15
защита интересов и прав местного самоуправления,
гарантированных государством.
Нельзя не отметить и ряд положительных моментов в общей системе
становления управления муниципальным образованием. К ним можно отнести
отход от чисто практических, субъективных методов и навыков управления
местными территориями, обусловленные переходным периодом, к знаниям
теоретическим. Прежде всего, на первый план выходит теория муниципального
управления. Многие местные руководители проявляют активный интерес к
проблемам разработки стратегического выбора города (муниципального
образование) как некой обоснованной траектории его развития в обозримом
будущем. Повысился и качественный состав муниципальных служащих,
выраженный в получение соответствующей квалификации.
1.2 Понятие и сущность муниципального управления
Развитие местного самоуправления имеет исключительное значение. Оно
позволяет создать условия для активного и инициативного решения местных
проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Это жизненно
важно для нашей страны и потому, что связано с укреплением государственной
целостности. Местные сообщества объективно лишены стремления к
ослаблению единой государственности. И прежде всего потому, что уровень
социальных стандартов зависит от экономического могущества всей страны.
Эти стандарты не в силах самостоятельно обеспечить выделяющийся из
федеративного государства регион
5
.
Самоуправление - это единство самоорганизации, самодеятельности,
саморегуляции, самоконтроля, способ коллективного существования людей.
Главным является уточнение факта, являются ли они совместными
собственниками средств производства или выступают наемными работниками .
5
Герасимов В.А. «О системном подходе к местному самоуправлению»//Проблемы местного самоуправления. 2018, №1, с.
4-6.
16
Экономическое содержание местного самоуправления состоит в том, что
оно представляет собой специфические производственные отношения,
возникающее при реализации территориальных экономических интересов
жителей данного муниципального образования.
Поскольку предметом исследования в данной работе является местное
самоуправление в современной России, при определении данного термина
необходимо учитывать и то, каким образом он раскрывается в действующем
законодательстве РФ и в Европейской Хартии местного самоуправления.
Хартия была принята в 1985 г. Конгрессом местных и региональных властей
Совета Европы и является самым важным документом, определяющим
принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия
является международным договором и имеет декларативный характер по
отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее
подписавших и ратифицировавших. Необходимость учета положений Хартии
вызвана вступлением России в Совет Европы. Она определяет понятие
«местное самоуправление» следующим образом:
6
- это право и способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею,
действуя в рамках закона и в интересах населения;
- это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из
членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего
голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им
исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к
собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия
граждан там, где это допускается по закону». Кроме того, Европейской Хартией
местного самоуправления установлено, что «принцип местного самоуправления
6
Мельников С.Б. Формирование корпоративного управления муниципальными образованиями России в условиях кризиса.
М.: Изд.группа «АРиНА», 2017 с.56
17
должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в
конституции страны».
7
Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление,
устанавливая его цели, задачи и основные права, не дает прямого определения
данного понятия. Оно закреплено Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ»:
«1. Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая
Конституцией самостоятельная и под свою ответственность деятельность
населения по решению вопросов местного значения, исходя из интересов
населения, его исторических и иных местных традиций.
2. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну
из основ конституционного строя Российской Федерации».
Для корректного сопоставления приведенных определений необходимо
отметить, что в соответствии с Конституцией РФ «местное самоуправление
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
самоуправления». А Федеральным законом «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ» предусмотрена обязательность наличия
выборных органов местного самоуправления, в частности .
Указанные выше положения Конституции и Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ» позволяют
сделать вывод о соответствии понятия местного самоуправления,
определенного российским законодательством, понятию, раскрываемому в
Европейской Хартии. Этот вывод основан на следующем:
– принцип местного самоуправления признан Конституцией Российской
Федерации и федеральным законодательством;
– Конституцией и федеральным законодательством признано и
7
Ракевич И.В. Формирование муниципальной собственности в рыночной экономике. Саратов, 2014.
18
гарантировано право граждан на местное самоуправление;
– в соответствии с Конституцией и федеральным законодательством
граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого
волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие
выборных органов является обязательным;
– органы местного самоуправления, а в отдельных случаях - граждане
непосредственно, наделены правом самостоятельно, под свою ответственность
и в интересах населения решать вопросы, отнесенные к их компетенции.
Таким образом, Конституцией и федеральным законодательством учтены
все существенные признаки понятия «местное самоуправление», имеющиеся в
определении Европейской Хартии местного самоуправления.
Существенные признаки, свойственные местному самоуправлению и
отличающие его от государственной власти, точно указаны Л.А.Велиховым :
– «различие в характере власти». Местное самоуправление - «власть
подзаконная, действующая в пределах, указанных ей верховной властью»;
– «разграничение сфер компетенции... т.е. ограниченность круга дел,
предоставленных местному самоуправлению»;
8
– «самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном
самоуправлении как об особом субъекте прав, раз ему не предоставлены
определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач»;
– «территориально-ограниченный, выборный принцип».
Все эти принципы в настоящее время закреплены Европейской Хартией
местного самоуправления, Конституцией и Федеральным законом «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ».
Итак, под местным самоуправлением можно понимать форму
народовластия, позволяющую местным сообществам с использованием
собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою
ответственность, непосредственно и через органы местного самоуправления, в
8
Герасимов В.А. «О системном подходе к местному самоуправлению»//Проблемы местного самоуправления. 2018, №1, с.
4-6.
19
структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в
порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов,
составляющих общие интересы членов территориального коллектива.
Определив местное самоуправление как форму осуществления публичной
власти, установим его место в системе институтов публичной власти.
Поскольку от лица территориальных коллективов обычно выступают органы
местного самоуправления, упростим задачу и определим место органов
местного самоуправления в системе органов публичной власти.
Конституция РФ устанавливает федеративное устройство России и
признает местное самоуправление, в результате чего формируются
федеральные органы власти, органы власти субъектов РФ и органы местного
самоуправления. Все они образуют систему органов публичной власти.
Образование органов власти осуществляется путем избрания населением
представителей, а также отдельных выборных должностных лиц и
последующего формирования выборными органами и выборными
должностными лицами иных органов и назначения иных должностных лиц.
Таким образом, обладающий властью народ посредством демократических
процедур передает осуществление властных функций органам публичной
власти. Именно местное самоуправление участвует в распределении ценностей
в обществе, осуществляет в соответствии с конституционным разделением
власти между ее уровнями часть властных функций, устанавливая нормы,
осуществляя контроль за их исполнением и имея возможность легитимно
применять силу. Это дает основания рассматривать институт местного
самоуправления как элемент политической системы общества.
Местное самоуправление в муниципальном образовании - форма
осуществления населением муниципального образования своей власти,
обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, городскими законами, самостоятельное и
под свою ответственность решение населением непосредственно и через
органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из
20
интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Местное самоуправление в муниципальном образовании осуществляется в
границах муниципального образования.
9
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные
принципы и нормы международного права, международные договоры
Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные
конституционные законы, Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие
федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные
правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативно-правовые
акты, Устав, решения, принятые на местных референдумах, и иные
муниципальные правовые акты
Муниципальное образование вправе иметь собственные официальные
символы, описание и порядок использования которых утверждаются
нормативным правовым актом. Официальные символы муниципального
образования подлежат государственной регистрации в порядке, установленном
федеральным законодательством.
К населению муниципального образования относятся граждане
Российской Федерации, проживающие на территории муниципального
образования.
В целях обеспечения эффективного функционирования органов местного
самоуправления муниципального образования в местной администрации
муниципального образования предусматриваются централизованные
структурные подразделения и (или) должностные лица, на которых возлагаются
обязанности по ведению документооборота и делопроизводства, в том числе
архивного, кадрового и бухгалтерского учета. Централизованная бухгалтерия
включается в структуру местной администрации.
Отделы администрации:
Отдел ЖКХ и благоустройства и торговли;
9
Бабун, Р.В. Организация местного самоуправления. Учебник/ Р.В. Бабун.- СПб. - Питер, 2016.
21
Социальный отдел;
Организационный отдел;
Сметно-экономический отдел;
Бухгалтерия.
Отделы подчинены непосредственно Главе местной администрации.
Основными направлениями деятельности любого муниципального
образования относятся вопросы местного значения.
Такими вопросами являются:
10
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального
образования и контроль за исполнением данного бюджета;
2) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в
муниципальной собственности муниципального образования;
3) установление официальных символов муниципального образования;
4) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного
социально-экономического развития муниципального образования, а также
организация в пределах ведения сбора статистических показателей,
характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального
образования, и предоставление указанных данных органам государственной
власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
5) участие в мероприятиях по охране окружающей среды в границах
муниципального образования;
6) организация в установленном порядке сбора и обмена информацией в
области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,
обеспечение своевременного оповещения и информирования населения об
угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации,
организация первичных мер в области пожарной безопасности;
7) проведение подготовки и обучения неработающего населения
способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях, а также способам
10
Герасимов, В.А. О системном подходе к местному самоуправлению/ В.А. Герасимов. - Проблемы местного
самоуправления. - 2012, - №1, с.4-6.
22
защиты от опасностей, возникающих при ведении военных действий или
вследствие этих действий;
К таким вопросам также относятся вопросы социального характера:
оказание натуральной помощи малообеспеченным гражданам, находящимся в
трудной жизненной ситуации, нарушающей жизнедеятельность гражданина,
которую он не может преодолеть самостоятельно; содействие в осуществлении
контроля за соблюдением законодательства в сфере благоустройства,
законодательства о розничной торговле, о применении контрольно-кассовых
машин на территории муниципального образования; согласование адресных
программ размещения объектов розничной торговли: разработка и реализация
муниципальных социальных программ за счет средств местных бюджетов;
Вопросы связанные с организацией культурного и спортивного досуга
населения муниципального образования также являются одним из направлений
деятельности муниципального образования.
Созданы и реализовываются различные программы по детским вопросам
и вопросам молодежи.
Одним из важных направлений деятельности муниципального
образования должно является благоустройство территории образования.
Следующие, не менее важные вопросы также решаются местным
самоуправлением:
1) реализация мероприятий по повышению уровня защищенности
жилищного фонда на территории муниципального образования, в том числе
замена входных дверей с привлечением средств населения муниципального
образования;
2) участие в проведении публичных слушаний по проектам правил
землепользования и застройки, деятельности комиссий по подготовке проектов
правил землепользования и застройки в соответствии с законодательством;
3) внесение в органы исполнительной власти предложений по
организации и изменению маршрутов, режима работы, остановок наземного
городского пассажирского транспорта;
23
4) осуществление в порядке и формах, установленных законодательством,
поддержки деятельности граждан, общественных объединений, участвующих в
охране общественного порядка на территории муниципального образования;
5) определение прилегающих территорий, на которых не допускается
розничная продажа алкогольной продукции, в порядке, установленном
законодательством;
6) выдача религиозным группам подтверждений существования на
территории муниципального образования;
7) организация информирования, консультирования и содействия
жителям муниципального образования по вопросам создания товариществ
собственников жилья;
8) контроль за регистрацией и перерегистрацией животных их
владельцами на территории муниципального образования в установленном
порядке.
Муниципальное образование решает множество важных для населения
вопросов: осуществляет создание муниципальных предприятий и учреждений,
финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение
муниципального заказа; установление тарифов на услуги, предоставляемые
муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено
федеральными законами; осуществление защиты прав потребителей;
содействие развитию малого бизнеса на территории муниципального
образования; содержание муниципальной информационной службы;
учреждение печатного средства массовой информации, опубликование
муниципальных правовых актов, иной информации; формирование архивных
фондов органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и
учреждений.
Структуру органов местного самоуправления обычно составляют:
11
- представительный орган;
- глава муниципального образования;
11
Зотов, В.Б. Система местного самоуправления. Учебник/ В.Б. Зотов. - СПб.: Питер, 2017.
24
- исполнительно-распорядительный;
- контрольно-счетный орган.
Органы и должностные лица местного самоуправления наделяются
Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения.
Представительный орган, местная администрация обладают правами
юридического лица.
Представительный орган является постоянно действующим
представительным органом местного самоуправления муниципального
образования муниципального округа. Представительный орган - состоит из
депутатов, избираемых населением муниципального образования, обладающим
активным избирательным правом, на основе всеобщего, прямого и равного
избирательного права при тайном голосовании. Представительный орган
состоит из депутатов, избираемых по округам.
Глава муниципального образования является высшим должностным
лицом муниципального образования и наделяется Уставом муниципального
образования собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения. Глава муниципального образования входит в состав муниципального
Совета и является его председателем. Глава муниципального образования
подотчетен непосредственно населению муниципального образования и
представительному органу. Глава муниципального образования не менее двух
раз в год представляет отчет о своей деятельности муниципальному Совету.
1.3 Методы муниципального управления в современных условиях
Содержание метода управления включает в себя определение того, что и
каким образом используется для достижения целей. Под методом
муниципального управления понимается конкретный способ, средство, прием
осуществления задач и функций субъекта управления, обеспечивающий
достижение его цели.