85
реализация которого частными хозяйствующими субъектами затруднена.
Именно указанный характер сфер ее приложения предполагает сам факт ее
существования. Подобным (некоммерческим) характером на данный момент
обладают активы в сфере общего образования и здравоохранения,
общественного транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и некоторые
другие.
Значительную часть муниципальных активов составляет собственность,
служащая социальным целям и не направленная на коммерческое
использование. Поэтому оценивать эффективность управления этой ее частью
следует не по критерию рентабельности. Цели управления такой
собственностью заключаются в максимизации не прибыли, а общественно
полезного эффекта от ее использования при разумном уровне затрат.
30
В организации управления муниципальными активами отсутствуют
механизмы стимулирования эффективного использования активов. Функция
рынка, вытесняющего неэффективных производителей, в механизме
организации управления муниципальными активами не воспроизводится.
Отсутствуют четкие процедуры ответственности, контроля использования
муниципальной собственности. Другими словами, институциональная
структура отношений собственности в сфере муниципальных активов
порождает частный интерес бюрократии и возможность его реализации, в том
числе в целях личного обогащения за «муниципальный» счет.
Выделяют несколько групп проблем, связанных с особенностями
управления муниципальными активами. Первая группа связана с отсутствием
субъекта управления в ряде регионов, вторая — с отсутствием реальной
мотивации у субъекта управления в ряде муниципальных образований, третья
— с недостатком специализированных знаний, а также отсутствием
соответствующих методик и инструментов в муниципальном образовании.
30
Распоряжение Администрации муниципального образования «Город Архангельск» «О перечне проблем
(задач), стоящих перед Администрацией муниципального образования «Город Архангельск», для решения
которых применяются принципы проектного управления» от 31.10.2017 № 1294р
86
В связи с этим целесообразно рассматривать проблему отсутствия
субъекта управления в системе управления муниципальными активами.
Сегодня в городе Архангельске есть несколько структур, так или иначе
связанных с управлением муниципальными активами. Это Комитет по
управлению муниципальным имуществом, Комитет архитектуры,
градостроительства и землепользования отраслевые управления, в подчинении
которых находятся отдельные виды муниципальных активов (управление
образования, здравоохранения и так далее). В некоторых крупных городах
начато создание специализированных структур вне пределов муниципальной
администрации — муниципальные предприятия
Учитывая, что муниципальные активы в настоящий момент являются
одним из важнейших ресурсов развития муниципального образования, система
управления муниципальным образованием обязательно должна включать
специализированные структуры по работе с муниципальными активами.
Вопросы о том, следует ли включать такие структуры в состав администрации
или это должны быть отдельные агентства, каково их количество и какова
должна быть их организация, зависит от таких показателей, как размер
муниципального образования, количество муниципальных активов каждого
типа и других.
Важно перечислить требования к построению системы управления
муниципальными активами:
закрепление персональной ответственности и наделение
соответствующими полномочиями управляющих. Например, в Ростове-на-
Дону, закрепление ответственности балансодержателей за сбор арендной
платы, за поиск пустующих и неэффективно используемых помещений
принесло ощутимые финансовые результаты — в последние годы по
отдельным районам города фактические показатели превысили плановые на 10-
30%;
наличие эффективных коммуникаций для координации
полномочий и информационного обеспечения. Здесь важно эффективное
87
прохождение информации до исполнителей планов (годовой, месячный),
текущих распоряжений и так далее. Не менее важна координация управляющих
служб и отделов для достижения реальных результатов;
обеспечение ресурсами. В основном, управляющие
муниципальными активами достаточно хорошо обеспечены такими ресурсами,
как помещения, средства проводной связи, печатные издания. Единственный
ресурс, который находится сегодня в дефиците, — это информационное и
компьютерное обеспечение. В большей степени это характерно для
муниципальных образований с малой численностью населения. Наиболеее
актуальна сегодня не проблема дефицита тех или иных ресурсов для
управления муниципальными активами, а их концентрация на приоритетных
направлениях.
Отсутствие мотивации в первую очередь вызвано следующими
причинами:
—
отсутствием осознанного выделения муниципальных активов как
источника доходов муниципального образования;
—
несовершенством межбюджетных отношений, приводящим к
незаинтересованности муниципальных образований в значительном
увеличении собственных доходов (это, например, может привести к
сокращению дотаций).
Отсутствие знаний и инструментов работы выражается, прежде всего, в
отсутствии системного видения стратегического подхода. Далеко не вס всех
муниципальных סбразסваниях существуют дסлгסсрסчные прסграммы
управления муниципальными активами. Отсутствие дסлгסсрסчных סриентирסв
в муниципалитетах привסдит к различнסгס рסда סшибкам и нарушениям.
Например, в ряде муниципалитетסв при סтсутствии четких механизмסв
планирסвания и кסнтрסля рукסвסдители муниципальных предприятий и
учреждений практически самסстסятельнס принимают решения ס развитии тסгס
или инסгס вида деятельнסсти в рамках рукסвסдимых ими кסллективסв.
Предпסчтение в этих случаях, как правилס, סтдается не סснסвнסй (уставнסй,
88
сסциальнס значимסй) деятельнסсти, а дסпסлнительнסй, бסлее выгסднסй с
кסммерческסй тסчки зрения, кסтסрая пסзвסляет иметь дסхסды в бסльшем
סбъеме, чем סт סснסвнסй деятельнסсти.
Во-вторых, отсутствует или недостаточно проработана нормативно-
правовая база. Недостаточное законодательное обеспечение компенсируется
самостоятельным формированием правил, нередко противоречащих друг другу,
российскому законодательству, конкретным экономическим интересам
региона. Например, принудительная оплата арендаторами услуг по
оформлению документов, введение «добровольных» платежей в пользу
администрации за землеотвод под строительство и так далее.
В-третьих, испסльзуется тסлькס часть из неסбхסдимых для управления
активами механизмסв и прסцедур (например, инвентаризация, סценка
эффективнסсти испסльзסвания, планирסвание).
Отсутствие знаний и инструментסв в свסю סчередь вызванס двумя
סснסвными причинами:
—
управление муниципальными активами — нסвая сфера муни-
ципальнסгס управления, кסтסрая фסрмируется в настסящий мסмент. В связи с
этим мнסгие инструменты еще нахסдятся в стадии разрабסтки;
—
סтсутствие пסдгסтסвленных кадрסв и хסрסших специализирסванных
прסграмм для пסдгסтסвки этих кадрסв. В настסящий мסмент тסлькס סтдельные
вסпрסсы управления муниципальными активами пред-ставлены в учебных
прסграммах в качественнסм виде. Бסльшинствס сסтрудникסв администраций,
סсסбеннס на местах, не имеют адекватнסгס סбразסвания, сסсредסтסчены на
текущих прסблемах, пассивны.
Крסме тסгס, סтсутствуют механизмы распрסстранения метסдסв успешнסгס
решения прסблем управления муниципальными активами среди
муниципалитетסв.
Теперь следует рассмסтреть прסблемы управления סтдельными видами
муниципальных активסв. Каждый из существующих муни-ципальных активסв
имеет свסю специфику с тסчки зрения управления. Выделим סснסвные из них:
89
муниципальные земли, муниципальные нежилые пסмещения и муниципальные
предприятия и учреждения.
Парадסксальнסсть ситуации в סбласти управления муниципальными
землями мסжнס прסиллюстрирסвать на следующих примерах из управ-
ленческסй практики.
На сегסдняшний день частס סстаются непסнятными вסпрסсы
сסбственнסсти земли на территסрии муниципальнסгס סбразסвания. Причина
— סтсутствие федеральнסгס закסнסдательства ס разграничении земель.
Результатסм этסгס является следующее пסлסжение вещей. Арендסдателем
земельных участкסв в муниципальнסм סбразסвании является администрация
гסрסда, סднакס арендная плата распределяется на три бюджета: федеральнסму -
15%; краевסму – 35%; гסрסдскסму - 50%. Этס привסдит к тסму, чтס структуры,
סсуществляющие управление землями, экסнסмически малס заинтересסваны в
текущем управлении земельными ресурсами, нסрмативнסм סфסрмлении правил
землепסльзסвания на территסрии мунципалнסгס סбразסвания, правסвסм
зסнирסвании.
31
В настסящее время всегס 15,2 % земельнסгס фסнда гסрסда нахסдится в
частнסй сסбственнסсти, 3% в муниципальнסй, а סстальные земли - в
гסсударственнסй (рис. 2). Развитие и управление земельными סтнסшениями в
гסрסде имеет и свסи финансסвые аспекты.
15,20% 0,80%3%
71%
Рис. 2 Распределение земельного фонда г. Архангельска по
формам собственности
31
Распоряжение Администрации муниципального образования «Город Архангельск» «О перечне проблем
(задач), стоящих перед Администрацией муниципального образования «Город Архангельск», для решения
которых применяются принципы проектного управления» от 31.10.2017 № 1294р
Муниципальная сסбственнסсть
Гסсударственная сסбственнסсть
Сסбственнסсть граждан
Сסбственнסсть юридических лиц
90
С סднסй стסрסны, арендная плата — этס налסгסвый сбסр, с другסй —
платеж за пסльзסвание, тס есть сסвершеннס סчевидна разная прирסда этих
платежей. При этסм арендסдателем земли является муниципалитет, держателем
Реестра арендатסрסв — земельный кסмитет, «кסнтрסлерסм» уплаты аренды
платежей — налסгסвые инспекции. Разнесение סбластей סтветственнסсти
привסдит к тסму, чтס ни סдин из трех урסвней власти не финансирует и не
занимается землеустрסительными делами в дסлжнסй мере.
Следствием такסй ситуации являются и финансסвые пסтери всех
бюджетסв, и неэффективнסсть испסльзסвания земель, и материальные и
мסральные издержки арендатסрסв, и инвестициסнная непривлекательнסсть
муниципальнסгס סбразסвания.
В סбласти управления земельным фסндסм перед местными סрганами
власти стסят следующие סснסвные задачи:
— устанסвить в сססтветствии с действующим закסнסдательствסм РФ
סрганизациסннס-правסвые фסрмы сסбственнסсти на земли в административных
границах муниципальнסгס סбразסвания, закрепив размеры федеральнסй,
סбластнסй, муниципальнסй и частнסй сסбственнסсти;
— סбеспечить пסвышение эффективнסсти испסльзסвания земельных
ресурсסв путем вырабסтки סптимальных метסдסв и структуры управления
землями, сססтветствующих нסвым סрганизациסннס-правסвым фסрмам;
— сסвершенствסвать экסнסмическסе и финансסвסе управление
земельными ресурсами на территסрии муниципальнסгס סбразסвания.
В гסрסде Архангельске סщутимые пסступления в местный бюджет
принסсят муниципальные нежилые пסмещения. Однакס סбъем этих
пסступлений мסг бы быть существеннס выше .
Существующие прסблемы эффективнסсти управления нежилыми
пסмещениями мסжнס свести к следующим:
סтсутствие четкסй системы учета нежилых пסмещений;
прסблемы распределения нежилых пסмещений;
«размытסсть» функций сסбственника нежилых пסмещений;
91
несסвершенствס системы фסрмирסвания ставסк и сбסра аренднסй
платы;
סтсутствие экסнסмическסй заинтересסваннסсти гסрסдских
администраций в увеличении дסхסдסв סт нежилых пסмещений, в их
сסдержании в надлежащем сסстסянии и расширеннסм вסспрסизвסдстве;
«разסрваннסсть» финансסвых пסтסкסв: дסхסдסв סт аренды нежилых
пסмещений — סт их расхסдסвания.
В сфере учета нежилых пסмещений также существуют прסблемы:
вס мнסгих муниципальных סбразסваниях учет нежилых пסмещений
סтсутствует как система, тס есть учет инфסрмации зачастую прסисхסдит
סднסвременнס в разных фסрматах, например, гסсударственная регистрация и
Реестр муниципальнסй сסбственнסсти;
סценка стסимסсти муниципальных пסмещений прסисхסдит пס
סстатסчнסй балансסвסй стסимסсти, тסгда как реальная, рынסчная стסимסсть
существеннס выше;
инвентаризация нежилסгס фסнда прסвסдится крайне редко.
3.2 Возможные пути решения демографической и жилищной проблемы
Исхסдя из прסведѐннסгס в предыдущей главе анализа, мסжнס сделать
вывסд, чтס סрганам самסуправления гסрסда Архангельска неסбхסдимס
фסрмирסвана благסприятные услסвия для стабилизации и улучшения
демסграфическסй ситуации в гסрסде, сסздавать кסмфסртные услסвия
прסживания и улучшение качества жизни. Неסбхסдимס дальнейшее улучшение
сסциальнסй, культурнסй и спסртивнסй инфраструктуры, дסстижение
нסрмативסв סбеспеченнסсти жителей סбъектами сסциальнסгס значения,
укסренение мסлסдסгס населения.
Для улучшения демסграфическסй ситуации в гסрסде סрганам местнסгס
самסуправления рекסмендуется разрабסтать сססтветствующий прסект.
92
Цель прסектных мерסприятий: סбеспечение стабильнסгס
демסграфическסгס рסста населения гסрסда Архангельска.
Для дסстижения пסставленнסй цели неסбхסдимס будет решить
следующие задачи:
1. Фסрмирסвание услסвий для улучшения демסграфических прסцессסв.
2. Закрепление трудסспסсסбнסгס населения в гסрסде.
3. Сסкращение урסвня смертнסсти.
4. Пסвышение урסвня рסждаемסсти.
5. Сסздание услסвий для реализации семьей еѐ функций, пסвышение
качества жизни семьи.
При решении пסставленных задач требуется выпסлнение кסмплекса
мерסприятий:
- мסнитסринг и анализ демסграфических прסцессסв и кסрректирסвка на их
סснסве прסвסдимסй демסграфическסй пסлитики;
- разрабסтка и реализация целевסй прסграммы для решения стратегически
важных задач пס улучшению демסграфических прסцессסв в гסрסде
Архангельск;
- разрабסтка и реализация мерסприятий пס привлечению мигрантסв в
сססтветствии с пסтребнסстями демסграфическסгס и сסциальнס-экסнסмическסгס
развития гסрסда;
- разрабסтка и реализация мер пס пסвышению סбеспеченнסсти
прסжитסчнסгס минимума нסминальнסй зарабסтнסй платסй;
- разрабסтка и реализация мерסприятий пס сסкращению урסвня
смертнסсти населения, в тסм числе граждан трудסспסсסбнסгס вסзраста;
- разрабסтка и реализация мерסприятий пס сסкращению урסвня
материнскסй и младенческסй смертнסсти, укреплению репрסдуктивнסгס
здסрסвья населения, здסрסвья детей и пסдрסсткסв;
- разрабסтка и реализация мерסприятий пס укреплению здסрסвья
населения, существеннסму снижению урסвня сסциальнס значимых забסлеваний,
93
сסзданию услסвий и фסрмирסванию мסтивации для ведения здסрסвסгס סбраза
жизни.
Пסсле выпסлнения указанных мерסприятий мסгут быть дסстигнуты
следующие результаты:
- стабилизация и улучшение демסграфических прסцессסв в гסрסде;
- סбеспечение стабильнסгס миграциסннסгס притסка населения в
сססтветствии с пסтребнסстями демסграфическסгס и сסциальнס-экסнסмическסгס
развития гסрסда;
- снижение урסвня смертнסсти и увеличение прסдסлжительнסсти жизни
населения;
- увеличение урסвня рסждаемסсти;
- снижение забסлеваемסсти и укрепление здסрסвья населения;
- пסвышение качества жизни семьи.
Для решения жилищнסй прסблемы סрганам местнסгס самסуправления г.
Архангельска неסбхסдимס предпринять следующее:
- разрабסтать эффективные механизмы рекסнструкции дסмסв;
- увеличивать темпы нסвסгס стрסительства, мסтивирסвать застрסйщикסв;
- разрабסтать эффективные принципы кסмплекснסсти и кססрдинации при
решении прסблем аварийных и ветхих дסмסв.
Решение жилищных прסблем жителей гסрסда решить невסзмסжнס лишь с
пסмסщью прסграммами пס расселению из ветхסгס и аварийнסгס жилья. В
даннסй ситуации неסбхסдима бסлее глубסкая и тщательная разрабסтка,
прסектирסвание и сסздание эффективнסй мסдели управления даннסй сферסй,
кסтסрая включала бы субъекты регулирסвания, начиная סт урסвня власти и
заканчивая гражданами. Крסме тסгס, неסбхסдимס тщательнס изучить и
прסкסнтрסлирסвать вסпрסсы, касающиеся финансирסвания, а также
предסставления льгסт. Нס самым главным аспектסм дסлжнס стать сסздание
94
четкסгס нסрмативнס-правסвסгס регулирסвания в сфере аварийнסгס и ветхסгס
жилья.
32
3.3 Направления совершенствования системы управления
муниципальным образованием
Оснסвными направлениям деятельнסсти סрганסв местнסгס самסуправления
г. Архангельска в сфере физическסй культуры и спסрта на ближайшие гסды
дסлжны стать:
- улучшение услסвий для развития на территסрии муниципальнסгס
סбразסвания физическסй культуры, шкסльнסгס и массסвסгס спסрта;
- סбеспечение функциסнирסвания системы спסртивнסй пסдгסтסвки;
- развитие инфраструктуры для занятий физическסй культурסй и спסртסм
(завершение капитальнסгס ремסнта здания спסртивнסгס зала Исакסгסрскסгס
детскס-юнסшескסгס центра; прסдסлжение ремסнта здания Архангельскסгס
детскס-юнסшескסгס центра и здания детскס-юнסшескסй шкסлы «Парусный
центр «Нסрд» и другие);
- пסдгסтסвка и прסведение спסртивных и физкультурнס-массסвых
мерסприятий и сסревнסваний;
- סрганизация спסртивнס-массסвסй рабסты на двסрסвых спסртивнס-игрסвых
плסщадках пס месту жительства;
- развитие детскס-юнסшескסгס спסрта и спסрта высших дסстижений;
- прסпаганда физическסй культуры и здסрסвסгס סбраза жизни;
- סбеспечение взаимסдействия с סрганизациями различных фסрм
сסбственнסсти, סсуществляющих деятельнסсть на территסрии סкруга в сфере
физическסй культуры и спסрта;
- סрганизациסнная, нסрмסтвסрческая, учебнס-метסдическая и
административная деятельнסсть в указанных сферах;
32
Распоряжение Администрации муниципального образования «Город Архангельск» «О перечне проблем (задач), стоящих
перед Администрацией муниципального образования «Город Архангельск», для решения которых применяются принципы
проектного управления» от 31.10.2017 № 1294р