32
Задачи управления земельными ресурсами на каждом уровне делятся на
задачи законодательных и исполнительных органов власти. Задачи управления
реализуются всеми субъектами управления, имеют существенные различия в
отношении к проблемам обеспечения жизнедеятельности конкретных отраслей,
регионов и перспектив их развития. Поэтому необходимо дифференцировать
задания для ведомств и регионов, что поможет определить место и роль каждого
субъекта управления в конкретном регионе, избежать дублирования в их
действиях или отсутствия системы управления из важных процессов
землепользования.
К основным задачам государственного управления земельными ресурсами
можно отнести:
– наделение органов управления политическими и организационно-
регламентирующими функциями, обеспечивающими эффективное развитие
землепользования и общества в целом;
– взаимосогласованности решении органов государственного управле-
ния;
– регулирование государственными актами финансовой,
природоохранной и предпринимательской деятельности субъектов земельных
отношений;
– обеспечение социально-правовой защиты субъектов земельных
отношений;
– улучшение использования и охраны земельных ресурсов;
– ведение государственного земельного кадастра, организация
землеустройства и мониторинга земель;
– осуществление государственного контроля за использованием и
охраной земель;
– создание правовых, экономических и организационных предпосылок
для различных форм хозяйствования на земле.
Для решения этих задач необходимо обеспечить выполнение следующих
основных условий:
33
– принять необходимые нормативно-правовые акты по регулированию
земельных отношении на уровне государства, уровне регионов и местных
органов самоуправления;
– принять законодательные акты, регулирующие земельные отношения в
других отраслях народного хозяйства и обеспечить соответствие этих законов
земельному законодательству;
– создать на государственном уровне экономические, правовые и
организационные предпосылки для регулирования, использования и охраны
земель рыночными методами;
– создать горизонтальную и вертикальную структуру системы органов
управления земельными ресурсами для всех уровней
административно-территориальных образований;
– обеспечить финансирование поставленных задач по рациональному и
эффективному использованию земель, включая формирование системы
государственного земельного кадастра и поддержание его в актуальном
состоянии;
– осуществить разделение земель на государственную и коммунальную
собственность;
– узаконить многообразие и равноправие всех форм вещных прав на
землю.
Действия в процессе управления земельными ресурсами оформляются как
конкретные мероприятия или функции. Учитывая рассмотренные задачи
управления земельными ресурсами, можно определить функции, которые тесно
связаны с реализацией поставленных задач с помощью стандартных процедур
управления. Стоит учитывать, что управление земельными ресурсами
осуществляется в двух направлениях: непосредственное и опосредованное.
Первое связано с созданием конкретных форм и условии землепользования
(земельных участков, инженерных сооружений, поселений, производственных и
рекреационных центров, изменение состояния земель) и носит дискретный
характер. Второе создает рамки (границы) в использовании земли путем
34
создания нормативно-правовой базы. Опосредованное управление, в отличие от
непосредственного, осуществляется постоянно. Указанные функции управления
по этим направлениям оказываются по-разному.
К функциям непосредственного управления земельными ресурсами
следует отнести:
– сбор и анализ данных об объекте управления и управляемые процессы:
изучение свойств земли (полевые обследования, инвентаризация земель),
ведение земельного кадастра (регистрация, учет, оценка) и мониторинга земель,
создание и ведение геоинформационных систем (ГИС);
– выработка управленческого решения: зонирование земель,
прогнозирование, планирование и проектирование использования земель;
– реализация управленческого решения: государственное
перераспределение земель (изъятие, предоставление земель), организация и
финансирование мероприятии по изменению свойств земли, обустройству и
формирование землепользования, регулирование рыночного оборота земель,
экономическое стимулирование рационального землепользования;
– контроль за функционированием сформированного процесса и его
корректировки: контроль за использованием земель и соблюдением земельного
законодательства, разрешение земельных споров, связанных с реализацией
управленческих решении и функционированием сложившейся системы
организации использования земель.
Функции управления проявляются как конкретные обособленные
мероприятия, выполняемые различными организациями в разные сроки.
Основные функции управления в области использования и охраны земель
определены Земельным кодексом. При исследовании земельного фонда
выполняются такие мероприятия как: космические, аэрофотогеодезические и
наземные геодезические изыскания; грунтовые, экологические,
гидрогеологические, геоботанические, химические, радиационные и другие
обследования; инвентаризация земель. При ведении земельного кадастра –
регистрация земельных участков, количественный и качественный учет и оценка
35
земель, мониторинг земель, оценка связанных с землей объектов недвижимости.
При создании и ведении ГИС – создание информационной базы данных и
цифровых моделей местности, поддержание их на современном уровне.
Зонирование земель осуществляется как результат проведения определенных
изыскании и обследований, оценочных работ. Прогнозирование, планирование,
проектирование оформляется в виде отдельных документов, генеральных схем,
технико-экономического обоснования, схем, планов, карт, проектов
землеустройства, разрабатываемых как в целом для всей системы или
конкретных землепользований, так и по отдельным проблемам.
Перераспределение земель включает: удаление, продажа, предоставление
земель. Непосредственное регулирование рыночного оборота земель происходит
путем продажи, покупки, сдачи в аренду, регулирования цен и налогов.
Для изменения состояния и качества земель организуются и
финансируются следующие мероприятия: рекультивация, дезактивация,
мелиорация земель, инженерная защита земель, обустройство, коренное
улучшение земель.
Экономическое стимулирование рационального землепользования
заключается в: налогообложении, кредитовании, квотировании
производственной деятельности, лимитировании использования природных
ресурсов. Государственный контроль за использованием земель и разрешения
земельных споров выступают как самостоятельные мероприятия.
К функциям опосредованного управления относятся: изучение характера
земельных отношений, состояния земельного законодательства и их
мониторинг; разработка и принятие законодательных актов (законов, решений,
постановлений) и нормативов использования земли; реализация мероприятии по
изменению системы землепользования, предусмотренных в законодательных
актах; совершенствование землепользования, зонирование, нормирование
использования земли; государственный контроль за соблюдением земельного
законодательства; разрешение земельных споров, связанных с введением и
функционированием земельного законодательства и нормативов использования
36
земли.
Реализация управленческих решений, особенно при непосредственном
управлении, осуществляется с помощью директивных, правовых,
экономического методов.
Перечисленные выше требования и функции государственного управления
земельными ресурсами обеспечивают формирование определенных принципов,
которые проявляются как объективная необходимость, которая характеризует
определенный объективный связь в системе. Учет этих закономерностей
позволяет правильно оценить не только состояние системы управления, но и
предвидеть пути её совершенствования. Эти закономерности можно разделить
на две группы: первая – формирующии и определяющии процесс управления в
целом, вторая – что характеризует частные моменты.
К общим принципам относятся:
– единство управления земельными ресурсами и управления территориями
как важнейшии фактор эффективного развития государства и общества;
– незаменимость и ограниченность земли как компонента природы,
средства производства, территориального базиса и объекта недвижимости, рост
потребности общества и промышленности в сырье.
Необходимость отвода земель для размещения объектов промышленной и
социальной инфраструктуры требует рационального перераспределения
земельных ресурсов между отраслями экономики страны; создание
организационно-территориальных условий, способствующих эффективному
использованию и охране земли; формирования соответствующего
экономического механизма.
Организационная согласованность использования земель и управления
территориями заключается в том, что управляющая система должна
обеспечивать повышение эффективности системы землевладении и
землепользований, соблюдение ими прав и обязанностей по использованию
земельных ресурсов, формирование правильной организации и управления
территории для нормального функционирования всех предприятии и хозяйств.
37
1.3 Специфика управления земельными ресурсами на государственном и
муниципальном уровнях
Управление земельными ресурсами относится к одной из важных наук,
необходимых для людей, которые используют или пользуются благами земли, а
также работают в этой сфере. Современная концепция управления земельными
ресурсами должна выстраиваться исходя из такой парадигмы: концептуальная
модель управления – блок моделей – определение сути предмета модели –
классификация – сущность и содержание согласно классификации.
При её построении следует учитывать, что управление – это наука и
искусство целенаправленных действии на объекты и субъекты, которые
задействованы в процессе формирования современной системы отношении и
землепользования, для достижения определенных результатов. Организация
(организационная управленческая структура) – это социальная система, в
которой группа людей взаимодействует в определенных пределах для
достижения цели путем реализации индивидуальных или групповых целей.
Управление земельными ресурсами является объективным процессом и
системой мер (правовых, административных, экономических) по выполнению
землей общественно-производственных функции (табл. 2).
Таблица 2
Общественно-производственные направления функционирования
земли
Общественно-производствен-
ное назначение земли
Направление
функционирование
земли
Подверженность
временным
изменениям
Земля – территория страны,
основа суверенитета
Государственно-
политический
Не подлежит
Земля – место проживания
населения
Социальный
Подлежит в ограни-
ченной степени
Земля – часть природной
среды
Природоохранный
Не подлежит
Земля – источник потреби-
тельских стоимостей (осно-
вное средство производства)
Производственный
Подлежит в ограни-
ченной степени
Земля – объект рыночных
отношений, налогов,
платежей
Экономическое
Подлежит
временным
изменениям
38
Согласно Конституции территориальное устройство России гарантируется
на принципах единства и целостности государственной территории, сочетания
централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти,
сбалансированности социально-экономического развития регионов, с учетом их
исторических, экономических, экологических, географических и
демографических особенностей, эстетических и культурных традиций.
Земельные ресурсы в пределах государства служат территориальной основой его
суверенитета. Эта направленность функционирования земли выражается в
государственно-политическом положении государства, определяется первым
лицом государства. Во все времена государственное управление территорией
было важнейшим во внешней и внутренней политике.
Земля – место проживания населения, концентрируется в городах,
сельских населенных пунктах и осуществляет общественную и
производственную деятельность на прилегающей территории. Главное
назначение земли как базиса народонаселения зависит от осуществления
социальных функции в ограниченном диапазоне. Обычно увеличивается
численность населения, растет его плотность, совершенствуется расселения при
сохранении роли земли в улучшении уровня жизни человека.
В составе природной среды земля – базовый природный ресурс, вокруг
которого формируются водные и воздушные ресурсы, растительный и животный
мир. В толще земли накопленные полезные ископаемые. Это естественное
назначение земли не разрушается временем, поскольку человек представляет
собой разумную часть биологической сферы, изменяясь вместе с ней и под её
действием. Земля – источник потребительских стоимостей. При сочетании её с
живым трудом формируется процесс производства, создается предмет труда,
продукты и товары. Формы взаимодействия труда и земли улучшаются, хотя
принципиальный направление функционирования земли в производстве
фактически остается не сменным.
В последние годы в связи с принятием нового земельного
законодательства земля стала объектом рыночных отношении и подлежит купле
39
и продаже. Введены земельные платежи (налог, арендная плата и тому
подобное), раскрывающие экономическую сущность земли как товара и
недвижимости. Эта функция земле радикально менялась от запретов
государством сделок по земле до государственного поощрения земельного
оборота. Вместе с тем при многогранном назначении и различных направлениях
функционирования земли её роль в производстве и природопользовании носит
консервативный характер. Основные направления функционирования земли не
подлежат или частично подлежат изменениям на протяжении истории
взаимодействия человека с землей. Последняя всегда олицетворяла территорию
страны, место проживания населения, важнейшии природный ресурс, источник
продуктов питания, сельскохозяйственной и минерального сырья. Все
перечисленные направления функционирования земли находятся в сфере
приоритетных государственных интересов. На них распространяются
конституционные требования использования и охраны земельных ресурсов как
основного национального богатства.
Следовательно, земля имеет большое значение как для самого факта
существования государства, так и социального и экономического состояния
населения, которое на ней проживает, и для будущих поколений. Адекватно
общественному, экономическому и экологическому значению земли должно
быть организовано управление земельными ресурсами. Наиболее эффективное
управление может быть осуществлено только со стороны государства.
Новой формируется роль земли в составе экономической направленности
– функционирование её как товара и недвижимости. Земельный участок как
объект недвижимости находится в центре сложного переплетения различных
экономических процессов, частных и общественных интересов,
административных норм и правил.
Осуществление сделок с землей требует глубоких и систематических
знании об особенностях земли как объект недвижимости, обусловленных
спецификой «земельный участок (собственность) – товар». Вовлечение земель
или прав пользования ими в узаконенные рыночные отношения стимулирует
40
деловую и инвестиционную активность, повышает эффективность
использования земельной собственности, которая как объект
предпринимательской деятельности служит определенной гарантией
стабильности бизнеса и воспроизводства капитала с приращением, что в
условиях рынка является определяющим для землевладельцев и
землепользователей.
Другими словами, необходимо обеспечить научно-методическую базу
совершенствования развития эффективной системы управления земельными
ресурсами и структуры специально уполномоченных органов исполнительной
власти и органов местного самоуправления по вопросам управления
землепользованием как центрального звена в этой системе.
Решение этой задачи требует:
– исследование проблемной ситуации, обоснование цели и задачи
формирования единой системы управления земельным фондом и развития
структуры управленческих органов исполнительной власти и местного
самоуправления;
– исследование факторов эффективной организации системы управления
земельными ресурсами и развития структуры управленческих органов
исполнительной власти и местного самоуправления;
– выявление альтернативных макроэкономических предпосылок и условии
развития системы управления земельным фондом и совершенствования
структуры соответствующих управленческих органов;
– разработку общей концепции развития и принципов организации
системы управления земельным фондом и совершенствование структуры
соответствующих управленческих органов в альтернативных
макроэкономических условиях;
– разработку методических основ предпроектного обоснования развития
(создания) системы управления земельным фондом и совершенствования
структуры управленческих органов исполнительной власти и местного
самоуправления.
41
Таким образом, основная проблема организации системы управления
земельными ресурсами, которая отвечает требованиям переходной экономики,
заключается в обеспечении соответствующей научно-методической базой.
Ощущается острый дефицит знании о рациональном масштабе государственного
вмешательства в процесс распределения, использования и восстановления
земельных ресурсов, эффективных механизмах сочетания административных и
рыночных способов регулирования этих процессов, оптимальных
организационных структур и форм управления ими.
Функции земли и связанная с ними деятельность органов управления
представлена в табл. 3.
Таблица 3
Функции земли и связанная с ними деятельность органов управления
Функции земли
Приоритетные
сферы
Системы управленческих
действий
Базис проживания
Социальная
Мероприятия по расселению,
кадастр населенных пунктов,
землеустройство
Природный ресурс
Социальная,
экологическая
Мероприятия по охране земель,
землеустройство, земельный,
водный и лесной кадастры,
мониторинг земель, лесов, вод
Базис производства
Техническая,
экономическая
Территориальное планирование
землепользования, функциона-
льно-отраслевое районирование
(зонирование), землеустрой-
ство, кадастр земель и недр
Средство производ-
ства, включая источ-
ники минерального
сырья и топлива
Экономическая,
экологическая,
социальная
Эколого-хозяйственное райони-
рование (зонирование), земле-
устройство, кадастр земель и
недр
Главное средство
производства
Экономическая,
экологическая,
социальная
Природно-сельскохозяйственное
и агроэкономическое райони-
рование, землеустройство, зе-
мельный и лесной кадастры
Объект социально-
экономических
связей
Экономическая,
социальная
Кадастр земли и поселений,
землеустройство
Объект
недвижимости
Экономическая,
социальная
Кадастр земли и имущества,
оценка, землеустройство
Число функций увеличивается. Часть из них имеет межотраслевой