52
терминологии, которая касается отношений, связанных с предоставлением
социальных паллиативных услуг.
Перечни регионального уровня устанавливают законы по Федеральному
примерному перечню, а в их построении, безусловно, отражаются
характеристики экономической и социально-демографической ситуации в
регионе, которые определяют потребности его развития, а также правовые
средства осуществления социальной политики государства при наличной
развитости субъектовой системы соц. обслуживания. Понятно, что могут быть
3 стратегии формирования, а также пересмотра перечней услуг субъектами РФ:
(1) подтверждение своих социальных обязательств в объемах федерального
перечня (и не больше); (2) закрепление наличествующего уровня ресурсов,
дающего возможность более широкой реализации обязательств, в отличие от
федерального перечня; (3) закрепление видов услуг «на вырост» системы соц.
обслуживания и в дальнейшем – стимулирование негосударственного сектора и
наращивание государственных ресурсов под его обеспечение. В итоги перечни
регионального уровня могут являться минимальными рациональными, а также
оптимальными. Минимальный стандарт гарантирует равенство
правопритязаний граждан, которым необходимо социальное обслуживание, вне
зависимости от мест их проживания. Стандарт соответствия социальному
региональному развитию, или Рациональный стандарт, обеспечивает
сохранение хороших условий проживания в указанной местности. Третья
стратегия окажет помощь в создании ССО, оптимального в целях развития
региона.
Нужно указать результат сравнения 3-х перечней по 3-м видам услуг (в
их количественном выражении).
53
Таблица 1
Сравнение разных видов услуг
Федеральный
Примерный перечень
Перечень
Ленинградская область
Перечень
Санкт-Петербург
Социально-бытовые услуги в полустационаре и стационаре
4
6
45
Надомные социально-бытовые услуги
7
10
38
Услуги социально-психологические
3
3
5
Услуги социально-правовые
3
3
12
Можем легко отметить, что в Ленинградской области реализовали (с
рядом оговорок) первую стратегию, а в Санкт-Петербурге – третью. При
подобной разнице гарантий достойной жизни в системе НССО можем ли
полагать, что гражданину, имеющему свободу выбора места проживания
43
,
всюду обеспечивают реализацию конституционных принципов? Возможно ли
различие стандартов ССО субъектов Федерации (если опираться на понимание
НССО как единой системы элементов, которые взаимодействуют и друг друга
взаимно обусловливают), а если это так, то - в насколько широком диапазоне?
Для этих вопросов требуется формулирование научных объективных критериев
к оценке НССО как гарантии достойной жизни каждого гражданина в
Российской Федерации как правового и социального государства.
3.2. Перспективы совершенствования правового регулирования
социальных правоотношений
В статье 2 Конституции РФ установлено, что высшая ценность человека
– это его свободы и права. Признание прав и свобод, их соблюдение и защита
гражданина и человека являются обязанностью государства.
Статья 7 Конституции провозглашает, что Российская Федерация
является социальным государством, политика которого нацелена на то, чтобы
создавать условия, гарантирующие достойный уровень жизни, а также
свободное развитие человека. В России гарантирована также охрана здоровья
людей, установлен гарантированный МРОТ, обеспечивают государственную
43
Конституция Российской Федерации. Принята народным референдумом 12 декабря 1993 года; ст. 27.
54
поддержку семей, отцовства, материнства и детства, лиц пожилого возраста и
инвалидов, осуществляется развитие системы социальных служб, назначение
госпенсий, пособий и прочих гарантий соцзащиты.
Видится, что статья 2 и 7 являются основой российского социального
законодательства, а также международной интеграции и сотрудничества в
данной сфере.
Выделение социального права сейчас не выступает самоцелью.
Социальное право обеспечивает возможность анализа, оценки всей правовой
реальности в целостном виде, а не ее отдельных компонентов. Современная
правовая действительность, по справедливому замечанию Н.И.Матузова, -
теперь сложно выражается при помощи старых, иногда даже чрезвычайно
узких конструкций. Нужно более широкие комплексы, построения, дающие
возможность достижения более высоких уровней абстракции, обобщений
44
. Из
этого следует необходимость комплексно проанализировать международные и
национальные социальные нормы, чтобы выработать рекомендации по их
применению в законодательстве Российской Федерации.
Полагаем, что здесь идет речь именно о социальном законодательстве.
Отсутствуют какие-либо сомнения, что социальное право выступает
комплексным явлением, в данном случае, по крайней мере сейчас, невозможно
выделить его предмет, а также метод правового регулирования. Но такая
комплексность – это особенность указанного явления, выражаемая в развитии
законодательных норм, научной мысли, а также теории права. Помимо этого,
это дает возможность вести речь как об одном из важнейших направлений
социальной политики государства, а также как одном из требуемых
направлений в международном сотрудничестве.
Считаем, что теоретическая основа социального права абсолютно верно
определена и установлена учеными кафедры права социального обеспечения и
44
Матузов Н.И. Возможность и действительность в российской правовой системе/Н.И.Матузов, Н.В.
Ушакова; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Саратов. 2010. - С. 39-40.
55
трудового права СПбГУ, во главе с Хохловым Е.Б.
45
. Ввиду чего нужно
обратиться к вопросу касательно международной составляющей изучаемого
вопроса.
Появление права на социальное обеспечение вызвано осуществлением
особого вида риска – социального риска. Он определяется в науке права
социального обеспечения в виде возможного события (старости, инвалидности,
пр.), влекущего утрату источников средств к существованию
46
, или же в виде
вероятности материальной необеспеченности, социально неблагоприятных
ситуаций ввиду утери заработков, рабочих доходов либо же внутрисемейного
содержания по тем или иным причинам (безработицы, старости,
инвалидности)
47
. Социальный риск всегда основан на невозможности
удовлетворения жизненно важных потребностей. Как утверждает Иванова Р.И.,
распределительные отношения данного обеспечения обусловливаются
общественно важными потребностями или особого контингента лиц, или же
самим родом потребностей, являющихся для каждого жизненно необходимыми
(например, потребность в лечении и медицинской помощи)
48
. В число таких
потребностей она включает социально-экономические потребности
нетрудоспособных и лиц престарелого возраста, потребности в охране здоровья
населения, в воспитании и содержании детей и пр.
49
Эффективное осуществление права на соц. обеспечение обусловлена как
принятием наукой категории «социального риска», закреплением ее в правовых
нормах, так и пониманием потенциальными получателями невозможности
удовлетворить жизненно важные потребности и необходимости обращаться за
различными социальными выплатами и услугами. Заявительный характер
45
Филиппова М.В., Хохлов Е.Б. О понятии социального права//Российский ежегодлник трудового права. №
1. 2005 /Под ред. Е.Б.Хохлова. Спб.: Издательский Дом С-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического
факультета С. Петерб. гос. ун-та. 2006. - С. 491-509.
46
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения: Учебник. М.:Волтерс Клувер, 2005. - C.26,32;
Рогачев Д.И. Метод права социального обеспечения: Автореферат дисс…канд.юрид.наук. М., 2002. - C.22.
47
Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика
правового регулирования. Дис… докт.юрид.наук. М., 2000. - C.27; Федорова М.Ю. Теоретические проблемы
правового регулирования социального страхования: Монография. Омск, 2003. - C.33.
48
Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М.: изд.Московского университета,
1986. - C.45-46.
49
Иванова Р.И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. М.: изд.Московского университета,
1986. - C.58.
56
является одной из ключевых характеристик правового регулирования
отношений, связанных с социальным обеспечением. Нормативно-правовыми
актами в данной области закрепляются все процедурные вопросы (лица, сроки,
порядок, места получения). Но, прежде всего, нам требуется верная
квалификация социального риска, а также понимание обоснованности
обращений за услугами социального обеспечения в случае наступления
обстоятельств, которые закрепляет действующее законодательство.
Конституционным Судом РФ неоднократно подчеркивалось, что
определение порядка и условий осуществления конституционного права
населения на соц. обеспечение, в т. ч. установления списка социальных рисков,
входит в число полномочий законодателя
50
. В концентрированной
концептуальной форме законодатель призван отражать социальные интересы,
выступать в качестве главного регулятора общественных отношений, гаранта
свобод и прав человека, находиться на ведущем месте в правовой системе, так
как его юридической силой определяется динамика, а также содержание всех
других правовых актов
51
.
Социальные риски, то есть основания социальных прав населения –
нужно исчерпывающим образом устанавливать в законодательстве. Вместе с
этим применяемые слова и словосочетания должны быть краткими, логичными,
однозначными в применении терминов и при этом - полностью
раскрывающими их смысл. По верному замечанию Пиголкина А.С.,
«нормативные акты, касающиеся широких слоев граждан, их коллективов,
общественных организаций, должны излагаться простым и доступным им
языком… Если для исполнения закона, его применения и просто уразумения
50
По делу о проверке конституционности абзаца четвертого части двенадцатой статьи 230 Трудового
кодекса Российской Федерации по запросу Ухтинского городского суда Республики Коми: Постановление
Конституционного Суда РФ от 24.05.2007г. № 7-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. №3.; По делу о
проверке конституционности части первой статьи 13 Закона Российской Федерации «О пенсионном
обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной
противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ,
учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» в связи с жалобой гражданина
С.В.Иванова: Постановление Конституционного Суда РФ от 14.01.2016г. № 1-П 75 [Электронный ресурс].
URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision220044.pdf (дата обращения - 15.02.2016г.)
51
Кобзева С.И. Источники права социального обеспечения России: Автореферат дисс…докт.юрид.наук. М.,
2009. 45 с.
57
многие вынуждены обращаться за разъяснениями к помощи сведущих лиц, то
этот закон вряд ли будет эффективен»
52
. Законодательные нормы о социальном
обеспечении должны быть понятными для широкого круга граждан, так как не
каждый имеет глубокие познания в юриспруденции, а попав в сложные
жизненные обстоятельства, лицо должно как можно быстрее осознать суть
собственных социальных прав. Некоторая динамика в данной части, бесспорно,
есть. Например, в последние годы закрепилось определение «сложной
жизненной ситуации» в качестве основания к предоставлению социального
обеспечения и некоторых видов социальной помощи со стороны государства -
обстоятельств, ухудшающих условия жизни гражданина, а также последствия
которых им не могут преодолены самостоятельно
53
.
Тем не менее, важность представляют и другие аспекты терминологии.
Например, в законодательстве о пенсиях, которое действовало до 2002 года,
применяли понятие «пенсии по возрасту», который затем изменили на весьма
неоднозначную формулировку - «пенсии по старости». С.Ю. Головиной
указано, что Конституцией РФ гарантируется социальное обеспечение именно
по возрасту. «Понятие «по возрасту» более корректное, - отметила она, - в
отличие от словосочетания «по старости»
54
. Бесспорно, не всегда правильно
вести речь о наступлении старости, в особенности в случае с получателями
страховых досрочных пенсий. Например, с наличием 25-летнего стажа работы
педагогом в детских учреждениях лицо может обратиться за тем, чтобы ему
назначили пенсию. Вести речь о старости в возрасте примерно сорока семи лет
(с учетом того, что, как правило, к 21-22 годам жители страны получают
высшее образование) довольно сложно. А если подумать о том, что пенсия по
своей сути является выплатой, компенсирующей зарплату, утраченную лицом
ввиду наступления нетрудоспособности из-за старости, то становится
очевидной отрицательная смысловая окраска выражения.
52
Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Юрид.лит., 1990. - C. 21.
53
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием
Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации Федеральный
закон от 28.11.2015 г. № 358-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 48 (ч.I). Ст. 6724.
54
Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург: изд.УрГЮА, 1997. - C.50.
58
Могут быть приведены другие примеры. Один из способов закрепления
социальных рисков в законодательстве – это указание на категорию
получателей мер соц. обеспечения. Федеральный закон «О предупреждении
распространения в РФ заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита
человека (ВИЧ-инфекции)»
55
риск определяется так: «ВИЧ-инфицированные
являются лицами, которые заражены вирусом иммунодефицита человека».
Проблема защиты и соблюдения прав данных граждан, недопущения по
отношению к ним той или иной дискриминации как никогда является
актуальной. При этом, невзирая на то, что вышеуказанное определение – это
основание комплекса мер соцзащиты, в т. ч. – безвозмездного лекарственного
обеспечения, непосредственно в формулировке есть негативный оттенок. В
данном понимании анализ международных стандартов соцзащиты лиц, у
которых выявлена «ВИЧ-инфекция», отражает их положительную динамику,
которая достойна перцепции российским законодательством. В 1990-ых годах
понятие «ВИЧ-инфицированных» распространилось и употреблялось во многих
актах, в т. ч. - в утвержденных ГА ООН (например, в Резолюциях
«Предупреждение синдрома приобретенного иммунодефицита (СПИД) и
борьба с ним» 45/187 и 46/203 1990 г.
56
). Тем не менее в 2006 году Резолюцией
ГА ООН № 60/262 приняли Политическую декларацию по ВИЧ/СПИДу, где
применяли более правильное определение - «лица, живущие с ВИЧ»
57
.
ЮНЭЙДС (объединение организаций ООН, которое создавалось в целях
глобальной борьбы с эпидемией ВИЧ, а также ее последствиями) в октябре
2011 г. выпущено Руководство по терминологии
58
, рекомендовавшее, прежде
55
О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом
иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции): Федеральный закон от 30.03.1995 г. №38-ФЗ (ред. 30.12.2015 г.) //
Собрание законодательства РФ. 1995. № 14. Ст. 1212; 2016. № 1 (ч.I). Ст. 58.
56
Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, выпуск 1993 года. [электронный ресурс]. URL: http://daccess-
dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/570/92/IMG/NR057092.pdf?OpenElement, http://daccess-dds-
ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/587/35/IMG/NR058735.pdf?OpenElement (дата обращения – 08.02.2016
г.).
57
Политическая Декларация по ВИЧ/СПИДу: Принята Резолюцией 60/262 Генеральной Ассамблеи ООН от
02.06.2006 г.[Электронный ресурс]. URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/aidsdecl.shtml
(дата обращения – 15.01.2016 г.).
58
Руководство ЮНЭЙДС по терминологии. Октябрь 2011 (пересмотренное и дополненное) [электронный
ресурс]. URL: http://www.unaids.org/sites/default/files/media_asset/JC2118_terminology-guidelines_ru_0.pdf (дата
обращения - 08.12.2015).
59
всего, по возможности не употреблять сочетанное выражение «ВИЧ/СПИД»,
так как у большей части людей с ВИЧ отсутствует СПИД. Требуется
использование наиболее точных и подходящих терминов, к примеру: «дети,
осиротевшие вследствие СПИДа», «люди, живущие с ВИЧ», «профилактика
ВИЧ», «распространенность ВИЧ», «тестирование на ВИЧ». Второй момент в
том, что стоит пользоваться понятием «ВИЧ-положительного» - то есть лица,
результат анализа крови которого показывают присутствие антител на данный
вирус.
Вышесказанное дает возможность вывода о том, что техника подготовки
нормативно-правовых актов о соцобеспечении, в т. ч. применяемая
терминология должны быть корректными в отношении получателей
социальных предоставлений. Процесс развития социального законодательства
сопровождаться должно осознанием необходимости указанного требования,
вместе с этим возможен учет наработок международной практики.
Безусловно, Российская Федерация – уже часть международной
составляющей социального права, поскольку выступает не только в качестве
члена МОТ, но и многих иных международных объединений и организаций. Но
социальное право, как никакое другое, требует тесных взаимодействий и
взаимозависимости национального и международного аспекта. Нормы
Конституции России в полном объеме выражают социальную направленность и
суть государства, но во всех случаях выражается это в национальном
законодательстве Российской Федерации. Так, отсутствует планомерная
целенаправленная социальная политика Российской Федерации. Указом
Президента России от 07.05.2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации
государственной социальной политики»
59
установлены такие направления: к
2018 году повысить реальную зарплату (в т. ч. по определенным категориям
работников); разработать и утвердить профессиональные стандарты;
разработать и принять программу последовательного совершенствования
системы ОТ бюджетников, обусловив ее увеличение за счет достижения
59
Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19, ст. 2334.
60
определенных показателей количества и качества оказываемых услуг;
разработать прозрачный механизм оплаты труда руководителей предприятий,
финансирование которых осуществляется из средств бюджетных ассигнований
федерального бюджета с установлением соотношения средней зарплаты
руководителей и работников таких предприятий, предусмотрев предоставление
руководителями данных о своем финансовом и имущественном состоянии;
создавать производственные советы на предприятия; развивать институты
самоуправления, принимать кодексы профессиональной этики; развивать и
сохранять в дальнейшем российскую культуру; разработать стратегию
долгосрочного развития пенсионной системы, установив в нем механизм
повышения размеров пенсий гражданам, собирающимся продолжать вести
трудовую деятельность по достижении возраста выхода на пенсию и решившим
отсрочить ее назначение, а также установив меры, позволяющие сохранять
пенсионные накопления и гарантирующие доходность от их вложения; принять
меры, которые направлены на то, чтобы усилить поддержку социально
ориентированных НКО. Помимо этого, 14.09.1995 года приняли Указ
Президента России № 942 «Об утверждении Основных направлений
государственной социальной политики по улучшению положения детей в
Российской Федерации до 2000 года (Национального плана действий в
интересах детей)»
60
; Стратегия действия в интересах граждан старшего
поколения в РФ до 2025 года.
61
Данные акты не в полном объеме выражают планомерную социальную
политику Российской Федерации, а также ее направления: отсутствует единый
программный документ, отражено не каждое направление социальной
политики.
К примеру, в Германии, одна из основоположниц социального права
(теория социального государства выдвинута Лоренцем фон Штейном)
социальное право является сферой публичного права и включает в себя три
60
Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 38, ст. 3669.
61
Стратегия утверждена распоряжением Правительства РФ от 5 февраля 2016 г. № 164-р//
URL//http://government.ru/docs/21692/(дата обращения 31.03.2016).
61
направления, которые реализует государство: социальное обеспечение;
справедливость и равенство. Как мы знаем, немецкое социальное
законодательство объединяется в Социальном кодексе, включающем в себя
двенадцать частей: Общую часть, страхование для безработных; занятость;
общие положения соцстраха; обязательное медицинское, социальное,
пенсионное страхование, обязательное страхование от несчастного случая;
оказание помощи для детей и подростков; возможности для людей, имеющих
ограниченные возможности, и реабилитация; неприкосновенность частной
жизни и административные процедуры; а также социальная помощь.
Поэтому полагаем, что в России требуется правовой механизм
(программа) развития социального и правового государства, в котором как
основной принцип должно выступить сочетание экономической свободы и
социальных прав их реальным выполнением и защитой. В программе должны
быть задачи, цели и пути их достижения до 2030 года (также возможна
разработка краткосрочных и долгосрочных программ).
В социальной сфере международное сотрудничество должно обладать
главенствующей ролью. И ведущим значением здесь должны обладать
интеграционные объединения с участием Российской Федерации.
Интеграция (перевод с лат.) является восстановлением, восполнением. В
Словаре иностранных слов интеграция определяется в качестве объединения в
целое тех или иных частей, компонентов; процесс взаимной адаптации и
объединения национальных хозяйств 2-х или более государств, имеющих
однотипный общественный строй
62
. Интеграция не только способствует
решению проблем современности, но и выводит государства на новые пути
экономического, политического, правового и социального развития. При чем
речь в данном случае идет о взаимном влиянии международных и
национальных актов, об их взаимном приспособлении. Интеграционные
процессы предстают в разных аспектах: экономическом; политическом;
финансовом, правовом; территориальном и др. Интеграция в правовой сфере
62
Словарь иностранных слов. 15-е изд., испр. М., 1998. - С. 196.