12
Содержание
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................... 13
ГЛАВА 1. ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ
РЕСУРСАМИ ........................................................................................................... 16
1.1 Сущность использования земельных ресурсов в экономике ........................ 16
1.2 Системный подход к управлению земельными ресурсами ......................... 26
1.3 Специфика управления земельными ресурсами на государственном и
муниципальном уровнях ....................................................................................... 37
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ
РЕСУРСАМИ В Г.СОЧИ....................................................................................... 44
2.1 Общая характеристика Управления земельного контроля в г.Сочи .......... 44
2.2 Анализ использования земельных ресурсов в г.Сочи и проблемы
управления их эффективностью ........................................................................... 54
ГЛАВА 3. НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ
УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ Г.СОЧИ ............................ 68
3.1 Предложения по улучшению организационно-методического обеспечения
управления земельными ресурсами г.Сочи ........................................................ 68
3.2 Разработка программы мероприятии по совершенствованию управления
земельными ресурсами в городе-курорте Сочи ................................................. 81
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ....................................................................................................... 86
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ........................................... 89
13
ВВЕДЕНИЕ
В системе государственного управления природными ресурсами все
большее значение приобретают вопросы рационального использования
земельных ресурсов, которые современной наукой трактуются в разных
аспектах. Земельный фонд страны является национальным богатством,
рациональное использование которого невозможно без соответствующей
системы государственных решений. Особое значение эта система приобретает в
периоды реформы земельных отношений, когда осуществляется масштабное
перераспределение и приватизация земельных ресурсов, реорганизация
существующих объектов и субъектов земельных отношений. Вместе с тем при
управлении земельными ресурсами учитывается влияние как объективных
законов природы (установление обязанностей по защите земель от вредных
природных и антропогенных процессов), так и экономических, социальных
законов общества.
Одним из важнейших факторов эффективного государственного
управления земельными ресурсами на всех административно-территориальных
уровнях является система государственного земельного кадастра и мониторинга
земельных ресурсов, которые служат информационно-аналитической основой
государственного управления территориями и регулирования земельных
отношений. При этом все составляющие земельного кадастра и мониторинга
земельных ресурсов должны соответствовать уровню государственного
обеспечения развития земельных отношений. Это особенно важно при
разработке экономически обоснованных методик установления границ объектов
земельных участков, массовой государственной кадастровой оценки земель
различных категорий, законодательном обеспечении принципов и правил
налогообложения субъектов земельных отношений.
Сегодня система государственного регулирования земельным сферой в
недостаточной степени обеспечивает разграничение полномочии и
ответственности структур управления земельными ресурсами. Несовершенство
государственного регулирования земельных отношений, отсутствие
14
целенаправленности их реформирования обострили многие проблемы, в
частности, это связано с ухудшением состояния почв. Решение этих вопросов во
многих случаях сдерживается ненадлежащей методологической основой
совершенствования государственного регулирования земельных отношений, что
показывает актуальность выбранной темы: «Совершенствование системы
управления земельными ресурсами муниципального образования (на базе
Управления муниципального земельного контроля Администрации г. Сочи)».
Целью выпускной квалификационной работы выступает исследование
существующей системы управления земельными ресурсами г.Сочи и выработка
предложений по её совершенствованию.
Поставленная цель решается посредством следующих задач:
– провести анализ теории и методики использования земельных ресурсов в
экономике;
– обозначить основные методы и способы управления использованием
земельными ресурсами на государственном и муниципальном уровнях;
– дать оценку текущему состоянию системы управления земельными
ресурсами в муниципальном образовании город-курорт Сочи, проанализировать
используемые в управлении методы и инструменты.
– предложить пути совершенствования системы управления земельными
ресурсами г.Сочи в отношении организационно-управленческих аспектов и
используемых методов управления.
Объект исследования – Управление муниципального земельного контроля
администрации города Сочи. Предмет исследования – совершенствование
системы управления земельными ресурсами в муниципальном образовании
город-курорт Сочи.
Методологические основы исследования проблемы рационального
использования земельных ресурсов были заложены в работах В.И.Бутова, А.Л.
Гапоненко, А.Г. Гранберга, А.А. Джаримова, В.Г. Игнатова, Н.П. Кетовой и
других авторов.
Методический инструментарии включает: системный анализ, методы
15
наблюдения, анкетирования, исследования, контент-анализа, SWOT-анализ и др.
Информационная база включает федеральные законодательные акты РФ,
монографии российских и зарубежных ученых по проблематике дипломного
проекта, периодику, статистику, Интернет-источники, учебные пособия и
научно-прикладные работы по данной тематике.
Теоретическая значимость исследования обусловливается необходимостью
учета специфики г.Сочи в используемых методах управления земельными
ресурсами.
Практическая значимость исследования состоит в разработке
рекомендаций, направленных на совершенствование системы управления
земельными ресурсами г.Сочи. Предполагается, что полученные результаты
могут быть использованы при разработке дальнейших направлений
стратегического развития города-курорта.
В первой главе рассмотрены вопросы теории и методологии управления
земельными ресурсами.
Во второй главе представлена общая характеристика системы управления
земельными ресурсами г.Сочи, проведен анализ деятельности Управления
муниципального земельного контроля Администрации г.Сочи.
В третьей главе сформулированы направления совершенствования
управления земельными ресурсами г.Сочи.
16
Глава 1. Теория и методология управления земельными
ресурсами
1.1 Сущность использования земельных ресурсов в экономике
Одним из основополагающих ресурсов хозяйственной деятельности
человека является земля. Использование земли, как и любого другого ресурса,
должно быть рациональным. Под рациональным использованием земельных
ресурсов понимается достижение максимального эффекта в осуществлении
текущих целей землепользования с учетом полезного взаимодействия земли с
другими природными факторами, при сохранении таких же возможностей в
будущем. Жизнь человечества немыслима без непрерывного использования
земельных ресурсов как вещественного фактора и объекта общественных
отношений. Когда к земле присоединяется человеческии труд (живой и
овеществленный), она становится не только средством производства,
вовлеченным в систему сельско-лесо-хозяйственного производства, но и
выступает как материальное условие, и как активный фактор – главное средство
производства. В данном случае она является и предметом труда, и
непосредственным средством труда, поскольку владеет уникальной
отличительной чертой – плодородием, т.е. способностью воспроизводить
растения, обеспечивая их необходимыми питательными веществами.
Вопрос об охране и организации рационального использования земель
всегда лежит в плоскости интересов общества. Общество заинтересовано в том,
чтобы тот, кому принадлежит земля, организовал её использование наиболее
оптимальным способом. Как правило, при этом интересы общества и
конкретного землепользователя совпадают. Но возможно и несовпадение этих
интересов. Так, естественно, что временный пользователь проявит интерес лишь
к получению эффекта в течение того срока, пока он использует землю. Интересы
же общества как совокупности поколении содержат в себе обеспечение
сохранности земель и воспроизводства плодородия и т.п. Достижения баланса
интересов общества и конкретного землепользователя позволяет судить о
17
рациональности использования соответствующих земель.
Таким образом, в процессе использования земли, особенно
сельскохозяйственного назначения, должны сочетаться как интересы
конкретных землепользователей, так и общества в целом, всех участников
земельных отношений, в том числе, потенциальных. Использование земель
должно:
– соответствовать социально-экономическим интересам развития страны
в целом, отдельных отраслей, регионов и конкретных землепользователей;
– наиболее полно учитывать природные и экономические условия и
свойства конкретных территорий, предусматривать оптимальное соотношение
специализации и размеров производства с территориальными особенностями;
– быть наиболее эффективно организовано для конкретных условии
пространства и времени и обеспечивать достижение максимального
экономического и социального эффекта при соблюдении экологических
требований;
– обеспечивать оптимальное взаимодействие с окружающей средой,
охрану земли в процессе её использования, повышения плодородия почв и
сохранения состава и соотношения земельных угодий;
– предусматривать бережное отношение к земле, что включает в себя как
количественную (борьба с негативными процессами, которые приводят к
сокращению пригодных для использования площадей), так и качественную
(снижение ресурсоемкости различных производств) составляющую;
– предусматривать постоянное совершенствование технологических
процессов, которые напрямую связаны как с использованием земель, так и не
связанных, но таких, что влияют на состояние земель или качество
выращиваемой продукции.
Россия располагает огромными земельными активами, площадь которых
составляет 1,7 млрд. га. Однако, как отмечает исследователь О.Е. Медведева,
«вклад этих активов в развитие экономики до сих пор остается невысоким, а
эффективность использования низкой, о чем свидетельствует небольшая доля
18
земельных платежей в доходах бюджета и неучет земельной составляющей в
стоимости активов предприятии и, соответственно, капитализации экономики.
Такое положение, во многом, обусловлено сложившейся в советское время
системой земельных отношении и методов регулирования землепользования,
которые не позволяли обеспечивать эффективное использование земельных
ресурсов страны» [33, с. 5].
В земельно-территориальном развитии целесообразно различать процессы
самоорганизации, которые нуждаются в изучении, осознании и организации са-
мой системы управления [23, с. 8].
Понятие управления земельными ресурсами не формализировано
настолько, чтобы можно было дать его точное и достаточно широкое определе-
ние. Более того, любое определение управления связано с понятиями, обще-
принятая формализация которых не проработана (система, цель, задание, функ-
ции и тому подобное) [19, с. 22].
Под управлением принято понимать действие со стороны какого-то ак-
тивного начала относительно определенных объектов или со стороны субъекта
управления относительно объекта управления [30, с. 25]. Это действие направ-
лено на достижение определенной цели, желаемого результата.
Цель управления – это заранее определенный результат (состояние объек-
та), на достижение которого направленные средства и методы регулирования
социально-экономического развития и улучшения экологического состояния [33,
с. 27]. Стремление в достижении цели всегда побуждает социально-
экономическую и экологическую деятельность.
В отношении земли как объекта управления можно встретить широкое
употребление терминов «земельно-ресурсный потенциал» или «земельные
ресурсы», тогда как речь идет о земельном участке как объекте земельно-
имущественных отношении (собственности или владения) и др.
Для характеристики земли – территории как интегрального ресурса
природы, по сути, отсутствует адекватное определение. С большой
вероятностью здесь можно использовать термин «земельно-ресурсный»
19
потенциал или его модификации – «природно-ресурсный потенциал
территории», «природно-экономический» потенциал территории и др. Так, в
частности, значение слова «потенциал» однозначно детерминирует возможности
использования земельной территории и помогает рассматривать их как явление
будущего (потенциал – то есть свойства земли или присущие ей качества,
средства, которые могут быть использованы с целью достижения определенной
цели или решения какой-то проблемы, в частности, продовольственной или
более широкой экономической).
Как видно, даже краткии перечень понятии и терминов в области
использования земельных ресурсов дает некоторое представление о сложности
проблемы. В контексте приведенных рассуждении по поводу структуризации
понятии и терминов есть все основания рассматривать и «территорию», и
«землю», и «земельные ресурсы» как сложные системные образования, что
является определенным образом упорядоченным множеством взаимосвязанных
и взаимодействующих элементов, которые образуют определенное единство
(совокупность) – земельно-ресурсный потенциал.
Состав этих элементов (их количество и набор) во многих случаях
применения названных терминов и понятии является идентичным. Этим,
пожалуй, и можно объяснить достаточно распространенное синонимичное
употребление «земли», «земельных ресурсов» к «территории» как её формы,
которую создали природа и человеческое общество. Вместе с тем, для
отождествления этих понятий, как и противопоставление их друг другу нет
достаточных оснований. Вполне очевидно, что при всем их сходстве, есть и
принципиальная разница. Важно отличать их две автономные (по способу
упорядочения элементов) системные функции – внутреннюю и внешнюю.
Главная причина необходимости разграничения этих понятии кроется в
разнонаправленности явлении и процессов, которые они фиксируют. Здесь мы
имеем дело с двойственностью «земельных ресурсов», которые принадлежат
одновременно к нескольким качественно различных систем реальной жизни –
природной и общественной (социальной), каждая из которых развивается по
20
своим специфическим законам, которые могут быть обобщены понятием
«земельные отношения».
Из двойственной функции земли и земельных ресурсов вытекает и
двойственный подход к их изучению и управлению: как собственно
операционального базиса (аналогично поэлементных оценок других видов
природных ресурсов) и интегрального природного ресурса (комплексная
оценка).
Итак, в современном понимании земельные ресурсы – сложное понятие, к
которому условно можно применить определение «природно-социальное
образование», которое характеризуется признаками пространственного и
интегрального ресурса – протяженностью, рельефом, недрами, водами,
почвенным покровом, растительностью, биотой, а также является объектом
хозяйственной деятельности и расселения, определяет экологические условия
жизни людей.
Проще можно сказать, что земельные ресурсы это – совокупные ресурсы
(запасы) земельной территории как пространственного базиса хозяйственной
деятельности и расселения людей, средства производства, её биологической
продуктивности и экологической устойчивости среды жизни.
В процессе управления следует различать понятия:
Земля (земли) – территория суши или её часть (земельный участок) с
почвами, другими природными компонентами ландшафта, органично соединены
и функционируют вместе с ней, являются объектами собственности и
хозяйственной деятельности, что осуществляется на основе законодательства.
Почвенный покров – продуктивный слой поверхности земли,
самостоятельное естественно-историческое, органо-минеральное образование,
способное к саморазвитию и самовоспроизведению, а также обеспечивать
функционирование биогеоэкосистем (биосферы). В сельскохозяйственном
использовании земли почвенный покров отражает суть и свойства её как
средства производства, основы агрофитоценозов, объекта оценки,
воспроизводства и охраны.
21
Плодородие почв – способность удовлетворять потребности растении в
элементах питания и воде, обеспечивать их корневые системы воздухом, теплом,
другими условиями роста и развития. Следовательно, плодородие – главный
показатель качества и основа управления землями сельскохозяйственного
назначения.
Исходя из толкования понятии «земля» и «земельные ресурсы» логично
определяется содержание термина «охрана земель» как система правовых,
организационных, технологических и других мероприятий, направленных на
обеспечение рационального использования и восстановления земельных
ресурсов, обеспечения режима целевого использования территорий, а термин
«охрана почв» – система организационно-хозяйственных, технологических,
нормативно-правовых и экономических мероприятии по восстановлению
целостности и эколого-ландшафтных функции почвенного покрова, плодородия
почв, защиты их от загрязнения и деградации.
В связи с изложенным пониманием интегрированного содержания понятия
«земельные ресурсы» необходимо ещё раз обратить внимание на основные
моменты сути их определения и управления. В частности, целесообразно
выделить следующие уровни: естественно-историческии (или природный),
природно-ресурсный (или геотехнологический) и эколого-социально-
экономический. На первом уровне рассматриваются отдельные компоненты
земли-территории (и/или их взаимодействие) без специального определения их
социальной функции и значение, то есть только качественной оценки объектов
или явлений. На втором уровне имеет место оценка социальной функции
природных элементов (объектов) земли путем введения понятия «земельные
ресурсы», то есть на ресурсном уровне. И, наконец, на третьем, эколого-
социально-экономическом уровне, выполняется углубленный анализ
социальных функции совокупности элементов земельных ресурсов через призму
различных территориально-хозяйственных систем или комплексов.
Учитывая триединую функцию земельных ресурсов, формируются
подходы к управлению: как собственно пространственного операционального