13
- сохранение и восстановление оптимального для устойчивого развития
страны и отдельных регионов комплекса наземных, пресноводных и морских
природных систем;
- сохранение и восстановление редких и исчезающих видов живых
организмов в естественной среде их обитания, в неволе и генетических банках;
- создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного
уровня и режима, формирование на их основе, а также на основе других
территорий с преобладанием естественных процессов природно-заповедного
фонда России в качестве неотъемлемого компонента развития регионов и
страны в целом, сохранение уникальных природных комплексов;
- сохранение и восстановление целостности природных систем, в том
числе предотвращение их фрагментации в процессе хозяйственной
деятельности при создании гидротехнических сооружений, автомобильных и
железных дорог, газо- и нефтепроводов, линий электропередачи и других
линейных сооружений;
- сохранение и восстановление природного биологического
разнообразия и ландшафтов на хозяйственно освоенных и урбанизированных
территориях.
Система государственного управления охраной ОС в Российской
Федерации включает в себя три уровня:
- федеральный. Государственное управление охраной окружающей
среды в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об
охране окружающей среды» [2] осуществляет Правительство Российской
Федерации непосредственно или по его поручению федеральный орган
исполнительной власти, ведающий вопросами охраны ОС – Минприроды
Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти.
- отраслевой. Управление охраной окружающей среды в отрасли или в
определенной сфере деятельности осуществляют соответствующие
федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы
совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ;
14
- уровень субъекта Российской Федерации. Государственное управление
охраной окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации
осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны
окружающей среды в пределах своих полномочий.
Органы местного самоуправления осуществляют управление охраной
окружающей среды на соответствующей территории в пределах своих
полномочий, а также полномочий, переданных им органами государственной
власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.
Управление природоохранной деятельностью, как уже было указано
выше, делится на три уровня управления. Однако, существуют причины, по
которым в результате деления наблюдается недостаточная эффективность
решения экологических проблем. Так, отсутствует механизм, который
стимулирует ресурсосбережение, так как использование ресурсов идет во
многих случаях на безвозмездной основе, а природоохранная деятельность не
воспринимается, как первоочередная задача, соответственно и финансируется
по остаточному принципу [8, c. 175].
Ведомства, занятые эксплуатацией природных ресурсов, зачастую
являются монополистами, а руководящие кадры в органах власти занимают
консервативную позицию и формально подходят к решению экологических
проблем.
В современном законодательстве правовое регулирование в
экологической сфере не предусматривает в большинстве случаев
персональную ответственность. Отсутствует понятие «экологическое
преступление», надзор за соблюдением законодательства в экологической
сфере осуществляется на очень низком уровне. Возможность заплатить
незначительный штраф и продолжать работать на прежнем уровне позволяет
уклоняться от разработки или использования инновационного оборудования.
Также отмечается недостаточное экологическое сознание и воспитание, что
15
ведет к неправильному мышлению и поведению в экологической области [6,
c. 84].
Муниципальный уровень управления экологическими проблемами и
экологическим регулированием требует сформировать механизм
рационального природопользования. Он должен существовать на
административном, экологическом и правовом основании. Предполагается
учитывать интересы всех природопользователей, а также объединение
основного и природоохранного вида деятельности в пределах муниципального
образования. Так, невозможно организовать трудовую занятость населения
без создания предприятий, однако создавать предприятия и рабочие места на
них требуется с учетом нанесения минимального вреда окружающей среде.
Для правильного решения подобной задачи предлагается следующий
алгоритм. Сначала выявляют проблемные ситуации, соотносят ситуацию с
возможностью решить ее на муниципальном уровне, затем проводят оценку
актуальности и определяют собственные ресурсы для решения этих эколого-
хозяйственных проблем. Неверное определение последствий хозяйственной
деятельности для экологии на местном уровне может создать угрозу
экологической безопасности для окружающей среды и населения [16, c. 55].
Факторы, которые могут оказывать негативное влияние:
- рост антропогенной нагрузки на территорию;
- деградация городских природных объектов.
Компетенция органов местного самоуправления в системе обеспечения
ЭБ территории: место, функции, полномочия, нормативно-правовая база.
Многим видам техногенной деятельности сопутствуют факторы эколого-
экономического и организационно-правового характера, негативное
совместное действие которых может привести к возникновению угрозы
безопасности не только ОС и населения, но и для объектов, являющихся
«первичными» загрязнителями ПС.
К числу таких факторов относятся:
16
- рост антропогенных нагрузок – может быть связан с ростом населения,
с началом строительства жилых массивов или производств
- деградация городских природных объектов – вырубка зеленых
насаждений, использование устаревших технологий
- некомпетентность сотрудников производственной и хозяйственной
сферы
- устаревшее оборудование и возможность связанных с этим
техногенных аварий
- недостаточное финансирование
- отсутствие совершенной правовой базы в экологической сфере
- несовершенство органов самоуправления.
Существует понятие устойчивого развития России, а также устойчивого
развития города, района. Это понятие подразумевает научно обоснованное
соотношение экологических, экономических и социальных процессов для
обеспечения постоянного улучшения среды проживания граждан на
территории муниципального образования при постоянном развитии города
или района. Этот подход обеспечит экологическую безопасность населения и
территорию обитания. При таком подходе важно соизмерять ущерб от вреда
для здоровья с ущербом от низкой занятости населения. Требуется соотносить
экологическую безопасность населения с интересами инвесторов, которые
могут развивать город или район. Требуется учитывать стратегию развития
города или района с экологической безопасностью. Требуется
совершенствование управления природоохранной деятельностью в
соответствии с существующим законодательством. Требуется взаимодействие
с органами государственной власти [15, c. 70].
Для успешной деятельности в этой сфере на муниципальном уровне
требуется сформировать хозяйственный механизм, регулирующий в целом и
социально-экономическое развитие, и рациональное природопользование, и
величину антропогенного влияния на среду обитания.
17
Эффективность экологического регулирования на муниципальном
уровне достигается успешным управлением экологической политики. Должна
быть разработана тактика и стратегия экологического развития, основанная на
законодательстве и учете местных особенностей. Частью такой экологической
политики должны быть мониторинг состояния окружающей среды,
возможность введения санкций и системы штрафов, льготы и налоговые
скидки.
Исходя из сущности и содержания местной экологической политики, в
качестве ее основных задач можно выделить следующие:
- создание долгосрочной стратегии управления окружающей средой,
включая и рациональное использование местных природных ресурсов,
- создание системы административных мер и экономических рычагов,
обеспечивающей достижение стратегических и тактических целей экологиче-
ского развития;
- формирование местной экологической инфраструктуры;
- создание действенной системы экологического мониторинга;
- регулирование землепользования в пределах муниципального об-
разования;
- формирование системы поощрения общественных и частных инициа-
тив по улучшению экологической ситуации;
- организация экологического просвещения, образования во всех формах
обучения от дошкольных учреждений до высшей школы, включая системы по-
вышения квалификации, переподготовки и подготовки кадров в области
маркетинга, менеджмента и предпринимательской деятельности.
Основой для формирования местной экологической политики должно
стать четкое понимание той экологической обстановки, которая объективно
существует на данный момент в конкретном муниципальном образовании, а
также инерционных тенденций ее развития. Для того чтобы получить такое
представление, необходимо рассмотреть три основные составляющие эколо-
гической обстановки [18, c. 154].
18
Во-первых, следует учитывать экологическую емкость территории му-
ниципального образования: превышена уже эта емкость масштабом хозяйст-
венной деятельности или пока еще остаются определенные резервы в данной
природной среде. Это значит, что необходимы хорошо разработанный кадастр
региональной экологической обстановки, а также последующий
систематический мониторинг этой обстановки.
Во-вторых, как особую составляющую экологической обстановки необ-
ходимо учитывать здоровье населения. Именно состояние здоровья людей
сильно зависит от экологической обстановки в целом. Но, с другой стороны,
оно само является показателем и общих, и конкретных качеств местной среды
обитания. Медицинская «география» неопровержимо показывает территори-
альную «привязку» многих заболеваний и их связь с качеством среды
обитания.
В-третьих, выявление и учет факторов, обусловливающих конкретную
экологическую ситуацию в муниципальном образовании. Разумеется, набор
факторов, определяющих ту или иную экологическую ситуацию в данном об-
разовании, конкретен и, соответственно, специфичен. Однако ряд факторов
следует отнести к числу общих, но имеющих конкретные проявления.
Прежде всего, требует анализа структура местной экономики. Такой
анализ необходимо провести по нескольким принципиальным направлениям.
Среди них следует назвать тенденцию изменения ресурсоемкости местной
экономики и в этом контексте рассмотреть (насколько возможно, с учетом
перспективы) объем поступающих в окружающую среду отходов, загрязнений
и т.п.
В ходе такого анализа (в том числе и по видам деятельности, по отраслям
хозяйства) выявляются и ранжируются основные причины неблагополучия в
экологии муниципального образования, степень их распространенности (или,
напротив, локализации), становятся более очевидными пути устранения или
нейтрализации этих причин. Набор путей и средств может быть очень широ-
ким. В одних случаях необходимо модернизировать материально-
19
техническую базу конкретных производств, в других - внедрить новые
технологии, в-третьих случаях - перепрофилировать предприятия или же
передислоцировать их, а может быть, и вообще закрыть.
Экономический механизм, наряду с учетом качества природных ре-
сурсов на входе и выходе управляемой системы, должен учитывать и качество
параметров процесса производства, обеспечивающих экологическую
безопасность технологического процесса. Такая оценка, зависящая от степени
экологической опасности, может стать основой для определения размеров
платежей в системе экологического страхования обязательного и
добровольного как юридических лиц - источников загрязнения, так и
физических лиц - населения. Ставки экологических налогов, суммы штрафных
платежей и размеры страховых премий должны быть взаимоувязаны на
муниципальном уровне [19, c. 36].
Внедрение экономического механизма является одной из задач внебюд-
жетного муниципального экологического фонда. Очевидно, что к целям созда-
ния муниципального экологического фонда, кроме аккумулирования
экологических налогов, штрафных платежей и страховых взносов, следует
отнести и осуществление целого ряда сравнительно новых, нетрадиционных
направлений деятельности.
1.2 Возможности совершенствования управления охраной
окружающей среды на муниципальном уровне
Российское законодательство в области охраны окружающей среды
основывается на Конституции Российской Федерации. На её положениях
действуют федеральные законы, кодексы в области охраны окружающей
среды, которые призваны осуществлять экологическую политику России [1].
В Конституции РФ элементы природоохранной деятельности отражены
в следующих статьях:
- Статья 9 посвящена охране и использованию земель и других ресурсов;
20
- Статья 36 допускает свободное владение землёй гражданами, если оно
не наносит ей вреда;
- Статья 41 поощряет меры по экологическому и санитарно-
эпидемиологическому благополучию граждан;
- Статья 42 устанавливает право граждан на безопасную окружающую
среду и достоверную информацию о её состоянии;
- Статья 58 обязывает каждого сохранять и бережно относиться к
природным богатствам;
- Статья 71 устанавливает основы федеральной политики и федеральных
программ в области экологической политики, защиту воздушного
пространства, моря, континентального шельфа;
- Статья 72 устанавливает совместное ведение, защиту, использование
окружающей среды на федеральном и муниципальном уровнях.
Базой экологического законодательства в России является федеральный
закон «Об охране окружающей среды» [2]. Это комплексный закон,
регулирующий природоохранительные отношения, которые призваны решить
три задачи: сохранение природной среды, предупреждение вредного
антропогенного воздействия на природу и здоровье человека, оздоровление и
улучшение качества природной среды. Этот закон возглавляет систему
законодательства в сфере экологии. В вопросах охраны природы другие
законы не должны противоречить закону «Об охране окружающей среды». Он
регулирует отношения в сфере взаимодействия человека и природы на
территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в
исключительной российской экономической зоне.
Закон обеспечивает научно обоснованное сочетание экологических и
экономических интересов под приоритетом охраны здоровья человека. Мера
такого сочетания — предельно допустимые нормы воздействия хозяйственной
деятельности человека на природу, превышение которых создаёт опасность
причинения вреда природе и человеку. Главным объектом закона является
человек. Он рассматривается как субъект воздействия на окружающую среду,
21
несущий ответственность за свои действия (предусмотрены штрафные
санкции вплоть до уголовной ответственности), а также как объект такого
воздействия, наделённый правами и гарантиями на возмещение причинённого
вреда.
Состояние окружающей среды служит одним из важнейших параметров,
определяющих качество жизни населения на территории муниципального
образования. Экологическая безопасность территории - существенный
компонент общественной безопасности, поэтому муниципальная власть,
особенно в городах с неблагополучной экологической ситуацией, должна
вырабатывать и реализовывать местную экологическую политику, увязанную
с экологической политикой государства и направленную на охрану
окружающей среды от неблагоприятных техногенных воздействий.
Проведение эффективной муниципальной экологической политики позитивно
влияет на экологическую ситуацию не только в конкретном муниципальном
образовании, но и в регионе, и в государстве в целом. И наоборот,
муниципальное образование с неблагоприятной экологической ситуацией, как
подсистема государства и региона, вправе рассчитывать на участие
государства и на привлечение его ресурсных возможностей для исправления
той или иной ситуации [7, c. 56].
Для того, чтобы определить направления совершенствования
природоохранной деятельности на муниципальном уровне, нужно определить
основные факторы загрязнения городской среды. Затем можно выделить
способы или возможности борьбы с ними. По результатам такого анализа
можно выделять основные направления для совершенствования
природоохранной деятельности.
Загрязнение городской среды – это процесс, при котором в городской
среде накапливаются вредные вещества и отходы, которые негативно влияют
на окружающую среду и здоровье людей. Городская среда включает в себя
воздух, воду, почву и другие элементы, которые находятся в городской
территории.
22
Причинами загрязнения могут быть самые разные факторы. Это могут
быть выбросы промышленных предприятий, бытовые отходы, транспорт и
другие факторы. Вредные вещества могут быть причиной снижения качества
воздуха, могут загрязнять почву и водоемы, могут быть причиной болезней у
людей. Соответственно, требуется решать эти проблемы. Для контроля
качества окружающей среды ведется постоянный мониторинг состояния
воздуха, почвы, воды. По результатам мониторинга становится понятно, в
каком направлении следует вести деятельность, направленную на улучшение
состояния городской среды.
Выбросы промышленных предприятий могут содержать диоксид серы,
диоксид азота, углеводороды и тяжелые металлы. Выбросы автотранспорта
содержат оксиды азота, углеводороды. Это ухудшает состояние атмосферного
воздуха. Пролитие масел, бензина ухудшает состояние почвы. Не стоит
забывать и о шумовом загрязнении, вызванной транспортом.
Бытовые отходы состоят из различных видов – разлагаемые, не
разлагаемые, растворимые водой, выделяющие ядовитые вещества, которые
вместе с дождевой водой попадают в почвенные воды, выделяются в воздух.
Загрязнения, полученные при строительстве и сносе зданий,
заключаются в образовании пыли, шумов, дополнительных выбросов от
строительной техники. Выделяются асбест и свинец при сносе зданий.
Перечисленные виды загрязнений являются лидерами среди других по
приносимому вреду для здоровья населения. Поэтому постоянно идет речь о
снижении выбросов в атмосферу, совершенствованию утилизации отходов.
Это может быть достигнуто применением более совершенных технологий в
различных сферах деятельности [12, c. 127].
Важно также оценивать последствия загрязнения окружающей среды.
Загрязнение городской среды имеет серьезные последствия для окружающей
среды, здоровья людей и экономики. Вот некоторые из них:
- Ухудшение качества воздуха. Выбросы от промышленных
предприятий, автотранспорта и отопительных систем приводят к загрязнению