5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………………6
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ………………………………….. 11
1.1. Исторический аспект местного самоуправления в России………………...11
1.2 Понятие и сущность муниципального управления………………………….15
1.3 Методы муниципального управления в современных условиях……………24
ГЛАВА 2. КРАТКАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
«ГОРОД АРХАНГЕЛЬСК»……………………………………………………..37
2.1 Анализ системы управления муниципальным образованием МО «Город
Архангельск»……………………………………………………………………….37
2.2 Органы местного самоуправления муниципального образования «Город
Архангельск»……………………………………………………………………….39
2.3 Анализ социально - экономических и финансовых основ управления
муниципальным образованием г. Архангелька………………………………….57
ГЛАВА 3. МЕРОПРИЯТИЯ ПО УСТРАНЕНИЮ ПРОБЛЕМ
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МО «ГОРОД АРХАНГЕЛЬСК»………………..83
3.1 Причины неэффективного использования муниципальных активов
муниципального образования «Город Архангельск»……………………………83
3.2 Возможные пути решения демографической и жилищной проблемы
муниципального образования «Город Архангельск»……………………………91
3.3 Направления совершенствования системы управления муниципальным
образованием «Город Архангельск»………………………………………...……94
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………………100
6
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………………..103
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В структуре государственного
управления одной из составляющей и важной является тема местного
самоуправления. Она содержит в себе политические, экономические элементы
планирования и управления.
От правильной организации местного самоуправления, зависит
эффективное развитие, решение задач, стоящих перед муниципалитетом, а
также доверие населения к местным органам власти. Усовершенствование
регулирования и эффективный анализ социально-экономических показателей
являются одним из важных факторов развития области и государства.
Управление государством , как процесс, и государственная политика при
всей своей предопределенности объективными условиями развития экономики,
научно-технического, информационного прогресса, социальных и
политических отношений обладает очевидной самостоятельностью. Этот
процесс имеет и собственную логику, закономерности, тенденции, в которых
отражаются его природа, взаимосвязь внутренних элементов.
Выделение муниципального управления как особого социального
института произошло вместе с возникновением разделения властей. В
соответствии с трактовкой М. Раца, управление это тип творческой
деятельности, важнейшими компонентами которой являются: анализ ситуации,
целеполагание и целедостижение.
1
Местное самоуправление в настоящее время представляет собой один из
важнейших институтов современного общества. С одной стороны, оно является
1
Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации: федер. закон №184-ФЗ от 06.10.1999 г.
7
формой самоорганизации граждан, а, с другой, – составной частью
гражданского общества, уровнем публичной власти и элементом рыночной
экономической системы.
Не случайно именно к этому уровню власти приковано пристальное
внимание руководства нашей страны: в частности, выступая с Посланием к
Федеральному Собранию Российской Федерации в 2016 г., Президент России
В.В. Путин подчеркнул, что «…местная власть должна быть устроена так – а
ведь это самая близкая власть к людям, – чтобы любой гражданин, образно
говоря, мог дотянуться до неѐ рукой» . В связи с этим были поставлены задачи
по преобразованию органов муниципальной власти, и в 2017 г. проведен
очередной этап муниципальной реформы.
Несмотря на проводимые реформы, задачи, стоящие перед
муниципальной властью по улучшению своей деятельности, далеки от своего
разрешения. В связи с этим важным представляется не только разграничение
полномочий на разных уровнях, но и совершенствование работы
администраций муниципальных образований, повышение ее эффективности. От
качественной работы администрации муниципального образования напрямую
зависит уровень доверия граждан к власти в целом. Указанные обстоятельства
определили актуальность темы исследования
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что за последнее
время совершенствуются законодательные основы развития местного
самоуправления, сформирована база для функционирования этого
существенного общественного института, и, тем не менее, многие вопросы в
этой области еще не решены. Это касается определения границ компетенции
местного самоуправления, обеспечения его стабильными источниками доходов,
формирования межбюджетных отношений, в частности, совершенствования
системы местного налогообложения и т.д.
Реализация положений, содержащихся в новой редакции Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»,
направлена на преодоление такие недостатков, как нечеткость в разграничении
8
полномочий с региональными органами власти, неопределенность, за что
именно должны отвечать государственные органы, а за что — органы местного
самоуправления, недостаточность собственной доходной базы местного
самоуправления, четкости определения его структуры и другие.
Кроме того, необходимо совершенствование законодательства,
территориальной организации и финансово-экономического обеспечения,
прогнозирование развития муниципальных образований должны
способствовать совершенствованию и упрочению местного самоуправления,
повышению эффективности всей системы государственной власти и
управления в современной России. При этом необходимо учитывать, что без
таких предпосылок, как социально ориентированная рыночная экономика,
развитое гражданское общество, эффективные законодательные и судебные
органы, построение системы эффективного местного самоуправления будет
затруднительным.
Многие политические деятели и научные исследователи сходятся во
мнении, что в настоящее время недостаточно разработана методическая база
местного самоуправления. Отсутствие рекомендаций по управлению местными
органами власти осложняет деятельность работников муниципалитетов,
большинство из которых не имеют соответствующего образования. Именно это
и определяет актуальность исследования системы и методов управления
муниципальным образованием.
Исследованию местного самоуправления посвящены научные работы
отечественных авторов, таких как: Г.В.Атаманчук, В.В.Рудой, Р.В.Бабун, Г.В
Барабышев, В.А.Лапин, Л.А.Велихов, А.Г.Воронин, Н.А.Широков,
А.Н.Демьяненко, А.Л.Обушенков, В.Г.Игнатов, А.И.Радченко, В.А.Баранчиков
и других. Проблематика современного местного самоуправления, в том числе
правового статуса отдельных субъектов местного самоуправления, а также
органов местного самоуправления исследуется многими учеными: Беспятых
Ю.Н., Керсанов О.В., Мухин М.А., Урасова А.А., Герасимов В.А., Воронин
А.Г, Бабун Р.В. и другими.
9
Целью выпускной квалификационной работы является исследование
системы местного самоуправления, ее элементов и взаимосвязей между ними, а
также методов управления муниципальным образованием и практики их
применения.
В соответствии с целью работы поставлены следующие задачи:
рассмотреть теоретические основы местного самоуправления в
России и за рубежом,
рассмотреть муниципальное образование как элемент системы
местного самоуправления,
определить методы управления муниципальным образованием,
провести анализ существующих системы и методов управления
муниципальным образованием на примере г. Архангельска;
предложить методы устранения недостатков, выявленных в ходе
анализа, и совершенствования системы управления муниципальным
образованием.
Предметом исследования работы является система и методы управления
муниципальным образованием.
В качестве объекта исследования выступает муниципальное образование
г. Архангельск.
Эмперическую базу исследования составляют материалы нормативно-
правовых актов, научной литературы и статей, статистических сборников.
Структура и объем работы. Данная выпускная квалификационная работа
состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной
литературы, в количестве 86 источников. Работа изложена на 106 страницах.
В первой главе «Теоретические основы управления муниципальным
образованием» рассматривается местное самоуправление в системе институтов
публичной власти, муниципальное образование как подсистема политической
системы общества, методы управления муниципальным образованием.
10
Во второй главе «Анализ управления муниципальным образованием
г. Архангельск» дана характеристика системы управления муниципальным
образованием г. Архангельск, проведен анализ социально-экономического
развития г. Архангельска.
В третьей главе «Основные направления совершенствования методов
управления муниципальным образованием» рассмотрены причины
неэффективного использования муниципальных активов и предложены методы
совершенствования системы управления муниципальным образованием.
В заключение обобщены основные результаты исследования,
сформулированы выводы и предложения.
11
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ
1.1. Исторический аспект местного самоуправления в России
Кризисная ситуация, сложившаяся в экономике современной России,
сопровождается обострением политических и социальных проблем, которые в
свою очередь сдерживают социально-экономическое развитие страны. В этих
условиях, как показывает отечественный и зарубежный опыт, важнейшим
фактором стабилизации социально-экономической и политической ситуации в
стране выступает использование потенциала самоорганизации и
самоуправления населения. Широкие демократические преобразования,
проводимые во всех сферах нашего государства, невозможны без
основательной поддержки всех граждан Российской Федерации.
2
Для определения теоретико-методологических аспектов формирования и
функционирования системы местного самоуправления в России остановимся
несколько подробнее на некоторых существенных проблемах.
Одной из основных проблем становления местного самоуправления в
России является нормативно – правовое регулирование этой сферы
общественных отношений. В настоящее время правовую основу местного
самоуправления в России составляют следующие нормативно – правовые акты:
конституция Российской Федерации и федеральные законы;
конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации;
уставы муниципальных образований.
В постсоветский период можно выделить три основных этапа развития
федерального законодательства о местном самоуправлении в Российской
Федерации. Первый этап (1990 – 1993 г.г.) – формирование основ организации
местного самоуправления в Российской Федерации. В эти годы были приняты
первые законы о местном самоуправлении: в апреле 1990 г. – Закон СССР «Об
2
Кулемин Н. Муниципальное управление: трудный и бесконечно разнообразный путь//Народное образование. - 2001. - №6
12
общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», в
июне 1991 г. – Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» и ряд
других нормативно – правовых документов.
Второй этап (1993 – 1995 г.г.) – этап реформирования системы местного
самоуправления, проходивший в период становления и усиления
президентской власти в России, сложился, прежде всего на основе Указов
Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.
Среди правовых документов настоящего периода выделяются: Указ Президента
РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в
Российской Федерации», Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе
представительных органов власти и органов местного самоуправления в
Российской Федерации», Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе
местного самоуправления в Российской Федерации». Результатом этих указов
стало прекращение деятельности местных Советов, а их полномочия были
возложены на местные администрации.
Далее, Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г.
«Основные положения о выборах в органы местного самоуправления», а также
Указом от 9 октября 1993 г. «О некоторых мерах по оказанию государственной
поддержки местному самоуправлению», Указом от 22 декабря 1993 г. «О
гарантиях местного самоуправления» было положено начало возрождения
местного самоуправления в России.
Третий этап (с 1995 г.) – развитие правовой основы местного
самоуправления - начался с принятия Федерального Закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(от 25 августа 1995 г.) и продолжился в настоящее время. Данный закон стал
основой для формирования нормативно – правовой базы о местном
самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской
Федерации и муниципальном уровне.
3
3
Гомола А.И. Правовые основы государственного и муниципального управления/Под общ.ред. А. И. Гомолы. - М.:
ФОРУМ: ИНФА-М, 2005. - (Профессиональное образование)
13
Развитие управления местными коллективами проходило в России в
условиях отсутствия практического опыта непосредственного самоуправления
территориями именно под ответственность населения. Это не означает, что за
многие десятилетия советской власти в нашем государстве все вопросы на
местах решались без участия мнения местного сообщества. Исполнительными
органами местной власти предпринимались попытки вовлечения
общественности в решение узкого круга вопросов местного значения, но, как
правило, эти решения были уже заранее подготовлены.
В СССР в организации и размещении производительных сил действовал
принцип равенства территорий с невысокой степенью зависимости от их
потенциальных возможностей. При огромном производственном потенциале,
связанным преимущественно с высокой организованностью производства, а
также с низким уровнем и качеством жизни, обусловленными заниженными
доходами населения, такая организация производства была возможна.
В настоящее время принцип выравнивания территорий, провозглашенный
в качестве приоритета государственной региональной политики, связан с
огромными «трансакционными» (неоправданными, непроизводственными)
издержками единого экономического пространства и является неприемлемым.
Подобная организация и распределение ограниченных материальных ресурсов
не создает предпосылок для нормального (7% - 10% в год) стабильного
экономического роста потенциальных регионов, не создает условий для
возникновения точек роста в экономической системе страны, исключает
мультипликационный эффект развития смежных муниципальных образований.
Местному уровню власти сегодня предоставлен широкий спектр
полномочий в сфере организации и обустройства местных территорий.
4
Наиболее проблематичным оказался принцип самоуправленческой
природы местного самоуправления, то есть самостоятельное и под свою
ответственность решение вопросов местного значения в рамках своей
4
Илларионов А. Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований//Рынок ценных бумаг. -
2007. - №1
14
компетенции. Большинство руководителей оказались на практике лишь
добросовестными исполнителями, лишенными творческой, деловой
инициативы. Этим во многом обусловлена еще одна проблема становления
современного управления муниципального образования в Российской
Федерации – проблема ориентации местных органов власти на вышестоящие
органы.
В настоящее время зависимость эта выражается не только объективно:
прежде всего в бюджетном плане, так как бюджет муниципального образования
во многом зависит от государственных органов власти (субъектов Российской
Федерации), но и субъективно: от огромного количества стереотипов
поведения, психологической потребности в различных видах подчинения,
десятилетиями развивавшейся в сознании советских руководителей народного
хозяйства.
Формирование такой модели управления обусловило во многом проблему
недостаточно эффективного использования стартовых возможностей
муниципального образования, реализации конкурентоспособных преимуществ,
достижения стратегических перспектив развития муниципальных территорий.
Тем не менее, в России сегодня более 29 тысяч местных бюджетов. На
местный уровень передан широкий спектр полномочий, требующих
организации усилий на следующих направлениях:
обеспечение участия населения в решении вопросов местного
значения;
управление муниципальной собственностью и финансовыми
средствами;
обеспечение комплексного социально-экономического развития
муниципального образования;
удовлетворение основных жизненных потребностей населения в
сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований;
охрана общественного порядка и окружающей среды;