5
Содержание
Введение ............................................................................................................... 3
Глава 1. Теоретико-правовые основы института опеки и попечительства в
РФ .......................................................................................................................... 6
1.1. Исторический аспект становления и развития института опеки и
попечительства в России ..................................................................................... 6
1.2. Правовые основы деятельности органов опеки и попечительства в
современном праве РФ....................................................................................... 17
Глава 2. Правовое положение органов опеки и попечительства ..................... 26
2.1. Виды и функции органов опеки и попечительства ................................... 26
2.2. Роль органов опеки и попечительства в охране и защите прав граждан . 32
Глава 3. Актуальные проблемы функционирования органов опеки и
попечительства в РФ .......................................................................................... 40
3.1. Основные проблемы в деятельности органов опеки и попечительства в
области защиты прав несовершеннолетних ..................................................... 40
3.2. Основные проблемы в деятельности органов опеки и попечительства в
области контроля и надзора за деятельностью попечителей и опекунов ....... 54
Заключение ......................................................................................................... 72
Список использованных источников и литературы ......................................... 76
6
Введение
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью
комплексного анализа вопросов правового регулирования отношений в сфере
опеки и попечительства в России. Защита прав и законных интересов детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является важнейшей
составляющей социальной политики государства. Эффективность
государственной политики в сфере опеки и попечительства зависит от
многих факторов, среди которых можно выделить наличие необходимой
законодательной базы, регламентирующей вопросы государственного
регулирования опеки и попечительства, а также обеспечение
государственной поддержки региональных органов власти и органов
местного самоуправления, участвующих в разработке и внедрении мер по
созданию условий для социальной адаптации несовершеннолетних.
Практика реализации современной государственной политики
показывает, что, несмотря на многочисленные позитивные изменения в
сфере социальной защиты и поддержки детей, органы опеки и
попечительства сталкиваются с многочисленными организационными
препятствиями, усугубляющимися несовпадением декларируемых
направлений социальной политики государства с современными
тенденциями развития самого явления сиротства. В связи с этим необходимо
совершенствование деятельности органов власти по организации опеки и
попечительства.
Данная тема приобретает особую актуальность по следующему ряду
причин. Во-первых, защита прав интересов несовершеннолетних является
той ценностью, которая присуща человеку от рождения. Имеющиеся на
сегодняшний день проблемы, связанные с необходимостью защиты прав
ребенка, а тем более несовершеннолетнего, оставшегося без попечения
7
родителей, подтверждается как заинтересованностью всего мирового
сообщества, так и озабоченностью российского государства.
Во-вторых, современная семья продолжает переживать достаточно
сложный период развития: осуществляется переход от еѐ традиционной
модели к новым формам, меняются виды семейных отношений, не снижается
число разводов (распадается каждый второй-третий брак); увеличивается
количество детей, рожденных вне брака; показатель доли неполных семей
достигает 15% по Российской Федерации.
При этом исследования показывают, что этот потенциал опеки и
попечительства используется в нашей стране недостаточно полно.
В-третьих, правовой статус органов опеки и попечительства в РФ
таков, что им зачастую легче изъять и определить ребенка из семьи,
оказавшейся в трудной жизненной ситуации, в профильное государственное
учреждение, с тем чтобы снять с себя ответственность. О чѐм неоднократно
заявляли представители общероссийской общественной организации
«Родительское Всероссийское Сопротивление» (далее – «РВС»). Юристы
«РВС» неоднократно выступали с предложениями «О внесении изменений и
дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с
принятием Концепции государственной семейной политики на период до
2025 года». Предлагали дополнить Уголовный и Семейный кодексы РФ
(далее – УК РФ и СК РФ), статьями, направленными на предотвращение
незаконного изъятия несовершеннолетнего из семьи и санкции за
противоправные действия со стороны органов опеки и попечительства.
В-четвертых, несовершенство положений Федерального закона от
24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», в который с момента его
принятия были внесены изменения в целом, и в отношении опеки и
попечительства несовершеннолетних, в частности.
Степень разработанности проблемы. Актуальность исследования
подтверждается значительным количеством научной литературы, как
правовой, так и социальной направленности по вопросам и проблемам
8
защиты прав и интересов несовершеннолетних, которые находятся под
опекой и попечительством. Особый интерес представляют труды и
публикации современных авторов, таких как В.Б. Безгина, Е.В. Каймаковой,
М. С. Кокориной, В.И. Курбатова, О.Ю. Лебедевой. Л.Ю. Михеевой, А.М.
Нечаевой, Л. Петрановской, Е.А. Татаринцевой, Н.А. Темниковой, Е.В.
Тресцовой, Т. В. Азаровой, П.М. Филиппова, Г.С. Джумагазиевой и других.
Целью работы является анализ современных проблем правового
регулирования отношений в сфере опеки и попечительства.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
- рассмотреть исторический аспект становления и развития института
опеки и попечительства в России;
- раскрыть правовые основы деятельности органов опеки и
попечительства в современном праве РФ;
- исследовать виды и функции органов опеки и попечительства
- охарактеризовать роль органов опеки и попечительства в охране и
защите прав граждан;
- выявить основные проблемы в деятельности органов опеки и
попечительства в области защиты прав несовершеннолетних;
- выявить основные проблемы в деятельности органов опеки и
попечительства в области контроля и надзора за деятельностью попечителей
и опекунов.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере
опеки и попечительства.
Предмет исследования – нормы права, регулирующие общественные
отношения в сфере опеки и попечительства.
Для изучения и раскрытия темы использовались такие методы как
сравнительный и объективный анализ полученной информации, индукция и
дедукция, прогнозирование, исторический метод, правовой.
9
Структура работы включает введение, три главы, разделенные на
параграфы, заключение и список использованных источников и литературы.
10
Глава 1. Теоретико-правовые основы института опеки и попечительства
в РФ
1.1. Исторический аспект становления и развития института опеки и
попечительства в России
Как справедливо отмечает А. А. Демичева, опека и попечительство
является одним из традиционных правовых институтов, известных еще
римскому праву
1
.
Впервые летописное упоминание об опеке на Руси относится к 879
году. Собственно термины «опека» и «попечительство» уже присутствовали
и в Послании Рюрика, в котором он назначал своему сыну опекуна, в
качестве такового был определен его родственник – князь Игорь. Данные
сведения дополняются ст. 99 древнейшего источника права «Русской
Правды»
2
. Опека над несовершеннолетними детьми на Руси это был не
только способ его устройства в семью при утрате родителей, но и зачастую в
целях соблюдения интересов родственников ребенка — претендентов на
имущество в случае смерти несовершеннолетнего. По существу, опекунские
отношения носили лично-имущественный характер на основе религиозных
(христианских) заветов. Вначале формирования русского права они больше
являлись личными. Опекун должен был только заботится «о воспитании и
прокормлении сироты, об охранении его от обид и несправедливостей». И
опека продолжалась до тех пор «Докуды они (дети) не измужают и
подымутцы и мне их беречь, кормить и поить собою вместе». Если
отсутствовала возможность использовать опеку, то дети подлежали
общественному призрению.
1
Семейное право: учебник: / под ред. А. А. Демичева. – М.: Форум : ИНФРА-М, 2014. – С.
223.
2
Белхароев, Х. У. Организация законодательного регулирования опеки и попечительства
в России / Х. У. Белхароев // Вопросы гуманитарных наук. – 2012. - № 2. – С. 77.
11
По утверждению русского цивилиста А. Невзорова термин «опека» был
позже заимствован из литовского права
3
. С течением времени опека
подвергается детальному правовому регулированию. Более четко
обозначается круг возможных опекунов, которыми могли быть и отчим,
ближайшие родственники детей. Появилась опека по назначению органами,
которые обладали на тот момент властными полномочиями, т.е. церковью,
так как в то время именно духовенство полностью распоряжалось
семейными, наследственными и опекунскими делами
4
.
На рубеже XVII-XVIII вв. отношение государства к детям в Российской
империи, которые остались без попечения родителей, начинает меняться.
Власть решила «призреть» их с пользой для государства.
Социально-правовые реформы эпохи Петра I коснулись всех сторон
жизни населения России, в т.ч. и детей. В результате реформ государство
берет под свою опеку «незаконнорожденных» детей. Для этой цели
создаются специальные «гошпитали для зазорных младенцев». Первый
российский император вел борьбу с детским нищенством.
Екатерина II продолжила реформы Петра I, причем даже более
решительно и радикально. Она четко сформулировала политику государства
в отношении детей. Решением Сената в 1742 г. был определен возраст
малолетства - 17 лет. При этом регламентировалось, что лица, не достигшие
указанного возраста, не могут быть подвергнуты смертной казни, пытке,
наказанию кнутом. Для них устанавливалось сечение плетьми и передача в
монастырь на исправление для выполнения тяжелых (черных) работ.
Положение детей в семье становилось бесправным. Указом в 1775 года,
дабы не допустить непослушания детей своим родителям, были созданы
специальные детские тюрьмы. Родители могли по своему усмотрению
3
Опека над несовершеннолетними: Исторический очерк института и положение его в
действующем русском законодательстве / Невзоров А. – Ревель: Тип. «Колывани», 1892. –
С.70 – репринтная копия [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.bibliard.ru/vcd-675-1-1243/goodsinfo.html (дата обращения 28.03.2020).
4
Нечаева, А. М. Семейное право: учебник / А. М. Нечаева. – М.: Издательство Юрайт; ИД
Юрайт. – 2011. – С. 234.
12
помещать туда детей. Для несовершеннолетних, которые остались без
попечения родителей, были созданы в Москве и Санкт-Петербурге
воспитательные дома. Получает распространение практика передачи детей в
другие семьи. Но главным условием передачи несовершеннолетних лиц в
семью являлось неукоснительное соблюдение сословных принципов.
Именно на основании Указа 1775 г происходит разграничение опеки и
попечительства
5
.
Законы Российской империи не оставляли без внимания опеку, которая
имела большое распространение из-за своей доступности. Она
устанавливалась «для попечения о лице и имуществе малолетних»
6
.
Допускалась опека, как по завещанию, так и по назначению правительством.
Возможно, было и установление опеки по Высочайшему повелению.
Присутствовали и запреты к занятию роли опекуна, как по сословному
признаку, так и в отношении тех, кто: расточившие собственное и
родительское имение; имеющие явные и гласные пороки; лишенные по суду
всех прав состояния или всех особенных прав и преимуществ.
Предпринимаемые властями в конце XIX столетия попытки
усовершенствовать опеку над детьми в итоге заметных результатов не дали,
несмотря на активную земскую деятельность, которая в основном сводилась
к сохранению жизни ребенка, избавлению его от болезней, связанных с
бедностью и невежеством. Порядок опеки крестьянских детей, оставшихся
без родителей, конца XIX — начала XX в. проходил в рамках общинной
традиции русской деревни и базировался на нормах обычного права
7
.
Должностные лица сельского самоуправления следили за
добросовестным исполнением опекуном своих обязанностей. Огромное
влияние оказывала и сила общественного мнения.
5
Ершова, Н.М. Опека и попечительство над несовершеннолетними по советскому праву:
Дис. ... канд. юрид. наук. - М. - 1957. - С. 39.
6
Нечаева, А. М. Семейное право: учебник / А. М. Нечаева. – М.: Издательство Юрайт; ИД
Юрайт. – 2011. – С. 234
7
Безгин, В.Б. Опека малолетних и сирот в русском селе (вторая половина XIX века) / В.Б.
Безгин // Юридический мир. - 2009. - № 2. - С. 76-79.
13
После октябрьских событий 1917 г. начался период ломки
традиционных правовых институтов царской России, в т.ч. и опеки. Опека
приобретает вместо сословного общегосударственный характер. Декретом от
10.11.1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» опекунские
учреждения старого режима были упразднены наряду со всеми другими
сословными организациями. Однако, взамен ничего создано не было. Кодекс
1918 года «Об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и
Опекунском праве» содержал специальный раздел «Опекунское право»,
который был посвящен опеке над несовершеннолетними.
По Кодексу 1918 г. опека могла осуществляться как опекунами и
попечителями, так и собственно опекунскими учреждениями (ст. 184) в лице
Отделов социального обеспечения (при губернских, а в Петрограде и Москве
при городских Совете народных депутатов).
Приложением к ст. 206 предусматривалась возможность установления
одного опекуна как над одним лицом, так и над группой лиц. Данная статья
семейного кодекса давала возможность отойти от принципа организации
опеки в рамках семьи, поручив исполнение воспитания несовершеннолетних
выдающимся специалистам-педагогам. Кроме того, в Кодексе 1918 г. нашло
распространение административно-правовая сторона опеки, что
соответствовало политике государства в отношении несовершеннолетних,
оставшихся без попечения родителей в силу различных обстоятельств, кроме
того, присутствовал и идеологический фактор, связанный с построением
«нового мира».
Особенностью Кодекса являлось то, что опекун несовершеннолетнему
ребенку назначался из числа лиц, которые были способны выполнять эту
должность. При этом под «лучшим» воспитанием подразумевался не
достойный уход и всестороннее развитие ребенка как личности, а
воспитание, не противоречащее всем началам социалистического строя
8
.
8
Нечаева, A.M. Охрана детей-сирот в России (История и современность) / А.М. Нечаева -
М.: Дом. - 1994. - С 53.
14
Еще одно существенное отличие опеки того периода. По Кодексу 1918
года опека осуществлялась как Отделом социального обеспечения, так и
назначенным для этой цели опекуном. Опека обычно устанавливалась, если у
несовершеннолетнего имелись родственники, «а не имеющие их оставались
беспризорными». Как выход из сложившейся ситуации опекунские
обязанности возлагались и на целые коллективы: профсоюзные, партийные
организации, месткомы и другие государственные структуры.
Первый российский семейный Кодекс в определенной мере
поддерживал ставшие традиционными положения, касающиеся
несовершеннолетних, утративших родительское попечение, но и содержал
правовые новации, которые соответствовали духу того времени
9
.
Во втором Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР, который
начал действовать с 1927 года, было уделено значительное внимание
институту опеке и попечительству над несовершеннолетними, особенно
способам защиты их личности, законных прав и интересов, охраны их
имущества в случаях, предусмотренных законом.
Семейный кодекс провозглашал безвозмездность выполнения
опекунских обязанностей. Более того, в качество имущественной
составляющий Кодекс указывал на источник средств существования
подопечного — доходы от его имущества, а при отсутствии таковых – это
были средства, отпускаемые органами социального обеспечения. Опекуну
разрешалось получать вознаграждение при наличии имущества у
несовершеннолетнего в размере не свыше 10% извлекаемого из этого
имущества дохода. В Кодексе были детально описаны всех разрешаемые
опекуну сделки, совершаемые в целях охраны имущественных прав
подопечного.
9
Яковлева, Н.В. Правовое регулирование опеки и попечительства // Социальное и
пенсионное право. - 2008. - №2. - С. 33-35.