72
Глава 3. Направления совершенствования системы управления
земельными ресурсами г.Сочи
3.1 Предложения по улучшению организационно-методического
обеспечения управления земельными ресурсами г.Сочи
Система новых методов управления земельными отношениями
предполагает сочетание административных и экономических методов, то есть
сочетание методов прямого принуждения и рекомендации (административные
методы), ценообразования и льготного налогообложения, финансирования,
наложение экономических санкций, налогов и компенсации (рис. 10).
Рисунок 10 – Методы и функции регулирования земельных
отношении в деятельности Управления муниципального земельного
контроля Администрации г.Сочи
Экономические методы в современных условиях являются наиболее
действенными средствами воздействия на объекты государственного управления
земельных отношений, потому что их применение позволяет создавать
экономические условия, которые подталкивают землевладельцев и
землепользователей действовать в направлении, необходимом обществу, решать
те или иные вопросы в соответствии с общегосударственными и личными
Методы управления
земельными отношениями
Метод обязательных
предписаний
Метод
рекомендаций
Метод
санкционирования
Метод
разрешений
Функции регулирования
земельных отношений
Функция учета
земель и ведение
государственного
земельного
кадастра
Функция
планирования
действий по
использовани
ю земель
Функция
распределения
и
перераспредел
ения земель
Функция
воспроизводст
ва природных
свойств земли
Функция
пространствен
но-территори-
ального устр-
ойства земель
73
интересами. Но при этом они позволяют сохранять свободный выбор поведения.
Применение того или другого метода определяется характером
регулируемых отношений, спецификой объектов регулирования, компетенцией
субъекта регулирующей деятельности, важностью регулируемого вопроса,
соотношением между субъектом и объектом. Для достижения конкретных
положительных результатов во всем мире признано наиболее эффективным
применение экономических методов регулирования природопользования и
природоохранной деятельности. Более того, именно эти методы оказываются
способными не только стабилизировать экологическое состояние, но и
предупредить её ухудшение.
Экономические методы являются гибким и эффективным инструментом в
руках экономистов при выборе оптимальных схем включения природоохранных
требовании к сложного, составного, часто спорного хозяйственного механизма
страны. Они должны играть и играют важную роль в формировании и
осуществлении экологической политики на всех уровнях управления – от обще-
национального до местного.
Важным направлением современного землеустройства городских земель
должна стать эстетическая оптимизация ландшафтных систем с точки зрения
усиления эстетической привлекательности городских кварталов, парковых
массивов, районов размещения туристско-рекреационных и санаторно-
курортных объектов с целью создания естественного облика жизненной среды,
развития рекреационных возможностей городских и пригородных земель.
На современном этапе реформирования земельных отношении в процессе
землеустройства, который целесообразно проводить одновременно с
разработкой градостроительной документации или функциональным
зонированием городских территорий, решается много вопросов
землеустроительного характера, направленных на совершенствование и
согласованность общественно-производственных, жилищно-бытовых и других
отношений, связанных с использованием земельных ресурсов в условиях
сохранения устойчивости местного сообщества под давлением развития
74
индустрии туризма. При этом содержательность и эффективность
землеустройства усиливается в зависимости от соблюдения во времени
стадийности рабочих проектов и технической документации путем
последовательного приближения от решения общих проблем к конкретным
вопросам использования отдельного земельного участка, что было
продемонстрировано в период подготовки к проведению Зимних Олимпийских
игр 2014г.
Становление экономической ответственности в сфере природопользования
и охраны окружающей среды, возможность практического применения его в
народнохозяйственной воспроизводственный деятельности непосредственно
связано с предоставлением хозяйственным субъектам реальной
самостоятельности в соответствии с принятыми законами о собственности,
приватизации государственного имущества, предпринимательства, аренду и
другие. Эти законы, регулируя различные аспекты и сферы социально-
экономических и хозяйственно-правовых отношении на рыночных принципах,
радикально меняют положение субъектов хозяйствования и юридическую
правомочность собственника во владении, пользовании и распоряжении
средствами производства, материальными, природными ресурсами. Вместе с
тем, со значительным расширением прав и самостоятельности предприятии и
одновременно некоторым ослаблением регулирующей роли государства в
условиях экономического и экологического кризиса при фактическом
отсутствии рыночных отношении возрастает актуальность и практическое
значение формирования механизма экономико-правовой ответственности в
природопользовании и охране окружающей среды. Создание механизма такой
ответственности является необходимым условием становления и дальнейшего
развития рыночной среды, регулирование эколого-экономических отношений.
Повышение уровня ответственности в системе экономических и правовых
методов управления природопользованием, реализация цели экологизации
промышленного, аграрного и лесохозяйственного производства и других
отраслей народного хозяйства определяется, как правило, её функциями и
75
комплексным воздействием на эколого-экономическую и правовую поведение
хозяйствующих субъектов, достижению согласованности, сбалансированности и
организованности в системе производственных и в целом экономических
отношений, выполнение взаимных обязательств, на обеспечение взаимосвязи
экологических и финансово-экономических интересов для получения высоких
конечных результатов производства, предупреждение и максимально возможное
возмещение экономического ущерба.
Нужно в то же время подчеркнуть, что формирование и дальнейшее
развитие экономической и правовой ответственности в их тесной взаимосвязи –
это общее и объективное условие, что всегда присуще хозяйственному
механизму цивилизованного общества. Отношения такой ответственности, как
справедливо подчеркивается в литературе, формируются, с одной стороны, на
грани производительных сил и производственных отношений, с другой, –
конкретные формы этих связей взаимодействуют с определенными
отношениями, составляя содержание механизма экономической
ответственности.
Формирование стратегии управления земельными ресурсами на
региональном уровне города-курорта Сочи должно происходить согласно
принципам и критериям устойчивого развития с целью сбалансированного и
гармоничного использования, воспроизводства и охраны потенциала земельных
ресурсов для достижения паритета экологических, экономических и социальных
требований. Следует отметить, что ориентированность стратегического
управления в будущем и требования к предупреждениям негативных
общественных тенденции позволяет сделать вывод о содержательной
тождественности государственного и стратегического управления.
На основании системного анализа механизмов, инструментов и методов
управления земельными ресурсами, в соответствии с положениями концепции
устойчивого развития, в контексте формирования стратегического управления
должна быть определена интегрированная совокупность механизмов
государственного управления, направленных на обеспечение сбалансированного
76
и гармоничного использования, воспроизводства и охраны потенциала земли в
условиях хозяйственного и туристско-рекреационного использования (рис. 11).
Механизмы обеспечения стратегического управления земельными
ресурсами
Организационно-
правовой
Финансово-
экономический
Институциональ-
ный
Инновацион-
ный
Планировочно-
пространственные
инструменты
Землеустроительн
ые инструменты
Разрешительные
инструменты
Контрольные
инструменты
Нормативные
инструменты
Фискально-
бюджет-ные
инструменты
Кредитно-
ипотечные
инструменты
Рыночные
инструменты
Инструменты
экономическо-
го регулирова-
ния
Инструменты
экономическо-
го стимулиро-
вания
Инструменты
институционали-
зации структуры
управления
Инструменты
формирования
института
ограничении и
обременений
Инструменты
институционали-
зации форм и
прав собствен-
ности на землю
Ландшафтный
подход
Экосистемнии
подход
Кластерный
подход
Капитализация
земель
Использование
современных
технических и
технологичес-
ких достиже-
ний
Рисунок 11 – Концептуальная модель механизмов обеспечения
формирования и реализации стратегического управления
земельными ресурсами г.Сочи
Организационно-правовой механизм управления земельными ресурсами
г.Сочи объединяет группу инструментов прямого воздействия на общественные
отношения относительно владения, распоряжения, использования, охраны и
воспроизводства земельных ресурсов региона, в которую входят нормативные,
контрольные, разрешительные, землеустроительные и планировочно-
пространственные инструменты. Основным преимуществом применения таких
инструментов является непосредственное и целенаправленное воздействие на
субъекта механизма земельных отношений, его состояние или деятельность.
Нормативные инструменты характеризуются как обязательные,
обеспечивающие специфическии способ правового воздействия на поведение
участников земельных отношении по закреплению права собственности на
землю, его содержания и способов реализации, обеспечение рационального
77
землепользования, охраны и воспроизводства земельных ресурсов, охраны
окружающей среды, защиты экологических прав и интересов общества и
субъектов хозяйствования. Они включают экологические и ресурсные законы и
подзаконные нормативно-правовые акты, касающиеся использования, охраны и
воспроизводства земельных ресурсов.
Контрольные инструменты предусматривают административное
регулирование и контроль использования земельных ресурсов и окружающей
среды путем утверждения на региональном и муниципальном уровне
обязательных экологических и технологических стандартов, нормативов,
инструкции и других правил и способов поведения.
Разрешительные инструменты предусматривают идентификацию
параметров экологической безопасности в процессе подготовки, принятия и
реализации управленческих решении в отношении земель, минимизацию
экологического риска, предотвращение и ограничение негативного влияния
производственно-хозяйственной деятельности на земельные ресурсы г.Сочи и
состояние окружающей среды, являющейся базисом туристско-рекреационной
специализации экономики г.Сочи как монофункционального территориально-
экономического комплекса.
Землеустроительные инструменты составляет совокупность социально-
экономических и экологических мероприятий, направленных на управление
зеземельными ресурсами и обеспечения рациональной организации территории
административно-территориальных образований, субъектов хозяйствования,
осуществляемых под влиянием общественно-производственных отношении и
развития производительных сил, в том числе – индустрии туризма.
Планировочно-пространственные инструменты обеспечивают регулиро-
вание использования территории путем создания и внедрении градо-
строительной документации, принятии и реализации соответствующих
управленческих решений. Они включают программы использования и охраны
земель; природно-сельскохозяйственное районирование; генеральные планы
города и схемы планирования использования территории сельских (поселковых)
78
советов; планы земельно-хозяйственного устройства территории населенных
пунктов; зонирование земель в пределах населенных пунктов. Кроме того,
необходимо учитывать природоохранный статус значительных площадей,
прилегающих к административной территории г.Сочи и входящих в его состав
сельских поселений.
Таким образом, организационно-правовой механизм управления
земельными ресурсами и развития земельных отношении предусматривает
установление правовых рамок взаимодействия субъектов земельных отношений,
а также регламентацию процессов владения, использования и воспроизводства
земельных ресурсов.
Институциональный механизм управления земельными ресурсами
объединяет группу инструментов, которые включают инструменты
институализации структуры управления, формирования института ограничении
и обременений, институализации форм и прав собственности на землю.
Инструменты институционализации структуры управления
предусматривают четкое определение круга субъектов управления земельными
ресурсами на региональном и местном уровнях. их применение направлено на
решение следующих задач: формирование структуры управления; упорядочение
структуры управления в горизонтальном (разные функции управления) и
вертикальному (уровни управления) направлениях; разграничение всех уровней
управления; определение круга субъектов управления на каждом из уровней
управления, формулировка функции и порядка взаимодействия между собой
субъектов управления в процессе реализации их полномочий.
Инструменты формирования института ограничении и обременении
использования земельных ресурсов на региональном уровне, связаны с их
охраной и направлены на обеспечение особого режима использования земель
оздоровительного, рекреационного, природоохранного и историко-культурного
назначения. Инструменты институционализации форм и прав собственности на
землю обеспечивают гарантирование всех составляющих правомочии права
собственности и права пользования землями собственникам (пользователям).
79
Финансово-экономическии механизм управления земельными ресурсами
определяет экономические рычаги и финансовые инструменты обеспечения
развития системы земельных отношении на региональном уровне с целью
экономического обоснования конкретных мероприятий, направленных на
рациональное использование и воспроизводство землересурсной сферы региона.
Этот механизм объединяет группу инструментов экономического
стимулирования, экономического обеспечения, рыночные, кредитно-ипотечные,
фискально-бюджетные.
Инструменты экономического стимулирования эффективного
использования земельных ресурсов включают систему мер экономического
воздействия, направленных на реализацию региональной земельной политики,
обеспечение прав землевладельцев и землепользователей, установление
социально справедливых платежей за землю, экономическое побуждение к
рационального и эффективного землепользования.
Инструменты экономического гарантирования (экологические фонды,
экологическое страхование, компенсационные платежи), направленные на
аккумуляцию и распределение средств на случай возникновения экологического
дисбаланса вследствие негативного воздействия природных и антропогенных
факторов.
Рыночные инструменты управления земельными ресурсами включают
развитие института оценки земельной собственности; внедрение прозрачных и
открытых процедур продажи прав собственности и пользования земельными
участками на земельных торгах; использование экологического маркетинга,
направленного на уменьшение деструктивного воздействия хозяйственной
деятельности на окружающую среду; формирование ипотечной системы
кредитования под залог прав собственности и пользования земельными
участками; обеспечение платности использования и владения землей; внедрение
экологического налогообложения, направленного на стимулирование охраны
окружающей среды, внедрение безотходных технологий, утилизацию отходов и
прочее.
80
Инновационный механизм управления земельными ресурсами базируется
на условиях обязательного привлечения в процесс землепользования последних
исследовании и разработок науки и техники, которые направлены не только на
высокую прибыльность и эффективность, но и учитывают принципы
экологически безопасного и рационального использования земельных ресурсов
регионов. Данный механизм объединяет такие инновационные формы (подходы)
управления земельными ресурсами в контексте сбалансированного
пространственного социально-экономического развития ландшафтный,
экосистемный, кластерный, капитализации земель, применения современных
технических и технологических достижении в сфере использования, охраны и
воспроизводства земельных ресурсов.
Применение ландшафтного подхода в землеустройстве дает возможность
корректно оценить потенциал земель и провести их функциональное
зонирование, разграничил земли различного целевого назначения с учетом
оценки качества, чувствительности к антропогенной нагрузки, современного
использования и определения целевых функции будущего использования.
Экосистемный подход основывается на определенных в Конвенции о
биологическом разнообразии (1992 г.) принципах и руководящих указаниях в
отношении устойчивого использования, сохранения, справедливого и равного
распределения всех выгод от использования генетических ресурсов.
Кластерный подход к управлению земельными ресурсами обеспечивает
удовлетворение потребностей в ограниченных ресурсах земли, устойчивое
территориальное развитие, в частности, сельских и горных местностей как
наиболее уязвимых, с учетом природоохранных аспектов и рекреационного
использования.
Подход, основанный на применении новейших технических и техноло-
гических достижении в сфере использования, охраны и воспроизводства
земельных ресурсов, предполагает использование ресурсосберегающих
технологий, в частности точного земледелия, органического земледелия,
биоинтенсивного мини-земледелия.
81
3.2 Разработка программы мероприятий по совершенствованию
управления земельными ресурсами в городе-курорте Сочи
Для города земля является фактором производства, прямо или косвенно
необходимым при изготовлении всех других товаров (пространственный базис).
В отличие от других средств производства, земле присущи ещё такие качества,
как увеличение производительной способности при правильном и рациональном
использовании; пространственная ограниченность (именно это качество
порождает возникновение земельной ренты поскольку предложение земли
ограничено существующими пределами; постоянство места расположения
(качество, что определяет в конечном итоге экономические, социальные,
административные и физические факторы, влияющие на цену земли);
незаменимость.
Вместе с тем, городские земли как объект недвижимости, приносящии
доход, обладают рядом особых характеристик:
– потенциальный рост цены на землю;
– неравномерные денежные потоки от землепользования;
– риск и неопределенность;
– гибкие условия финансирования и особая налоговая политика;
– стратифицированный (узкий, локальный, сегментированный и
персонализированный) рынок.
Проведенный анализ системы управления земельными ресурсами в
городе-курорте Сочи показал, что эффективность земельного фонда города
Сочи по таким показателям как полнота использования земель, уровень
производства на землях сельскохозяйственного назначения, землеемкость,
рентабельность невысока. В целях совершенствования управления земельными
ресурсами в городе-курорте Сочи предлагается дерево целей достижения
положительного организационно-управленческого результата.
Дерево целей совершенствования управления земельными ресурсами в
городе Сочи представлено на рисунке 12.