образ
жизни и место гражданина в обществе. Местное самоуправление,
обеспечивающее благоприятную среду для развития личности, - одно из
важнейших условий функционирования гуманного государства.
Многогранность и безусловная социальная ценность местного са-
моуправления порождают активную научную дискуссию о природе этого
правового явления, в рамках которой выдвигаются и обосновываются
различные, порой прямо противоположные теории и модели организации
муниципальной власти, однако все авторы сходятся в том, что местное
самоуправление самобытно, связано напрямую с социальными,
национальными, экономическими, политическими, географическими
характеристиками и особенностями развития территории. В настоящее время
местное самоуправление функционирует и развивается практически во всех
государствах, двигаясь в пределах основных тенденций, сохраняя при этом
свои индивидуальные особенности. Однако повсеместно от эффективности
функционирования местного самоуправления во многом зависит обеспечение
10
жизненно важных потребностей людей, своевременное решение вопросов
непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения конкретных
территорий. Таким образом, научные исследования, предметом изучения
которых является местное самоуправление в разных его проявлениях,
являются актуальными.
Местное самоуправление является предметом изучения различных
общественных наук, в рамках юриспруденции исследователей интересуют
вопросы понятия, признаков, сущности, функций, нормативного
регулирования местного самоуправления как правового явления, взаи-
модействия его с государством, места в механизме правового регулирования
современных государств, современного нормативного регулирования в
Российской Федерации.
Современная юриспруденция представляет собой систему истори-
ческих, теоретических, отраслевых, прикладных наук, так или иначе
исследующих правовые явления. Уникальность местного самоуправления
как предмета изучения юриспруденции заключается в том, что оно
исследуется всеми историко-теоретическими юридическими науками, а
отрасль, непосредственно касающаяся регулирования вопросов его ре-
ализации, в разных государствах относится к разным блокам (государ-
ственно-правовому, административному), но практически повсеместно носит
комплексный характер.
В современной российской юриспруденции местное самоуправление
изучается теорией права и государства, историей отечественного государства
и права и историей государства и права зарубежных стран, конституционным
правом России, муниципальным правом России, которое носит комплексный
характер. Однако следует отметить, что практически все отрасли российского
права так или иначе регулируют вопросы местного самоуправления,
обеспечивая его реализацию в конкретных сферах жизнедеятельности
общества, или охрану и защиту.
11
Наука о местном самоуправлении как самостоятельном, отдельном от
государства правовом явлении развивается на протяжении трех веков. Во-
просы управления низовыми территориями, взаимодействия центральной и
местной власти, пределов государственного управления и границ само-
стоятельных управленческих инициатив населения интересуют ученых-
государствоведов с того времени, когда государства обрели географически
большую территорию, из отдельных городов, уделов, княжеств превратились
в империи и федерации.
В конце XIX в. было окончательно признано наличие местного
самоуправления как самостоятельного, отличного от государства публично-
правового явления, в связи с чем потребовалось научное обоснование места
местного самоуправления в механизме управления делами общества,
теоретическое осмысление его природы, понятия, признаков, функций,
принципов взаимодействия с государством. Как правило, в поисках наиболее
оптимальной модели управления делами общества ученые одновременно
анализировали все публично-правовые институты, поначалу четко не
разграничивая государство и местное самоуправление, однако, по мере
исторического развития государств, утверждения разных форм
государственного устройства и местного самоуправления исследования
становились все более узконаправленными на проблемы местного
самоуправления.
У истоков формирования теоретических основ местного само-
управления стояли такие ученые, как А. Токвиль, Р. Гнейст, Л. Штейн, А.И.
Васильчиков, В.П. Безбородов, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин, М.И.
Свешников, А.Д. Градовский, Г.С. Михайлов, Н.И. Лазаревский. В
результате реализации различных подходов к определению понятия местного
самоуправления сформировались разные теории. В.А. Щепачев в статье
«Теории местного самоуправления и их значение в становлении
конституционной концепции местного самоуправления современной
12
России»
1
выделяет, по его мнению, основные: теорию свободной общины,
общественную теорию самоуправления; государственную теорию местного
самоуправления, дуалистическую теорию, хозяйственную теорию,
политическую теорию, юридическую теорию и др.
Основные положения теорий различны, однако каждая из них отвечает
на вопросы о понятии и признаках местного самоуправления, его месте и
роли в управлении делами общества, принципах взаимодействия с
государством, поэтому условно их можно разделить на три группы:
обосновывающие самостоятельность местного самоуправления как по-
литико-правового явления (теория «свободной общины»), ставящие во главу
угла хозяйственную функцию («хозяйственная теория»), определяющие
местную власть как уровень государственной власти («государственную»
теорию). Справедливости ради следует отметить, что каждая из теорий по-
своему права и описывает реально существующие черты местного
самоуправления. Положения каждой из трех условных теорий закреплены в
конституциях современных государств.
Теория «свободной общины». Теория «естественных прав человека»,
«договорная» теория возникновения государства и теория «свободной
общины» составляют единую концепцию, положенную в основу первых
конституций, принятых после буржуазных революций в Европе в XIX в.
Согласно данной концепции изначально свободные полноправные личности,
обладающие правом на жизнь, правом частной собственности и правом
управления общими делами, для совместного решения вопросов обеспечения
своей жизнедеятельности объединились.
Результатом объединения в общество стало государство, которое
получило право управлять общими делами, а результатом объединения по
месту жительства стала свободная община, которая также получила право
1
Щепачев В.А. Теории местного самоуправления и их значение в становлении конституционной
концепции местного самоуправления современной России // Конституционное и муниципальное право.
2017. № 12. С. 9-14.
13
управлять, но только вопросами, касающимися жителей данного поселения
и, в основном, носящими хозяйственный характер. Таким образом, община -
элемент политической системы общества, ее власть обусловлена правом
участвовать в управлении общими делами каждого члена общины, а не дана
государством. В отношениях с государством община свободна (отсюда
название теории), автономна, государство не имеет права вмешиваться в дела
общины, община не выходит за пределы своей компетенции. Теория
«свободной общины» подчеркивает высокий статус местного
самоуправления в обществе, стремится к максимально возможному
разграничению государственного и муниципального уровня управления
общими делами, считает местное самоуправление важнейшим элементом
сохранения самобытной культуры отдельных территорий и обеспечения
благоприятных условий для развития личности.
Теорию «свободной общины» разрабатывали французские и бельгий-
ские правоведы XIX в. А. Туре, А. Токвиль, Н. Гербер, Г. Аренс, их идеи
легли в основу Конституции Баварского Королевства 1818 г., «которая
предусмотрела расширение полномочий местных территориальных единиц
путем возвращения им управления делами, касающимися их собственных
интересов»
2
, Конституции Бельгии 1831 г., провозгласившей, помимо трех
ветвей власти, власть общинную (муниципальную)
3
.
Теория «свободной общины» положена в основу конституционной
модели местного самоуправления в современной Российской Федерации, в
формулировке ст. 12 Конституции Российской Федерации ее основные
положения звучат так: «В Российской Федерации признается и гарантируется
местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих
полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в
2
Белоусова Е.В. Становление местного самоуправления как разновидности публичной власти в
зарубежных странах // Международное публичное и частное право. 2020. № 1. С. 31-34.
3
Чиркин В.Е. Некоторые теоретические основы организации местного самоуправления: российский и
зарубежный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 12. С. 23-27.
14
систему органов государственной власти»
4
. Толкование ст. 12 Конституции
Российской Федерации в системе с нормами ее гл. 8 позволяет сделать
вывод, что признается местное самоуправление обществом, гарантируется
государством, вопросы компетенции местного самоуправления и пределы его
полномочий устанавливаются государством, которое не имеет права
вмешиваться в осуществление собственных полномочий местного
самоуправление, если оно не выходит за их пределы. Все перечисленные
положения согласуются с теорией «свободной общины».
«Хозяйственная» теория местного самоуправления. Ряд авторов
считает, что хозяйственная теория местного самоуправления по мере
накопления исторического опыта пришла на смену теории свободной
общины. В частности, Е.В. Белоусова высказывает точку зрения, что
впоследствии концепция «свободной общины» трансформировалась в
«общественно-хозяйственную» теорию.
Свою точку зрения она обосновывает тем, что «хозяйственная» теория
также рассматривала местное самоуправление как институт, обособленный
от государства, «муниципалитеты занимаются местными вопросами,
государство - обще- национальными»
5
. На наш взгляд, «хозяйственная
теория» местного самоуправления не результат трансформации, а
самостоятельное учение, поскольку, согласно ее положениям, местное
самоуправления вообще не элемент политической (публичной) сферы
общества. Местное самоуправление - это сосредоточение хозяйственных дел
и интересов, это коммунальное хозяйство.
Существует точка зрения, что местное самоуправление - это институт
гражданского общества и в силу этого противопоставлено государству как
институту политической системы общества. Никакого особого места и
статуса у местного самоуправления нет, государство регулирует статус
4
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 [Электронный
ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль- тантПлюс».
5
Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для вузов. 14-е изд.,
перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2008. 520 с.
15
общины как любого другого субъекта частно-правовых отношений. В рамках
«хозяйственной теории» за местным самоуправлением не признаются
властные полномочия, община - это своеобразный хозяйственный кооператив
по месту жительства.
Авторы идей «хозяйственной теории» О. Ресслер, Р. Моль, А.И.
Васильчиков, В.Н. Лешков подчеркивали исключительно хозяйственные
функции местного самоуправления, добровольность и активное участие
членов общины в управлении ее делами. Личная инициатива и
заинтересованность - основа и необходимое условие осуществления местного
самоуправления согласно «хозяйственной теории». Орган местного
самоуправления - это выборный орган, принимающий коллективные
решения в процессе максимально демократической процедуры.
Самым спорным в «хозяйственной теории» является вопрос о леги-
тимности муниципальной власти: на каком основании органы местного
самоуправления реализуют властные полномочия, которые обеспечены
принуждением? Единогласное решение не всегда возможно, в т.ч. и в
хозяйственной сфере, нормальное функционирование коммунального
хозяйства требует оперативного управления и не может дожидаться, пока
коллективный орган управления соберется и примет решение. Таким
образом, утверждение об исключительно частно-правовой природе местного
самоуправления в «хозяйственной теории всегда ставилось под сомнение».
«Хозяйственная теория» местного самоуправления была положена в
основу Земской реформы 1864 г. и Городской реформы 1870 г. в Российской
империи, поскольку ее положения как нельзя лучше соответствовали цели
реформ: сформировать местное самоуправление таким образом, чтобы
максимально использовать его самоуправленческие начала и при этом
никоим образом не подорвать основы самодержавия, абсолютной монархии.
В современной России правоту «хозяйственного» назначения местного