15
Проблемы правового регулирования опеки и попечительства,
устройства детей, оставшихся без семьи, родителей, в России
послереволюционного периода продолжали существовать достаточно остро.
Перевернув страницы десятилетий истории российского государства,
не касаясь времен репрессий, Великой Отечественной войны, послевоенного
времени, отметим, что в 60-е и начале 90-х гг. XX века центром внимания
властей являлось устройство детей не в семью, а в государственные
учреждения, такие как детские дома, школы-интернаты.
При этом опека (попечительство) являясь традиционным способом
защиты прав несовершеннолетних, лишившихся родительского попечения,
продолжала существовать, невзирая на имеющиеся трудности. Одной из них
была материальная несостоятельность подопечных детей. Собственно
несовершеннолетние, в большинстве своѐм доходов не имели. Бросившие
своих детей родители, как правило, алиментов не платили, пенсия по случаю
утраты кормильца, если и была, то составляла мизерную сумму. Со стороны
государства материальной помощи не было, подопечные дети в то время не
получали каких-либо пособий.
И, тем не менее, Кодекс о браке и семье РСФСР от 30 июля 1969 г.
отличал значительный объем регулируемых законодательством семейных
отношений. Появились правовые новации, законодательно был определен
термин «дети, оставшиеся без родительского попечения».
Четко и ясно была определена цель опеки (попечительства) обеспечить
таким детям семейное воспитание, защитить их права и интересы. Для
достижения указанной цели указывались функции органов опеки и
попечительства, их отделов (образования, здравоохранения, социального
обеспечения). Значимым явилось то, что в Кодексе была создана правовая
предпосылка материального обеспечения детей, находящихся на опеке
(попечительстве). На основании п. 4 ст. 134 Кодекса, если не было
достаточных средств на содержание подопечного органы опеки и
попечительства назначали пособие на его содержание. Данный факт
16
свидетельствовал о материальной заботе со стороны государства о
несовершеннолетнем.
Происшедшие в России перемены не только политического, но и
социально-экономического характера не могли не сказаться на
законодательстве любой отрасли, в т.ч. и семейной. Действующий ныне СК
РФ от 29.12.1995 года внес новую лепту в развитие института опеки и
попечительства в нашем государстве. Раздел VI. Формы воспитания детей,
оставшихся без попечения родителей СК РФ, включает в себя главу 20
«Опека и попечительство над детьми».
Включение института опеки (попечительства) как такового в раздел
«Физические лица» Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) усложнило
спор о гражданско-правовой природе семейного права. Тем более, что п. 1 ст.
31 ГК РФ в качестве своей цели называл воспитание несовершеннолетнего.
Мало того, п. 3 ст. 35 ГК РФ обращал внимание на необходимость учета при
установлении опеки нравственных и иных качеств претендента на роль
опекуна, его способность к выполнению опекунских обязанностей, а также
на отношения, существующие между претендентом на роль опекуна и лицом,
нуждающемся в опеке. Налицо были вопросы, выходящие за рамки
гражданско-правового регулирования, обозначенные ст. 2 ГК РФ.
В определенном смысле данные противоречия были разрешены путем
принятия долгожданного Федерального Закона от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об
опеке и попечительстве» (далее Закон № 48-ФЗ) и изменениями в ГК РФ.
Закон № 48-ФЗ четко определяет компетенции органов опеки и
попечительства, правовой статус опекунов и попечителей, в т.ч.
регламентирует процедуру назначения опекунов или попечителей в
отношении несовершеннолетних граждан по заявлению их родителей, а
также по заявлению самих несовершеннолетних лиц, определяет
направления государственной поддержки опеки и попечительства в России.
17
1.2. Правовые основы деятельности органов опеки и попечительства в
современном праве РФ
Термины «опека» и «попечительство» в настоящее время в юридическом
обиходе используются в разных значениях. Под опекой иногда понимают не
только осуществление заботы со стороны физического лица, но и пребывание
несовершеннолетнего или недееспособного гражданина в специальном
медицинском или социальном учреждении. Такому смешению понятий
способствует содержание п. 4 ст. 35 Гражданского кодекса Российской
Федерации
10
, в соответствии с которым опекунами и попечителями указанных
граждан являются учреждения, в которые они помещены. В Семейном кодексе
Российской Федерации также содержатся правила об опеке и попечительстве
над детьми, находящимися в воспитательных, лечебных учреждениях и
учреждениях социальной защиты населения, об их правах, на соблюдение
которых раньше не обращалось внимания
11
. А.М. Нечаева различает опеку и
попечительство с точки зрения гражданского или семейного права. При этом ни
Гражданский кодекс РФ, ни Семейный кодекс РФ не дают определения опеки
(попечительства). Легальные определения данных понятий даны в ст. 2
Федерального закона «Об опеке и попечительстве»
12
и ст. 1 Федерального
закона «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей»
13
.
Когда мы говорим о предмете института опеки и попечительства, мы
подразумеваем наличие отношений, связанных с установлением,
осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Указанные
отношения можно объединить наличием единой и общей цели, выраженной в
10
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
11
Антокольская М. В. Семейное право : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.. 2000. С. 306.
12
Федеральный закон от 24.04.2008 N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» // "Собрание
законодательства РФ", 28.04.2008, № 17, ст. 1755
13
Федеральный закон от 21.12.1996 N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по
социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» //
"Собрание законодательства РФ", 23.12.1996, № 52, ст. 5880
18
реализации на определенной временной основе индивидуального устройства
того лица, которому требуется особая социальная забота и защита. Однако при
этом, говоря о предмете указанного института, нужно также понимать, что в
число подобных отношений нельзя включать абсолютно все отношения,
которые могут возникнуть в части реализации подобной социальной защиты и
заботы. В частности, нужно обратить внимание на то, что уже с момента
фактического обнаружения и выявления лиц, которым требуется
соответствующее устройство, реализуется подбор того вида социальной
защиты, которая требуется в данном конкретном случае и именно этому лицу. В
течение такого этапа необходимо и следует считать целесообразным
осуществление и определение того спектра социальной помощи и социальной
защиты, а также установление той или иной формы устройства, которые
действительно важно предоставить и оказать данному лицу
14
.
В то же время, нужно отметить, что именно данные вопросы и
возникающие отношения не следует относить к предмету изучаемого нами
института, в виду того, что на данном этапе решение может быть принято
совершенно разное, так, например, в конечном итоге, лицо может быть
помещено в специальное учреждение. По указанной причине и в виду четкого
указания на данный счет в положениях законодательства, о возникновении
правоотношений опеки и попечительства можно будет вести речь лишь после
того, когда фактически будет произведено установление опеки и
попечительства и до момента прекращения. Тем не менее, в рамках предмета
института опеки и попечительства нужно исследовать и рассматривать также и
ряд отношений, которые возникают непосредственно перед установлением
опеки и попечительства. Наличие подобной необходимости обусловлено тем,
что помимо самого установления опеки и попечительства в число задач
включены также и меры, направленные на обеспечение возникновения опеки и
попечительства. В связи с изложенным, нужно заметить, что в рамках предмета
5
Овчинникова В.И. Институт опеки и попечительства в древнеримском и современном
гражданском законодательстве // Правовые проблемы укрепления российской
государственности. 2012. № 4. С. 60.
19
института опеки и попечительства необходимо рассматривать такие группы
отношений, как:
- те отношения, которые связаны с фактическим установлением опеки и
попечительства. Об этом можно говорить непосредственно с того момента,
когда в установленном положениями законодательства порядке в отношении
лица, которому требуется защита, избирается соответствующая форма
устройства – опека и попечительство. Однако нужно сказать и о наличии тех
отношений, которые формируются непосредственно, перед тем как будет уже
точно определена и установлена соответствующая форма устройства.
Подобные отношения, которые складываются перед установлением опеки и
попечительства могут быть выражены в следующем: произведение выборки тех
лиц, которые изъявили свое желание по добровольному возложению на себя
обязанностей, связанных с осуществлением опеки либо попечительства;
проведение проверки на соответствие указанных кандидатов тем критериям,
которые определены в соответствии с положениями законодательства
15
.
Подобные предварительные отношения можно рассматривать как отношения,
которые имеют организационный характер. Особенности содержания таких
правоотношений состоят в следующем: со стороны органов опеки и
попечительства осуществляется выборка в наиболее сжатые и короткие сроки
кандидата в опекуны или в попечители; организуется проведение проверки
соответствия представленных кандидатов предусмотренным требованиям. При
этом важно отметить, что указанный этап, который состоит в наличии
соответствующих обязанностей органа опеки и попечительства, имеет
существенное значение для дальнейшего устройства того лица, которому
требуется социальная защита
16
.
- к числу второй группы отношений, входящих в предмет опеки и
попечительства, нужно относить те отношения, которые формируются со
15
Ковалева Д.Ю. Опека, попечительство и патронаж как институты гражданского право //
Территория права. 2015. № 2. С. 139.
16
Ляшко А.А. Проблемы института опеки и попечительства в рамках развития института
правосубъектности // Перспективы развития науки и образования. 2016. № 1. С. 88.
20
времени установления опеки и попечительства до того момента, когда
отношения по опеке или попечительству будут прекращены. Среди субъектов
подобных отношений можно выделить следующих лиц: органы опеки и
попечительства, опекуны либо попечители, доверительные управляющие
имуществом подопечных, а иногда и сами подопечные
17
.
- следующая группа отношений, входящих в состав предмета института
опеки и попечительства, связана уже с прекращением опеки и попечительства.
Наличие таких отношений обусловлено обеспечением наиболее действенной
защиты интересов подопечных, а также связано с тем, что в любом случае
данный институт носит лишь временный характер.
Согласно положениям ст. 29 ФЗ «Об опеке и попечительстве» в число
оснований прекращения данных отношений следует включать такие, как:
смерть опекуна, попечителя или подопечного. Задачи права являются
отражением детализации и уточнения способов и возможных путей разрешения
возникшей и отраженной проблемы. При этом задачи в любом случае должны
явствовать и следовать из цели и рассматриваться как особое средство, путь
осуществления и претворения в жизнь заявленной и обозначенной цели.
Первоначально возникает потребность в определении цели, а уже в
дальнейшем, устанавливается целая последовательность задач. Таким образом,
можно говорить о том, что «цель» - это установление конкретного направления
и вектора дальнейшей деятельности. Однако для того, чтобы поставленная цель
была реализована как можно в более короткие и приемлемые сроки, требуется,
чтобы были четко сформулированы задачи. Точная разработка и фиксация
задач представляет собой совокупность мероприятий, направленных на
достижение поставленной цели. Также нужно отметить, что цель обозначает и
определяет последний результат, а решение каждой задачи дает возможность
как можно ближе приблизиться к данному результату.
В соответствии с вышеизложенным, нужно отметить, что к числу задач
института опеки и попечительства нужно относить такие как: осуществление
17
Кирюшина Н.Ю. Правовая защита детства в РФ // Наука и школа. 2016. № 4. С. 8.
21
защиты прав, а также интересов тех граждан, которые находятся под опекой и
попечительством. Указанную задачу необходимо рассматривать как наиболее
главную и важную. Это связано с тем, что все те мероприятия, которые
проводятся субъектами данных правоотношений имеют своей целью -
гарантирование и обеспечение защиты как прав, так и интересов подопечных.
Именно в виду наличия подобной задачи был сформулирован и отражен в
тексте нормативно-правовых актов комплекс прав и обязанностей, как
опекунов, так и попечителей, а также положения, в соответствии с которыми
происходит регламентация ответственности указанных лиц; к числу второй
задачи нужно отнести – гарантирование и обеспечение установления опеки и
попечительства в отношении тех лиц, которые действительно нуждаются в
этом
18
; третьей задачей является - обеспечение достойного уровня жизни
граждан, которые находятся под опекой или попечительством; как четвертую
задачу можно выделить следующую - обеспечение государственной поддержки
граждан, которые осуществляются и выполняют предусмотренные
положениями законодательства обязанности опекунов; пятой задачей является
следующая – гарантирование и обеспечение исполнения органами опеки и
попечительства возложенных на них функций.
Рассматривая вопрос о том, в чем состоят особенности правового
регулирования опеки и попечительства в современной России, нужно отметить,
что оно реализуется посредством разработанных и принятых норм как
гражданского, так и административного, семейного законодательства и
законодательства об органах местного самоуправления. В 2008 году был принят
Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» в то время как ранее не было
разработано специального законодательства, которое бы регулировало
исключительно правоотношения в этой области. В данной связи нужно сказать
и о том, что отсутствуют международные акты в области регулирования
правоотношений, связанных и сложившихся в сфере опеки и попечительства, в
18
Яковлева И.Ю. Усовершенствование государственной политики в сфере опеки и
попечительства РФ // Право. 2015. № 2. С. 36.
22
которых принимала бы участие Российская Федерация
19
.
Так, например, в разработанной и действующей в ряде стран Европейской
конвенции о признании и исполнении решений относительно опеки над детьми
и восстановления опеки
20
Российская Федерация не принимает участие.
Основополагающим нормативно-правовым актом, в котором регламентируется
гарантированность соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также
закреплена необходимость в обеспечении охраны и защиты материнства,
отцовства и детства, является Конституция РФ
21
.
В связи с тем, что Российская Федерация провозглашает себя как
государство социальное, то государством должна обеспечиваться возможность
реализации мер, направленных на гарантирование и поддержание достойной
жизни человека. Это касается несовершеннолетних детей. Забота о семье,
материнстве, детстве означают создание обществом и государством социально-
экономических, политических, идеологических и нравственных предпосылок
для прочной, здоровой семьи, полноценного материнства, отцовства и детства,
заботу о матери и ребенке, охрану их прав. В России «защита семьи,
материнства, отцовства и детства» находится в совместном ведении РФ и ее
субъектов (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В нормах ГК РФ определяются и
установлены такие моменты как: понятие опеки и попечительства, основания ее
возникновения и прекращения, закреплены права и обязанности опекунов и
попечителей
22
.
Также нужно отметить и наличие того момента, что указанные выше
19
Букалерова Л.А. Принципы и нормы международного права в законодательстве
Российской Федерации об опеке и попечительстве // Ежегодник российского
образовательного законодательства. 2012. № 7. С. 154.
20
Европейская конвенция о признании и исполнении решений относительно опеки над
детьми и восстановления опеки над детьми (Люксембург, 20 мая 1980 г.) (по состоянию на
21 февраля 2018 г.) // СПС «Гарант»
21
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N
6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) //в
"Собрании законодательства РФ", 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
22
Нестерова А.В. Пути совершенствования системы органов опеки и попечительства //
Право. 2013. № 2. С. 197.
23
отношения, которые возникают в процессе осуществления опеки и
попечительства и которые регулируются положениями ГК РФ, по своей
правовой природе нельзя назвать исключительно гражданско-правовыми, как
это трактуется в соответствии с положениями ст. 2 ГК РФ. При этом нужно
сказать и о том, что несмотря на отражение подобных норм в рамках ГК РФ,
нельзя вести речь об их отнесении именно к гражданскому законодательству,
что регулируется нормами, закрепленными в ст. 3 ГК РФ. Так, к примеру,
согласно позиции М.И. Брагинского, можно заметить, что в контексте
гражданского законодательства содержатся в том числе и нормы, которые
следует рассматривать как административно-правовые по своей природе
23
.
Согласно положениям ст. 31 ГК РФ деятельность опекунов либо
попечителей несовершеннолетних лиц, а в частности, их права и обязанности
регулируются положениями семейного законодательства. Отражение подобной
нормы можно охарактеризовать как определенное исключение из принятых
положений в части осуществления и реализации регламентирования
соответствующих прав и обязанностей опекунов и попечителей. Отражение
такой нормы свидетельствует о наличии ряда различий и раздельного
регулирования гражданского законодательства и семейного, что в свою очередь
состоит в том, что именно в рамках СК РФ и в целом в рамках семейного
законодательства нашли свое отражение особые воспитательные функции
опекунов и попечителей.
Таким образом, можно вести речь о том, что в соответствии с нормами
СК РФ соответствующей регламентации подлежат конкретные вопросы,
касающиеся воспитания подопечного ребенка. В то время как иные вопросы,
связанные с осуществлением опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних лиц могут войти в предмет гражданского
законодательства. Кроме того, отношения в сфере опеки и попечительства
регулируются также такими нормативными актами, как: Кодекс Российской
23
Михеева Л.Ю. О совершенствовании института опеки и попечительства // Известия
Алтайского государственного университета. 2002. № 2. С. 48.
24
Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N
195-ФЗ
24
в части установления ответственности за незаконные действия в
данной сфере; Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ «О
государственной регистрации недвижимости»
25
применительно к особенностям
государственной регистрации недвижимости с участием органов опеки и
попечительства. Согласно положениям п. 4 ст. 3 ФЗ «Об опеке и
попечительстве» установлено, что особенности установления структуры тех
исполнительных органов государственной власти субъекта определяются
согласно положениям данного закона и в соответствии с положениями
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»
26
. В каждом субъекте приняты законы, в
соответствии с которыми регулируются особенности возмездного исполнения
обязанностей по опеке и попечительству над несовершеннолетними, например,
Закон Омской области от 4 июля 2008 г. N 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о
социальной защите отдельных категорий граждан»
27
, Закон Ярославской
области от 19 декабря 2008 г. N 65-з «Социальный кодекс Ярославской
области»
28
и другие.
Необходимо также сказать и о том, что нет оснований, для того чтобы
полагать, что институт опеки и попечительства включает в себя абсолютно все
нормы, в которых идет речь об опеке. К примеру, Н.А. Киреева считает, что
указанный институт можно рассматривать и с позиции отнесения его к
24
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №
195-ФЗ // "Российская газета" № 256, 31.12.2001.
25
Федеральный закон от 13.07.2015 N 218-ФЗ «О государственной регистрации
недвижимости» // "Российская газета", № 156, 17.07.2015.
26
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» //"Российская газета", №206, 19.10.99.
27
Закон Омской области от 4 июля 2008 г. N 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о
социальной защите отдельных категорий граждан» // Ведомости Законодательного
Собрания Омской области. Июль 2008 г. № 2(57). Часть II. Ст. 3728.
28
Закон Ярославской области от 19 декабря 2008 г. N 65-з «Социальный кодекс
Ярославской области» // СПС «КонсультантПлюс».