25
институту гражданского процессуального законодательства. Если заявитель
подает заявление по которому желает признать гражданина ограниченно
недееспособным, то в данном случае необходимо детально отразить в тексте
указанного заявления все те обстоятельства и причины, в связи с которыми у
заявителя имеются основания полагать, что лицо, которое употребляет
спиртные напитки или злоупотребляет наркотическими средствами при этом
ставит семью в чрезвычайно затруднительное материальное положение
29
.
Отсутствуют условия и снования для отнесения института опеки и
попечительства исключительно к числу гражданско-правовых. Это связано с
тем, что достаточное число норм, посредством которых регламентируется этот
институт, связаны с установлением и закреплением положений о том, каким
образом следует организовывать выявление лиц, которые могут нуждаться в
попечении и в установлении опеки и попечительства, в контроле над
деятельностью опекунов и попечителей. Указанные задачи и функции
представляют собой, прежде всего, организаторские. В виду подобного
характера таких норм, можно вести речь и об административно-правовом
регулировании данного института, что не дает возможность абсолютного
определения института опеки и попечительства как гражданско-правового
30
.
В целом, нужно отметить, что институт опеки и попечительства
реализуется посредством разработанных и принятых норм как гражданского,
так и административного, семейного законодательства и законодательства об
органах местного самоуправления.
29
Хабриева Т.Я. Основные векторы и проблемы развития социального законодательства //
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2014. № 4. С. 609.
30
Баторова Т.П. Государственное управление в сфере охраны и защиты семьи: правовые
аспекты // Экономика и социум. 2016. № 10. С. 733.
26
Глава 2. Правовое положение органов опеки и попечительства
2.1. Виды и функции органов опеки и попечительства
Вопросы опеки над несовершеннолетними отнесены к компетенции
Министерства просвещения Российской Федерации
31
, а вопросы опеки над
совершеннолетними гражданами отнесены к компетенции Министерства
труда и социальной защиты Российской Федерации
32
.
Правовой статус органов опеки и попечительства в настоящее время
определяется ст. 34 ГК РФ и главой 2 Федерального закона от 24 апреля 2008
г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве". Согласно ст. 6 указанного Закона
органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти
субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления могут
наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке
и попечительству. В этом случае органы местного самоуправления являются
органами опеки и попечительства. Таким образом, возможно формирование
двух моделей органов опеки и попечительства: первая модель формируется в
структуре органов субъектов Российской Федерации; вторая - в структуре
органов местного самоуправления с переданными государственными
полномочиями. Пример тому служит Закон Курганской области от 5 октября
2007 г. N 288 "О наделении органов местного самоуправления
муниципальных районов и городских округов Курганской области
отдельными государственными полномочиями Курганской области по опеке
и попечительству"
33
.Практика правового регулирования, в Курганской
31
Постановление Правительства РФ от 28.07.2018 № 884 (ред. от 07.03.2020) «Об
утверждении Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» //
Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 02.08.2018.
32
Постановление Правительства РФ от 17.11.2010 № 927 (ред. от 15.11.2019) «Об
отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении
совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан» //
Собрание законодательства РФ, 29.11.2010, N 48, ст. 6401.
33
Закон Курганской области от 5 октября 2007 г. № 288 «О наделении органов местного
самоуправления муниципальных районов и городских округов Курганской области
27
области пошла по пути наделения органов местного самоуправления
полномочиями по опеке и попечительству в подавляющем большинстве
субъектов Российской Федерации.
При этом в условиях возможной передачи данных полномочий на
муниципальный уровень встает вопрос о соотношении полномочий
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в
сфере опеки и попечительства. В данной ситуации возникает проблема,
связанная с тем, что одно и то же полномочие осуществляется органами
местного самоуправления и как делегированное государственное
полномочие, и как "вопрос, не отнесенный к вопросам местного значения,
который они имеют право решать без наделения законом".
О повышающейся роли государства в защите прав детей
свидетельствует еще ряд новаций российского законодательства в сфере
правового статуса органов опеки и попечительства. Так, впервые в
законодательстве прямо предусматривается, что деятельность органов опеки
и попечительства как органов исполнительной власти субъектов Федерации
будет вестись под контролем и с методическим сопровождением со стороны
федеральной исполнительной власти,
34
о чем говориться в комментарии к
Семейному кодексу РФ Крашенинниковой П.В. Часть 5 ст. 6 Федерального
закона № 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" устанавливает, что
Правительство РФ возлагает на уполномоченные федеральные органы
исполнительной власти, следующие полномочия:
2) утверждение требований к профессиональным знаниям и навыкам
работников органов опеки и попечительства - полномочие возложено на
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, во
исполнение полномочия утвержден профессиональный стандарт
отдельными государственными полномочиями Курганской области по опеке и
попечительству» // Новый мир. 2007. №71.
34
Крашенинникова П.В. Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской
Федерации, Федеральному закону "Об опеке и попечительстве" и Федеральному закону
"Об актах гражданского состояния" М., 2012. С. 458.
28
"Специалист органа опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних"
35
;
3) утверждение примерных дополнительных профессиональных
программ для работников органов опеки и попечительства, разработка
методических материалов по вопросам деятельности по опеке и
попечительству - полномочия возложены на Министерство образования и
науки Российской Федерации
36
, во исполнение полномочия разработаны
соответствующие методические рекомендации
37
.
На 1 января 2019 года на территории Российской Федерации
функционировало 1526 организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, из них:
1197 образовательных учреждений для детей-сирот в возрасте от 4 до
18 лет (в них детей-сирот – 65 400);
200 домов ребенка – для детей от рождения до 4 лет (в них детей-сирот
– 11 тыс.);
129 стационарных учреждений социального обслуживания для
умственно отсталых детей и детей с физическими недостатками (в них детей-
сирот – 13 500).
Организации для детей-сирот могут быть коррекционными – для
воспитания и обучения детей с отклонениями в развитии (для глухих,
слабослышащих, слепых, слабовидящих, с тяжелыми нарушениями речи,
опорно-двигательного аппарата, с задержкой психического развития,
умственно отсталых и т.д.).
35
Приказ Министерства труда Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 680н "Об
утверждении профессионального стандарта "Специалист органа опеки и попечительства в
отношении несовершеннолетних" // Российская газета. 2014. 17 января.
36
Постановление Правительства Российской Федерации от 03 июня 2013 г. N 466 "Об
утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации" //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 23. Ст. 2923.
37
Письмо Министерство образования и науки Российской Федерации от 18 июня 2013 г.
№ ИР-590/07 "О совершенствовании деятельности организаций для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей" // Вестник образования. 2013. № 18.
29
Существуют специальные детские учреждения для талантливых и
одаренных детей-сирот: музыкальные, спортивные и др. Например, в г.
Москве существует школа-интернат для детей-сирот с цирковой
подготовкой.
Кроме того, молодые люди могут стать воспитанниками
военизированных организаций – суворовских и нахимовских училищ,
кадетских корпусов (кадетская школа или кадетская школа-интернат – с 7
лет) и воспитанниками воинских частей (с 14 лет!). Существуют
негосударственные детские учреждения для детей-сирот, большей частью
учрежденные Русской православной церковью.
Все расходы по содержанию учреждений для детей-сирот,
предоставлению дополнительных льгот воспитанникам финансируются за
счет бюджета субъекта РФ.
В 2013 году внесены изменения в Семейный кодекс РФ, в соответствии
с которыми дети, оставшиеся без попечения родителей, при отсутствии
возможности их передачи на воспитание в семьи граждан, только временно
(на период до их устройства на воспитание в семью) передаются в
организации для детей-сирот всех типов. Таким образом, законодательно
закрепляется принцип временности нахождения ребенка в организации для
детей-сирот.
В 2014 году было принято Постановление Правительства Российской
Федерации от 24 мая 2014 году № 481 «О деятельности организаций для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в
них детей, оставшихся без попечения родителей», которое предусматривает в
организациях для детей-сирот создание благоприятных условий пребывания,
приближенных к семейным, способствующих интеллектуальному,
эмоциональному, духовному, нравственному и физическому развитию детей.
Устанавливается, что численность детей в воспитательной группе, в которой
воспитываются дети до 4 лет, не должна превышать 6 человек, от 4 лет и
старше – не более 8 человек. За воспитательной группой должно быть
30
закреплено ограниченное количество постоянных воспитателей с
круглосуточным пребыванием, выполняющих функции в том числе
индивидуальных кураторов (наставников) детей.
Принципиально новым направлением в государственной политике в
сфере социального сиротства является начавшееся в 2013 году
реформирование сети и деятельности организаций для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей.
Ежегодно происходит сокращение числа организаций для детей-сирот
на 60-70 единиц за счет семейного устройства детей. При этом в первую
очередь закрываются ветхие здания, здания бывших детских садов. Здания
передаются под центры помощи семье и детям, центры сопровождения
замещающих семей и выпускников; под детские сады (в России ежегодно
увеличивается рождаемость и отмечается нехватка детских садов для детей
от 2 до 6 лет).
Согласно вступившей в 2012 году в силу новой редакции Федерального
закона «Об образовании в Российской Федерации» детские дома и другие
организации для детей-сирот, не ведущие образовательную деятельность,
были исключены из типологии образовательных учреждений. В связи с этим
субъектам Российской Федерации необходимо было определить основной
вид деятельности организаций для детей-сирот, относящихся в настоящее
время к образовательным организациям, до 1 января 2016 г. При этом
решение в отношении каждой такой организации должно приниматься
индивидуально с учетом региональных особенностей. Должна учитываться в
том числе возможность организации обучения воспитанников в близлежащих
общеобразовательных организациях. На уровне регионов началась массовая
подготовка и передача организаций из системы образования в систему
социальной защиты. При этом регионы стали вводить новые типы
организаций для детей-сирот: центр содействия семейному воспитанию
(Астраханская обл., город Москва), межведомственный центр помощи детям-
сиротам (Пермский край) и пр.
31
Опека и попечительство над ограниченно дееспособными гражданами
или недееспособными совершеннолетними гражданами является
полномочиями органов местного самоуправления. Это особая их функция,
выходящая за рамки осуществления ими полномочий по решению вопросов
местного значения.
Опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов
недееспособных или не полностью дееспособных граждан.
Опека устанавливается над совершеннолетними гражданами,
признанными судом недееспособными вследствие психического
расстройства.
Попечительство устанавливается над гражданами, ограниченными
судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками
или наркотическими веществами.
По просьбе совершеннолетнего дееспособного гражданина, который по
состоянию здоровья не может самостоятельно осуществлять и защищать свои
права и исполнять обязанности, над ним может быть установлено
попечительство в форме патронажа.
Опекунами и попечителями могут быть только совершеннолетние
дееспособные граждане. Опекун или попечитель может быть назначен только
с его согласия. При этом учитываются его нравственные и иные личные
качества, способность к выполнению обязанностей опекуна или попечителя,
отношения между ним и лицом, нуждающимся в опеке, а если это возможно
– и желание подопечного. Попечитель (помощник) совершеннолетнего
дееспособного гражданина может быть назначен только с согласия такого
гражданина.
Опекун или попечитель назначается органом опеки и попечительства
по месту регистрации лица, нуждающегося в опеке или попечительстве.
Обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно.
Опекуны и попечители выступают в защиту прав и интересов своих
32
подопечных в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без
специального полномочия.
Опекуны являются представителями подопечных в силу закона и
совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки.
Попечители оказывают подопечным содействие в осуществлении ими
своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от
злоупотреблений со стороны третьих лиц.
Законодательство не предусматривает срок, на который лицо
признается недееспособным.
В соответствии с Принципами защиты психически больных лиц и
улучшения психиатрической помощи, утвержденными Генеральной
Ассамблеей ООН в 1991 г., «решения, касающиеся дееспособности лица и
его потребности в личном представителе, подлежат пересмотру через
разумные промежутки времени в соответствии с внутригосударственным
законодательством»
Если основания, в силу которых гражданин был признан
недееспособным, отпали, суд принимает решение о признании его
дееспособным. На основании решения суда отменяется установленная над
ним опека. По делу проводится судебно-психиатрическая экспертиза.
Зачастую происходят ситуации, когда гражданин в силу своего
физического состояния (различного рода заболевания, инвалидность) не
может осуществлять до конца не то что свои права и обязанности, но и
совершать обычные действия, доступные другим людям. В этом случае к
дееспособному лицу применяется нормы ст. 41 ГК РФ «Патронаж над
совершеннолетними дееспособными гражданами».
Патронаж – это особый гражданско-правовой институт, включающий в
себя нормы, регламентирующие порядок оказания помощи дееспособным, но
физически ограниченным гражданам. Помощь направлена на восполнение у
патронируемых граждан их недостающих возможностей. Казалось бы, в
33
данной области должно быть все предельно понятно, однако существует ряд
проблемных вопросов, которые требуют скорейшего разрешения.
Во-первых, по данным Росстата на 1 января 2019 г. в Российской
Федерации 11947 668 инвалидов, составляющих около 8% всего населения
38
.
Хоть данные с каждым годом сокращаются (еще в 2012 г. численность
инвалидов составляла 13189000 человек), но эта цифра значительна.
Проблема в том, что каждый 12 гражданин РФ является инвалидом, и
государству проблематично обеспечить каждого инвалида помощником. Еще
до 2010 г. патронаж не был самостоятельным институтом, и в связи с этим
представители цивилистической науки «раскололись» на два лагеря: первые
считают, что патронаж и до сих пор является разновидностью
попечительства (Б.Д. Завидов и М.И. Брагинский), вторые – Т.Е. Абова и К.Б.
Ярошенко полагают, что это – отдельный институт, и наиболее верно
применимым является выражение «помощь, со стороны лиц, которым они
[патронируемые] доверяют». Этот спор порожден отсутствием
исчерпывающей законодательной основы патронажных отношений. Тема
патронажных отношений еще не получила достаточной теоретической
разработанности – за последние 20 лет были написаны только две
диссертации: это А.Б. Позняков «Институт патронажа в Российской
Федерации, его отличия от попечительства» и А.А. Пелевин «Патронаж над
дееспособными гражданами и смежные права». Поэтому исследуемая
проблема имеет в настоящее время особую актуальность, поскольку практика
применения патронажа характеризуется постоянными «сбоями».
Отличительной особенностью патронажа является его неприменимость
к эмансипированным гражданами лицам, вступившим до 18 лет в брак, даже
38
Отчет Федеральной службы государственной статистики об общей численности
инвалидов по группам инвалидности за 2018 г. // Федеральная служба государственной
статистики: [сайт]. URL:
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/disabilities/#
(дата обращения: 26.03.2020).
34
если они имеют ограниченные физические возможности, поскольку главное
условие – совершеннолетие.
Д.В. Черновой был проведен устный опрос граждан, не имеющих
юридического образования. Было выявлено, что одной из главных проблем
патронажного регулирования является отношение граждан к патронажу.
Статистика выявила, что существует три точки зрения по этому вопросу.
Около 40% опрошенных граждан вообще не знают, что собой представляет
патронаж, у около 31% граждан вызывает сложность процедуры
установления патронажа, и остальные 29% не доверяет этому институту
39
.
Возникает вопрос, почему граждане не доверяют такому институту, как
патронаж. В заявлении для установления патронажа заявитель может указать
своего помощника, тем более, требования для помощников небольшие:
достижение 18-летнего возраста, дееспособность и добросовестность. Однако
зачастую патронируемым некого указать в качестве потенциального
помощника. Тогда органы опеки и попечительства сами подбирают
кандидатов в помощники. Одинокие пенсионеры-инвалиды просто боятся
пускать в свой дом незнакомых лиц.
Это связано с тем, что ответственность помощника никак не
регламентирована законодателем. Примечательно, что в компетенцию
органов опеки и попечительства входит постоянное наблюдение за
действиями помощника, и в случае обнаружения грубых нарушений они
вправе прекратить патронаж.
Следует заметить, что патронаж не является видом социального
обслуживания (патронируемому не должны оказываться различного рода
бытовые, медицинские услуги). Эти услуги осуществляет социальный
работник, который не вправе быть помощником.
39
Чернова Д.В. Патронажные отношения: проблемы правового регулирования //
Актуальные проблемы науки и практики: Гатчинские чтения-2019: Сборник научных
трудов по материалам VI Международной научно-практической конференции. 2019. С.
204-207.