22
базиса, интегрального природного ресурса – источника продовольствия и
средства производства, носителя социальных интересов (земельных отношений)
и экологических условии жизни населения. Следовательно, изучение сущности
управления земельными ресурсами и принципов применения его средств –
достаточно важное условие ускорения рыночных преобразовании в
землепользовании, которое приобретает все большую актуальность с развитием
производительных сил и производственных отношений.
Значительным толчком для ускоренного развития как
общегосударственного, так и регионального управления земельными ресурсами
стало создание свода законодательных и иных нормативно-правовых актов в
отношении земельных отношении в России. Это существенно повлияло на
структуру и содержание управления в области использования и охраны
земельных ресурсов в рыночных условиях. Землеустройство признано как
основополагающии механизм управления земельными ресурсами в рыночных
земельных отношениях. Соответственно этому формируются новые принципы,
уровни управления в области использования и охраны земель.
Анализ зарубежной практики управления земельными ресурсами
показывает, что в большинстве стран качество землепользования определяется
качеством институтов собственности и земельного кадастра (табл. 1). На основе
проведенного анализа удалось выделить факторы рационального
землепользования, а также совокупность обеспечивающих его условий.
На рациональное землепользование оказывает влияние множество
факторов, которые в рамках проводимого исследования удобно разделить на две
группы: управляемые и неуправляемые. В качестве критерия выступает
возможность воздействия со стороны региональных субъектов
землепользования (физические и юридические лица, органы муниципальной и
региональной власти).
К управляемым факторам рационального землепользования относятся:
– антропогенный: положительные и отрицательные последствия человечес-
23
Таблица 1
Зарубежный опыт управления земельными ресурсами
Страна
Особенности
Англия
• Требовательность к профессиональным качествам
потенциальных арендаторов: опыт работы в аграрном
секторе, наличие стартового капитала
• Смешанная система финансирования деятельности
кадастровых служб: около 50 % необходимых денежных
средств формируется за счет выполнения работ, продажи
картографической продукции, оказания платных услуг
• Основополагающим видом стоимостной оценки является
рыночная стоимость
Германия
• В частной собственности находится более 90 % земель
• Запрет на дробление и изменение целевого назначения
сельскохозяйственных и лесных земель
• Развитие высокоэффективного агропромышленного
производства
• Свобода хозяйственного оборота земель с целью
перераспределения в пользу наиболее эффективных
правообладателей
• Свобода правовых полномочий арендаторов
Дания
• Идентификация каждого земельного участка в
соответствии с действительным использованием
• Основой расчетов пошлин служит рыночная стоимость
Италия
• Развитие высокоэффективного агропромышленного
производства
• Свобода хозяйственного оборота земель с целью
перераспределения в пользу наиболее эффективных
правообладателей
• Законодательно установлен максимальный размер
рассчитываемой арендной платы
Китай
– Сохранение земли в собственности государства и сдача ее
в аренду
Нидерланды
• Законодательно установлен максимальный размер
арендной платы
• Создание интегрированной информационной системы по
управлению земельными ресурсами
Новая
Зеландия
– Оказание помощи потенциальным арендаторам: подбор
земельного участка, предоставление льгот по
кредитованию
США
• Сохранение целевого использования земельных
участков, сложности перевода земель из одной категории в
другую
• Наличие автоматизированной системы многоцелевого
кадастра на основе кодированных данных по исходному
участку земли («парцеллы»)
Финляндия
– Строгая иерархия кадастровых служб и их полномочий:
национальная земельная служба (земли вне населенных
пунктов) – региональные офисы по землеустройству –
муниципальные кадастровые службы (земли
муниципалитетов)
Франция
• Свобода хозяйственного оборота земель с целью
перераспределения в пользу наиболее эффективных
правообладателей
• Оказание помощи потенциальным арендаторам: подбор
земельного участка, предоставление льгот по
кредитованию
• Требовательность к профессиональным качествам
24
кой деятельности;
– технологический: существующие и применяемые методы, технологии
использования земельных ресурсов; подходы и методики управления
землепользованием.
Неуправляемые факторы:
– экономический: текущее экономическое состояние страны и мирового
сообщества;
– политический: проводимая государством земельная политика;
– природно-климатический: условия климата, ландшафт, качество
почвенного покрова и т.д.;
– социальный: уровень жизни населения, наличие/отсутствие социальной
напряженности, качество трудовых ресурсов и т.д.
Для достижения рационального землепользования необходимо обеспечить
выполнение трех групп условий, которые можно обозначить как
институциональные, информационные и организационные.
Институциональные условия выполняются при существовании
устойчивых земельных отношений. Земельные отношения выражают
общественные отношения между органами государственной власти, органами
местного самоуправления, юридическими лицами, гражданами по поводу
владения, пользования и распоряжения землями, а также по поводу
государственного управления земельными ресурсами.
Земельные отношения включают в себя следующие элементы:
– формы собственности на землю (частная, государственная,
муниципальная, общинная и т. п.);
– отношения хозяйственного использования земли;
– формы управления земельными ресурсами (система политических,
социально-экономических, правовых и административных мер, направленных на
организацию их использования);
– способы и методы регулирования земельных отношений.
Информационные условия выполняются при наличии
25
систематизированной постоянно обновляемой базы данных по земельным
ресурсам, формируемой на основе государственного кадастрового учета.
Государственный земельный кадастр создается и ведется в целях
информационного обеспечения:
– государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
– государственного контроля за использованием и охраной земель;
– мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия
земель;
– государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним;
– землеустройства;
– экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе
природных ресурсов;
– установления обоснованной платы за землю;
– иной, связанной с владением, пользованием и распоряжением
земельными участками, деятельности.
Организационные условия выполняются при существовании справедливой
системы оплаты, взимаемой с землепользователей, за владение, распоряжение и
пользование земельными ресурсами. Посредством экономической оценки
стоимости земельных ресурсов, ставок арендной платы и земельного налога
государственные, региональные и муниципальные органы управления стремятся
решить экономические и экологические задачи: повысить заинтересованность
субъектов в эффективном землепользовании, сформировать дополнительные
финансовые источники для воспроизводства плодородия земли.
Регулирование управляемых факторов властными структурами и
адаптация к неуправляемым с целью выполнения институциональных,
информационных и организационных условии позволит достигнуть
рационального землепользования в регионе.
26
1.2 Системный подход к управлению земельными ресурсами
В земельно-территориальном развитии целесообразно различать процессы
самоорганизации, требующих изучения, осознания и организации самой системы
управления. Понятие управления земельными ресурсами не формализовано
настолько, чтобы можно было дать его точное и достаточно широкое
определение. Более того, любое определение управления связано с понятиями,
общепринятая формализация которых не проработана (система, цель, задачи,
функции и тому подобное).
Совершенствование системы управления земельными ресурсами в русле
социально-экономического развития страны является одним из узловых
вопросов политики любого государства. Кроме того, управление земельными
ресурсами является ключевой проблемой земельной реформы, которая до
последнего времени не нашла окончательного решения, и, в свою очередь,
связана с решением вопроса о путях экономического и политического развития
государства. Управление земельными ресурсами связано с земельными
отношениями и охватывает весь спектр общественных отношении — от
социального до экономического, правового, экологического и других видов
управления.
В современном обществе развернулась полемика о механизме развития
земельных отношений: стихийный или сознательный (регулируется
государством). По нашему мнению, управление земельными ресурсами – это
систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и
общества на рациональное использование земли через рыночные земельные
отношения. Это влияние основано на познании объективных закономерностей с
целью обеспечения эффективного функционирования земельных ресурсов
страны.
Управление земельными ресурсами должно содержать в себе:
планирование, регулирование, организацию и контроль за использованием
земель, а следовательно, его необходимо рассматривать через призму
27
управления рациональным использованием и охраной земель.
Основу системы управления земельными ресурсами составляют объект,
субъект, предмет, цель, задачи и функции управления. Объект и предмет
управления создаются в результате многолетнего предыдущего периода. Вид
объекта и предмет управления тесно связаны между собой. Например,
управление использованием земельных участков с застроенными
многоэтажными домами, значительно отличается от управления участками с
одноэтажной усадебной застройкой.
Объектом управления является весь земельный фонд административно-
территориальной единицы, земельные угодья отдельных землевладении и
землепользователей, отличающихся по характеру использования, правовым
статусом, а также земельные участки, не вошедшие в землепользование (земли
общего пользования).
С прикладной точки зрения, объектом управления являются земельные
отношения, процессы формирования землевладении и землепользований,
организации рационального использования, охраны и восстановления полезных
свойств земельных ресурсов, которые отвечают современным потребностям
человека и требованиям законов природы.
Предметом управления являются процессы организации использования
земли, в пределах определенной территории обеспечивают все многообразие
потребностей его жителей. Многообразие потребностей приводит к
многообразию способов использования земель, подлежащих управлению.
К числу таких способов относятся:
– осуществление территориальной организации использования земли в
границах землепользования, отдельных участков, массивов, земель
(землеустройство, планировка, зонирование и др.);
– инженерное обеспечение процесса использования земель (инженерная
инфраструктура);
– установление правового статуса земель (собственность, пользование,
аренда, ограничения, обременения);
28
– установление направлении и видов использования земли (типы
землепользования, разрешенное использование);
– внедрение экономически и экологически эффективных технологии
использования земли;
– анализ и оценка природного и экономического состояния земель;
– другие мероприятия, влияющие на статус и состояние земель.
На создание и функционирование системы управления, кроме объекта и
предмета, влияют цель и задачи управления. При этом, если объект и предмет
создаются в течение многолетнего предыдущего периода, то цель и задачи
формируются обществом в короткое время. Целью управления земельными
ресурсами является концентрированное выражение потребностей общества,
которые удовлетворяются на основе использования свойств земли. Цель
отражает перспективное состояние земельных ресурсов и процесс их
использования. Именно использование земли – это непосредственное влияние
общества или отдельных его субъектов на землю. При этом у каждого такого
воздействия является определенная цель, обусловленная потреблением
конкретных свойств земли. Общество не в состоянии полностью контролировать
цели отдельных субъектов через их массовость и разнообразие, поэтому
управление этими процессами означает установление общих правил и границ
использования земли. Такие рамки создаются с помощью установленных и
юридически оформленным (в виде правовых норм) правил использования:
регламентированных земельных отношении и системы землепользования.
Эти положения характерны для любого использования земли и являются
общими для всего разнообразия системы земельных ресурсов.
В обобщенном виде, целью управления земельными ресурсами является
создание и обеспечение функционирования системы земельных отношении и
землепользования, что дает возможность в наибольшей степени удовлетворять
потребности общества, связанные с использованием земли.
В конкретный период времени цель может иметь выраженный акцент:
социальная, экономическая, экологическая или их комбинация. В
29
доперестроечный период на территории городов и поселков, например,
преобладал социальный аспект – когда провозглашалось максимально
возможное удовлетворение всех потребностей жителей (часто без использования
достаточной их эффективности). В настоящее время в условиях развития
земельного рынка произошла переориентация на учет экономического аспекта,
то есть достижение максимального экономического эффекта, что чаще всего
имеет вид максимума денежных поступлении в бюджет и окупаемости затрат.
Однако без социальной направленности цель управления может вызвать
обострение социальной ситуации. Современная цель управления земельными
ресурсами должна быть ориентирована на максимум экономического эффекта
при обеспечении гарантированного социального и экологического уровня.
Поэтому целью управления земельными ресурсами является создание и
обеспечение функционирования системы цивилизованных земельных
отношении и устойчивого землепользования, что дает возможность при
обеспечении достаточно высокого уровня экологических и социальных условии
жизни, развития эффективной предпринимательской, общественной и иной
деятельности формировать условия сохранения и восстановления свойств
окружающей природной среды, в частности земли, получать максимум
поступлении финансовых средств в государственный и местный бюджеты.
Субъекты управления делятся на субъекты, осуществляющие
государственное, местное и внутрихозяйственное управление. В свою очередь,
государственное управление подразделяется на общее и ведомственное
(отраслевое). Общегосударственное управление осуществляется
государственными органами общей и специальной компетенции и имеет
территориальный (региональный) характер. Оно распространяется на все земли в
пределах определенной территории (государства в целом, области,
административные районы, города) независимо от категории земель и субъектов
права на земельный участок.
Ведомственное (отраслевое) управление землями, осуществляемое
министерствами, комитетами, службами, строится по принципу
30
подведомственности предприятий, организаций, которым предоставлены земли
и не зависит от территориального размещения земель. Местное управление
осуществляется органами местного самоуправления и может иметь как общий,
так и специальный характер. Внутрихозяйственное управление землями
осуществляют сами владельцы и пользователи земельных участков.
Управление земельными ресурсами имеет комплексный характер,
поскольку затрагивает интересы целого ряда субъектов земельных отношений,
что вызывает необходимость применения системного подхода к управлению
процессом использования и охраны земельных ресурсов, согласование
организационно-технологических решении с возможными эколого-
экономическими последствиями.
Управление земельными ресурсами осуществляется законодательными,
исполнительными органами власти и органами местного самоуправления,
которые регулируют земельные отношения и определяют общую стратегию
развития системы землевладения и землепользования, правотворчества,
правоохранительной деятельности и т.д. Содержание деятельности
исполнительно-распорядительных органов по управлению земельными
ресурсами заключается в прогнозировании и планировании использования
земельных ресурсов, установлении норм и порядка землевладения,
землепользования, распределения и перераспределения земель; оперативно-
распорядительной, регуляторной и контрольно-надзорной деятельности за
использованием и охраной земель.
Основу процессов, которые происходят в системе управления земельными
ресурсами, составляет непрерывный информационный обмен. Средством
обеспечения этого обмена является землеустройство, земельный кадастр и
мониторинг земель. Источниками информации могут быть материалы
землеустройства, земельного кадастра, а также органов исполнительной власти:
картографическии материал, реестры, отчеты, книги и ведомости, каталоги,
энциклопедии, рефераты, данные экспертов, материалы других исследований.
К основным методам сбора информации для целей управления
31
земельными ресурсами следует отнести: съемки и обследования, запрос данных,
расчет и моделирование данных, анкетный опрос, исследование поведения
землепользователей, испытание системы – «пилотные проекты».
Управление земельными ресурсами – это совокупность взаимосвязей
между элементами системы управления, направленных на рациональное
использование земельных ресурсов. Характер системы управления земельными
ресурсами менялся в течение ряда эпох согласно экономической основы, целей и
критериев общественного строя. Система управления земельными ресурсами
при любом общественном строе обеспечивала выполнение двух функций:
– обеспечение общегосударственных интересов;
– обеспечение интересов отдельных членов общества (или их групп).
Новые земельные отношения и условия хозяйствования сформировали
новую систему управления, основными характеристиками которой являются:
– резкии переход от административно-плановой к рыночно-
предпринимательской модели;
– разграничение функции и субъектов государственного и негосударст-
венного управления;
– развитие процессов демократизации общественных отношений;
– интеграция в мировое информационно-технологическии процесс;
– интеграция политико-общественных и социально-экономических
процессов.
Общая система управления земельными ресурсами должна состоять из
следующих подсистем: законодательной, административно-управленческой,
экономической, социальной, экологической. В связи с разным целевым
использованием земель деятельности отраслевых министерств, ведомств и
учреждении по управлению земельными ресурсами характеризуется системой
общих и специальных функций. Сейчас создание системы государственного
управления земельными ресурсами – основная задача, решение которой
позволит создать рыночные механизмы регулирования земельных отношении и
формирование эффективной системы землепользования.