16
самоуправления признает Конституция Российской Федерации, в ч. 1 ст. 130
6
подчеркивая, что среди вопросов местного значения наиболее важными
являются вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной
собственностью.
«Государственная теория». «Государственная теория местного
самоуправления» - это устойчивое выражение, своеобразный жаргонизм.
Согласно основному положению теории, местное самоуправление - это либо
уровень государственного управления (государственное управление на
местах), либо система органов власти, созданная населением с широким
участием органов государственной власти. Основоположники теории Р.
Генейст, Л. Штейн, В.П. Безобразов, А.Д. Гра- довский, Н.М. Коркунов, Б.Н.
Чичерин считали, что местное самоуправление должно быть элементом
государственной системы управления и в этом качестве обеспечивать
реализацию государственной политики на конкретных низовых
территориях
7
. Авторы теории, безусловно, признавали, что у управления на
местах есть определенные особенности, но категорически отрицали
автономность местного самоуправления в решении вопросов обеспечения
жизнедеятельности местных сообществ.
Относительно необходимости широкого участия народа в управлении
собственными местными делами делался вывод о сотрудничестве
государства и населения, органы местного самоуправления должны
создаваться государством и населением совместно. В пользу справедливости
положений «государственной теории» говорит тот факт, что и местное
самоуправление, и государство, по своей сути, публично-правовые субъекты,
поскольку обладают властными полномочиями, предназначены для
управления общими делами и, следовательно, принципы их деятельности не
должны различаться.
6
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 [Электронный
ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль- тантПлюс».
7
Белоусова Е.В. Становление местного самоуправления ... С. 31-34.
17
Однако в основе государственной системы всегда лежит политическая
борьба, различные политические силы в более или менее законных и
демократических формах пытаются повлиять на решение вопросов государ-
ственного значения, что крайне вредно для местного самоуправления.
Вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения
конкретной территории должны решаться одинаково эффективно независимо
от того, какая политическая партия имеет парламентское большинство и
формирует правительство, коммунальное хозяйство должно
функционировать одинаково хорошо при любом политическом режиме.
«Государственная теория» местного самоуправления на сегодняшний
день воплощена в конституциях большого количества зарубежных
государств, прежде всего Латинской Америки. В статье 118 Конституции
Итальянской Республики записано: «Государство может путем издания
закона делегировать области осуществления других административных
функций» (ч. 2), «область, как правило, выполняет свои административные
функции, делегируя их провинциям, коммунам или другим местным
учреждениям либо используя их службы»
8
.
Как показало воплощение положений государственной теории
местного самоуправления в СССР, если государство берется за решение
проблем управления низовыми территориями, то делает это быстро,
эффективно, но единообразно и без учета местных традиций и особенностей.
Решение жилищной проблемы, строительство объектов социально-бытового
назначения, развитие коммунального хозяйства в советский период развития
России позволили решить многие вопросы непосредственного обеспечения
жизнедеятельности населения, но при этом породили проблемы управления
муниципальным хозяйством в настоящее время.
Согласно положению ст. 12 Конституции Российской Федерации,
«органы местного самоуправления не входят в систему органов госу-
8
Конституции государств Европейского Союза / под ред. Л.А. Окунькова. М.: Инфра-М; Норма, 1997. С.
406.
18
дарственной власти», однако согласно ст. 3 представляют собой формы
одной и той же политической власти, источником которой является
многонациональный народ Российской Федерации. Демократический
политический режим России предполагает выборность органов власти как на
государственном, так и на местном уровне, общие принципы деятельности и
взаимодействия двух форм народовластия.
Таким образом, теоретические основы местного самоуправления как
публично-правового явления разработаны, систематизированы, опробованы
двумя веками реализации в конкретных государствах, в т.ч. и в России.
Анализ систем местного самоуправления (управления низовыми
территориями) конкретных современных государств и норм, их
регулирующих, позволяют сделать вывод, что положения всех теорий так
или иначе находят свое закрепление в законодательстве. Местное
самоуправление есть везде, за исключением государств с очень маленькой
территорией, в разной степени, но автономно обладает собственной
компетенцией, решает преимущественно хозяйственные вопросы.
1.2 Организация деятельности муниципальной власти
Публичная власть включает в себя несколько структурных элементов.
1. Публичная власть связана с территориальными публичными
группами людей, которые включают в себя общество в границах государства,
народ субъекта Федерации, образованиях, которая осуществляется на
выборах, референдумах, сельских сходах корпусом избирателей. Данные
лица выбирают представительные органы, выборных должностных лиц,
решают задачи, выявленные на референдум, совершают другие деяния,
обладающие большим публичным значением.
2. Публичная власть работает через органы публичной власти.
3. В соответствии с материалами действующего законодательства
осуществление власти происходит обнародовано, оно трактуется в средствах
19
массовой информации, народ обладает правами предоставления данной
информации.
4. Публичная власть базируется на системе норм права — обще-
обязательных правил поведения, предоставленных n-ному числу лиц,
предусмотренных на неоднократное использование, санкционированных
страной, а также принудительное следование им. Оно осуществляется
легитимными публичными институтами, определенными способами в
зафиксированных формах и процедурах.
5. Субъект и объект власти строго разделены. Значение власти, с
точки зрения общей философии, осуществляется во взаимодействии субъекта
к объекту воздействия, принуждение объекта воздействия действовать по
воле субъекта.
6. Публичная власть является реальным осуществлением суверен-
ности общества на разных рангах территориальных публичных групп, и в
каждом ранге данная власть имеет свои полномочия.
Закрепление демократического, правового, федеративного характера
российского государства в ст. 1 Конституции Российской Федерации, по
сути, является одним из ключевых положений, лежащих в основе построения
политической системы страны. Как справедливо отмечали Е.И. Козлова и
О.Е. Кутафин, «при демократической системе общество и государство
взаимоуправляемые и взаимозависимые системы».
Важность данного института политической системы подчеркивается
значительным количеством конституционных норм, касающихся вопросов
организации местного самоуправления. Как отмечает Н.В. Постовой, «если
сравнить, число норм о местном самоуправлении, закрепленных в
Конституции РФ, и о какой-либо другой отрасли права, кроме
конституционного, то можно сделать вывод о том, что объем этих норм
намного больше, чем у других отраслей права». Местное самоуправление
упоминается в 18 статьях Конституции Российской Федерации, кроме того,
20
из девяти глав, содержащихся в первом разделе Конституции Российской
Федерации, одна глава полностью посвящена местному самоуправлению.
Одна из существенных характеристик местного самоуправления
содержится в ст. 3 Конституции Российской Федерации, закрепляющей, что
многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным
источником власти, осуществляющим свою власть непосредственно, а также
через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление, являясь одной из форм
властеотношений, тем самым выступает элементом политической системы
общества, важность которого подчеркивается расположением нормы в
Конституции Российской Федерации. То, что норма расположена уже в
рамках ст. 3 Конституции Российской Федерации, без всякого сомнения,
свидетельствует о значимости данного института для современного общества
и государства.
Местные органы самоуправления в соответствии с Конституцией РФ
самостоятельно управляют муниципальной собственностью, в рамках
данного процесса происходит формирование, утверждение и исполнение
местного бюджета, проводится регламентирование местных налогов и
сборов, а также решение прочих вопросов местного значения.
Незначительные вопросы регулирования местного самоуправления
могут быть включены в компетенцию органа управления, который занимает
более высокое положение в системе органов государственного управления.
Неэффективность данного решения определяется тем, что при решении
вопросов увеличивается продолжительность принятия решения за счет
включения большего количества инстанций для согласования.
Инстанция, расположенная выше по иерархии власти, зачастую
дублирует решения нижестоящих органов управления. Соответственно, с
одной стороны, необходимость принятия решения определяется
необходимостью муниципальных образований, с другой стороны, локальные
21
проблемы также являются необходимыми для решения на государственном
уровне за счет определения состояния общегосударственной деятельности.
Граждане по средствам выборов формирует органы управления
муниципальной территории. Согласно положениям рассматриваемого закона
местное самоуправление необходимо рассматривать как самостоятельный
институт демократии, который гарантирует самостоятельное решение
населению муниципальных образований вопросов местного значения, объем
которых определяется в зависимости от территориальных особенностей
таких территорий. Эти положения по своей сути являются доктринальными
для местного самоуправления и определяют место муниципальной
демократии в системе демократических институтов современной России.
Участие граждан по решению вопросов местного значения является
необходимым балансом сочетания интересов самого населения и интересов
управления такой территории, исполнительными органами муниципальных
образований, что возможно реализовать только с помощью институтов
муниципальной демократии. Эти формы позволяют развивать активность
граждан и участвовать в муниципальном управлении населению.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» установил следующие формы
муниципальной демократии:
Муниципальный референдум. Инициативу по проведению рефе-
рендума могут выдвигать граждане, избирательные объединения, об-
щественные объединения, представительный орган и глава местной
администрации.
Решение, принятое на муниципальном референдуме, подлежит
обязательному исполнению.
Муниципальные выборы. Это коллегиальный, совещательный,
представительный орган местного самоуправления, состоящий из избранных
на муниципальных выборах местных депутатов, а также главы
22
муниципального образования, который в свою очередь может быть избран на
муниципальных выборах или самими депутатами из своего состава. В
большинстве муниципальных образований глава муниципального
образования избирается муниципальными депутатами из состава избранных
депутатов.
Нормотворческая инициатива граждан. Населению муниципальных
образований предоставлена на законодательном уровне возможность
правотворческой инициативы на местном уровне. Жители могут предлагать
проекты муниципальных правовых актов в виде проектов решений, но только
по вопросам местного значения.
В числе проблем организации местного самоуправления в РФ, которые
требуют серьезного анализа и решений, можно назвать следующие.
1. Практически невозможно сделать какое-то серьезное количество
территорий местного самоуправления в России экономически
эффективными, в силу их географического положения, климатических зон и
демографической ситуации.
2. В вопросах организации местного самоуправления только на
первый взгляд возможно заимствование моделей и схем, сложившихся в
других странах, на самом деле, это сложный, обязательно требующий
времени процесс. Проблема заключается и в завышенных ожиданиях
быстрых результатов.
3. Законодатель предусмотрел различение в вопросах организации
местного самоуправления в зависимости от демографического фактора, но во
многом обошел экономический момент.
4. Недостаточно внимания государство и общество уделяют идео-
логическому объяснению целей и задач, решаемых вопросами организации
местного самоуправления.
Решение этих проблем во многом зависит от научного осмысления и
понимания политико-правовой роли местного самоуправления в системе
23
публичной власти в условиях модернизации.
Таким образом, необходима комплексная проработка, в первую
очередь на федеральном уровне необходимых организационно-эконо-
мических инструментов функционирования органов местного само-
управления, уточнение механизмов обеспечения финансирования пе-
реданных полномочий, а также выработка полноценных единых для всей
страны организационно-правовые основы территориального общественного
самоуправления.
1.3 Местное самоуправление в сельской местности
Устойчивое развитие сельских и других территорий нормативно
закреплено в Российской Федерации, а именно, в
Градостроительном кодексе РФ устойчивое развитие определено как
баланс социальной, экономической, экологической и иных составляющих
развития.
Для сельскохозяйственной деятельности, агропромышленного
производства это требование наиболее актуально. Термин «устойчивое
развитие» (sustainable development) в отношении аграрной сферы был
конкретно определен достаточно давно в решениях, которые были приняты
сессией FAO в 1996 г (Рим).
Обобщение исследований по социальным, экологическим,
экономическим, институциональным и технологическим направлениям
сельскохозяйственной деятельности в Российской Федерации и за рубежом
показывает, что по результатам данных исследований, прежде всего за
рубежом, выдвигались новые подходы:
• «альтернативное земледелие» (alternative agriculture), что
представляется более обобщенным термином, характеризующим коренной
переход от техногенной индустриальной системы земледелия к экологически
устойчивой системе с минимальным использованием невозобновляемых
24
энергетических ресурсов нефермерского происхождения (low-input
agriculture, reduced input agro ecosystem),
• «экологическое земледелие» (ecological agriculture) -
биологически-динамический метод хозяйствования, в основу которого
положена идея ведения сельскохозяйственной деятельности в соответствии с
законами природы;
• «естественное земледелие» (natural farming) - применение в
сельскохозяйственной деятельности созданных природой компонентов для
обеспечения требуемой продуктивности и качества в растениеводстве,
животноводстве и т.д.;
• «биологическое земледелие» (biological agriculture, organic
farming) - возделывание сельскохозяйственных культур (в основном
овощных и плодово-ягодных) без применения минеральных удобрений,
пестицидов, регуляторов роста, а также генномодифицированного посевного
материала;
• «динамически адаптивное и экологически сбалансированное
земледелие» с минимальным использованием материально-энергетических
ресурсов нефермерского происхождения (low-input sustainable agriculture),
• высокотехнологичное земледелие и животноводство - «точное
сельское хозяйство» (precision agriculture, precision farming, precision livestock
farming) - представляет собой интегрированную сельскохозяйственную
производственную систему с полномасштабным применением достижений
информационных технологий, с использованием автоматизированных и
роботизированных систем управления и производства, способствующих
оптимизации агротехнологий, стабилизации продуктивности агроценозов,
обеспечивающих минимальное отрицательное воздействие на окружающую
среду.
Имеет место достаточно большое количество вариаций приведенных
дефиниций, тем не менее обладающих одним общим знаменателем,
25
означающем замену интенсивных техногенных систем на социально,
экономически, экологически и институционально сбалансированную систему
сельского хозяйства, основанную на опережающем потребности населения и
запросы рынка технологическом развитии, в которой доминирует условие
сбалансированного развития элементов агросистемы.
В настоящее время на национальном и региональном уровнях
основными являются задачи выработки и корректировки стратегий
устойчивого развития сельских территорий и АПК, поиска места АПК на
мировом и внутри- российском аграрных рынках, формирование
эффективных механизмов государственного регулирования,
обеспечивающих устойчивое развитие агропромышленного сектора эконо-
мики.
Практическая реализация эффективного механизма регулирования
устойчивого развития сельских территорий и базового АПК может
основываться на имеющемся опыте экономико-математического
моделирования развития АПК, который используется в той или иной мере в
зависимости от постановки конкретных задач.
Чтобы получить описание системы в целом, экономические теории
применяют тот или иной организационный принцип, чаще всего это принцип
рыночного равновесия. В то же время данный принцип не позволяет
однозначно определить движение системы, возникает проблема
множественности равновесий, что приводит к необозримой множественности
решений. Другая трудность состоит в разнообразии существующих
теоретических подходов, которые могут быть взяты за основу при
моделировании экономических процессов. Переходные экономики являются
источником многочисленных примеров такого рода.
Совершенствование математического аппарата позволило
усовершенствовать саму экономическую теорию. Так, в теории равновесия
были учтены наличие «очень большого» числа агентов на конкурентных