42
Безусловно, метод права социального обеспечения существенно влияет
на всю совокупность отраслевых принципов, поскольку именно там заключены
все приемы юридических воздействий на поведение людей, которые были
выработаны после продолжительного человеческого общения
20
. В число общих
характеристик любых методов правового регулирования входят: специфика
правового положения субъекта, а также основания к возникновению правовых
отношений, методы установления содержания обязанностей и прав сторон,
методы защиты субъективных прав, обеспечения выполнения обязанностей, а
также способы и приемы правового регулирования.
Выступая как самостоятельная отрасль права, право соцобеспечения
имеет свой метод правового регулирования с отличительным набором
признаков и свойств, основой которых являются общие признаки метода
правового регулирования.
К примеру, в соответствии с общим правилом в правовом положении
субъектов социального обеспечения есть признаки отсутствия подчиненности и
равенства, а также одновременного распоряжения правами на социальное
обеспечение гражданами и корреспондирующей тому обязанности того или
иного органа власти по предоставлению обеспечения.
При учете этого принцип связей обеспечения обычно с ведением
трудовой либо же другой деятельности, или с наличием прочих юридически
значимых обстоятельств, ведущих к появлению прав на отдельные виды
социального обеспечения, состоит и из такого элемента как, в соответствии с
общим правилом, заявительного характера при предоставлении обеспечения.
Соответственно, для того, чтобы возникло право на отдельный вид
социального обеспечения, и чтобы перейти к конкретному от абстрактного
правоотношения, требуется, согласно общему правилу, волеизъявление лица,
которое выражено в виде заявления либо же другого обращения в
государственные или местные органы власти, другую организацию,
предприятие или учреждение. Отсутствие его ведет и к отсутствию
20
Теория государства и права: Учебн. / отв. ред. В. Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2009. - С. 454.
43
возможности реализовать право. Так, Определение Пермского краевого суда от
28.05.2012 года по делу № 33-4306 указывает, что в целях реализации права на
получение трудовой пенсии недостаточно факта достижения возраста, от
которого возможно назначение пенсии, требуется совершение действия,
направленного на то, чтобы реализовать возникшее право, - подача в
Территориальный орган ПФР письменного заявления о назначении пенсии, а
так как указанные действия истцом в законодательно установленном порядке
не совершались, то и не было оснований к назначению пенсии
21
. Таких
примеров о необходимости осуществлять действия по осуществлению права в
практике суда общей юрисдикции довольно много, к примеру, Апелляционное
определение Московского облсуда от 24.07.2013 года по делу № 33-
15363/2013
22
; Определение Санкт-Петербургского горсуда от 10.06.2014 года по
делу № 33-9498/2014
23
; Кассационное определение ВС Республики Калмыкия
от 30.08.2011 года по делу № 33-889/2011
24
.
Как отличительная черта принципа права соцобеспечения заявительный
характер обращений за обеспечением связан с добровольность такого
волеизъявления. На самом деле же любое лицо, обладающее правом на тот или
иной вид соцобеспечения, имеет право обращения и реализации или отказа от
его реализации на тот или иной период времени. К примеру, в статьях 15-16
Закона о страховых пенсиях предусматривается возможность отказаться от
получения предусмотренной страховой пенсии. При этом есть виды
социального обеспечения, которые предоставляют принудительно (при
отсутствии волеизъявления получателя). Так, в статье 13 Закона РФ от
02.07.1992 года № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав
граждан при ее оказании»
25
установлено, что принудительные медицинские
21
Определение Пермского краевого суда от 28.05.2012 г. по делу № 33-4306 // СПС «Консультант Плюс».
22
Апелляционное определение Московского областного суда от 24 июля 2013 г. по делу № 33-15363/2013 //
СПС «Консультант Плюс».
23
Определение Санкт-Петербургского городского суда от 10 июня 2014 г. по делу № 33-9498/2014 // СПС
«Консультант Плюс».
24
Кассационное определение Верховного Суда Республики Калмыкия от 30 августа 2011 г. по делу № 33-
889/2011 // СПС «Консультант Плюс».
25
Закон РФ от 2.07.1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее
оказании» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913 (с изм. и доп.).
44
меры применяют в соответствии с решением суда в отношении лиц, больных
психическими расстройствами, которые совершили опасные для общества
деяния, по основаниям, а также в порядке, которые устанавливают Уголовный
и Уголовно-процессуальный кодекс РФ. Вместе с этим статья 29 указанного
документа определяет, что лицо, которое страдает тем или иным психическим
расстройством, могут в принудительном порядке госпитализировать в
психиатрический диспансер. Те же нормы устанавливает действующее
российское законодательство, к примеру, ст. 10 Федерального закона от
18.06.2001 года № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в
Российской Федерации»
26
, а также применяются широко в процессе
рассмотрения определенных дел
27
.
Некоторые особенности метода права социального обеспечения могут
быть усмотрены в том, что в основаниях к возникновению отношений есть
договорные начала, а также императивные положения действующего
российского законодательства. Это особенно выражается в принципе
разнообразия оснований к появлению прав на те или иные виды
соцобеспечения, а также характера возникающей связи, и, безусловно,
существенно влияет на принцип сочетания государственного, обязательного
(страхового), а также дополнительного социального обеспечения.
К примеру, основой возникновения отношений, связанных с
предоставлением некоторых видов данного обеспечения, выступает договор
(социальные контракты либо же другое соглашение сторон). В таком смысле
данное правило применяют в регулировании отношений, связанных с
социальным обслуживанием населения, предоставлением социальной помощи
со стороны государства, в области НПО. В последние годы черты договорных
начал проникают активно в отношения в области обеспечения занятости
26
Федеральный закон от 18.06.2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2581 (с изм. и доп.).
27
Постановление Конституционного Суда РФ от 27.02.2009 г. № 4-П «По делу о проверке
конституционности ряда положений статей 37, 52, 135, 222, 284, 286 и 379.1. ГПК РФ и части 4 статьи 28
Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» в связи с жалобами
граждан Ю. К. Гудковой, П. В. Штукатурова и М. А. Яшиной» // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1367; Определение
Верховного Суда РФ от 30 сентября 2015 г. по делу № 46-КГ15-17 // Солидарность. № 3. 2016. 20-27 янв.
45
граждан. К примеру, по Закону РФ от 19.04.1991 года № 1032-1 «О занятости
населения в Российской Федерации»
28
как отдельные формы содействия
занятости населения, основой которых являются договорные начала,
предусмотрены организация общественных работ и их проведение, заключение
договоров по предоставлению труда работников, создание и осуществление
региональных программ по улучшению мобильности трудового ресурса и пр.
Из этого следует, что можно вести речь о существовании договорных,
императивных и заявительных начал в появлении права на те или иные виды
соцобеспечения, а это указывает на многообразие оснований к возникновению
указанных отношений. Помимо этого, с позиции воли и волеизъявления
субъектов права возможно вести речь о наличии самых разных связей, которые
характеризуют возникающие отношения, с позиции отсутствия подчиненности
и равенства во взаимоотношениях сторон (в соответствии с общим правилом), а
также наличии своеобразного сочетания диспозитивных и императивных начал.
В принципах права социального обеспечения отражается сущность и
характеризуется специфика правового положения субъектов рассматриваемого
права.
В. Ш. Шайхатдинов справедливо заметил, что в отраслевых принципах
выражаются идеи об обязанностях и правах субъектов указанной отрасли
права, а также об их взаимных связях. В связи с этим содержание отраслевых
принципов дает возможность уяснения сущности обязанностей и прав граждан
и органов, которые предоставляют им обеспечение
29
.
В законодательстве о социальном обслуживании устанавливаются
условия и объем осуществления установленного Конституцией права на
соцобеспечение по части получения услуг социального характера, цель
гарантирования которого заключается в «достойной жизни» каждого
человека
30
. Проведем рассмотрение структуры и объемов данного права в
28
Закон Российской Федерации от 19.04.1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»
// СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915 (с изм. и доп.).
29
Шайхатдинов В. Ш. Теоретические проблемы советского права социального обеспечения. Свердловск,
1986. - С. 82.
30
Конституция Российской Федерации. Принята народным референдумом 12 декабря 1993 года; cт.7, 39.
46
рамках дискуссии «К социальному праву – от социальных прав».
Конституирующие признаки такого явления «социального права», которые
десять лет назад сформулировали М.В. Филиппова и Е.Б. Хохлов
31
, дают нам
сегодня возможность характеристики права социального обеспечения, как ядра
социального права, ввиду того, что оно «отвечает» за сферу социальных
отношений, связанных с перераспределением государством, а также его
публичными агентами созданных благ согласно социальной политике –
создания для каждого гражданина равных возможностей к удовлетворению
духовных, материальных и других жизненных потребностей, степень
удовлетворения и структура которых находится в соответствии с достигнутым
уровнем развития общества, и нормы распределения соответствуют принципам
гуманизма, социальной солидарности, справедливости, а также направлены на
то, чтобы обеспечить социальный мир, благополучие и социальное развитие.
Установленные государством нормативы социального обеспечения – это
национальные социальные стандарты. Их часть – это перечни социальных
услуг, которые сейчас пересматривают ввиду принятия Основ социального
обслуживания
32
(в дальнейшем – Основы). Понятие «национальных стандартов
социального обслуживания» (в дальнейшем – российский ССО, НССО,
субъектовый ССО) является привычным для научных исследований, а также
для официальных правовых источников
33
. Вместе с этим нужно признать, что
отсутствует такая самостоятельная разновидность источников права.
Социальное обслуживание сводится к ведению деятельности, связанной с
оказанием социальных услуг, а Основами определяется стандарт социальной
услуги в качестве «основных требований к объемам, качеству и периодичности
предоставления социальной услуги ее получателю, которые установлены по
тем или иным видам социальных услуг». Говорит это о том, что для каждой
31
Филиппова М.А., Хохлов Е.Б., О понятии социального права // Российский ежегодник трудового права.
2005. № 1. С. 504 и след.
32
Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в
Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.05.2018) // Собрание законодательства РФ, 30.12.2013,
N 52 (часть I), ст. 7007.
33
Кодекс этики и служебного поведения работников органов управления социальной защиты населения и
учреждений социального обслуживания. Утвержден Приказом Минтруда России от 31 декабря 2013 года №
792; П. 1.
47
услуги требуется нормативное определение указанных параметров: объема,
периодичности, качества. Определение одних характеристик относится к
правомочиям федеральных властных органов, иных – региональных органов
власти. Соответственно, отдельные элементы НССО образуются
разрозненными нормативно-правовыми актами. Поэтому Российский ССО
является собирательным понятием к обозначению совокупности нормативно-
правовых актов, которые принимались на государственном и региональном
уровне, осуществляющих регулирование требований к объемам, порядку и
качеству предоставления каждой определенной социальной услуги, отнесенной
к тому или иному перечню социальных услуг. Российский ССО состоит из: (1)
норм Основ законодательства о социальном обслуживании, которые
определили элементы стандарта и распределили полномочия по их
формированию между нормотворческими субъектами, (2) из совокупности
списком социальных услуг и, наконец, (3) из стандартов каждой социальной
услуги. Механизмы образования и пересмотра элементов НССО должны
использоваться для развития качества жизни обслуживаемых, а также
социальному развитию общества.
Данный подход дает возможность постановки задачи оценивания того,
насколько Российский ССО обеспечивает достойный уровень качества жизни
обслуживаемого населения. Нельзя так просто сопоставить содержание актов,
которые входят в третий элемент НССО, но возможно сравнение объемов и
содержания социальных услуг в узкой группе списков социальных услуг, а
вернее: Федеральном примерном перечне
34
, а также двух перечнях, которые
приняты в сопредельных регионах, где отличаются по степени развитости и
структуре системы социального обслуживания, и вместе с этим активной
34
Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2014 года № 1236 «Об утверждении
примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг».
48
является двусторонняя миграция - в Санкт-Петербурге
35
, а также
Ленинградской области
36
.
В качестве критериев оценки выбрали: (1) критерий фактора единства
социальной политики Российской Федерации, которую ведут на федеральном и
региональном уровнях, (2) системный критерий из девяти ключевых принципов
правового урегулирования социального обслуживания. В их числе такие
принципы конституционно-правового регулирования, как: (1) справедливость
37
,
(2) равенство свобод и прав человека и гражданина вне зависимости от тех или
иных обстоятельств
38
; один из принципов, который сформулировали в процессе
реализации конституционного правосудия: (3) поддержание доверия населения
к действиям государства и закону, что предполагает правовую определенность,
сохранение стабильности в правовом регулировании, недопустимость вносить
произвольные изменения в текущую систему норм, а также предсказуемость
законодательной политики для того, чтобы у участников соответствующих
правовых отношений в разумных границах была возможность предвидения
последствий собственного поведения и была уверенность в сохранности
собственного официального статуса, обретенных прав, эффективности их
защиты со стороны государства, иными словами в том, что полученное ими по
законодательству право будут уважать власти и оно будет реализовано
39
(в
дальнейшем – конституционные принципы). Два принципа социального права –
гуманизма, социальной солидарности. 4 принципа института социального
обслуживания (в дальнейшем – институциональные принципы): (1) равный
доступ населения к социальному обслуживанию, независимо от места
проживания, (2) адресность, (3) достаточность ресурса у поставщиков услуг, а
35
Приложение № 1 к Закону Санкт-Петербурга от 24 декабря 2014 года № 717-135 «О социальном
обслуживании населения в Санкт-Петербурге»
36
Закон Ленинградской области от 30 октября 2014 года № 72-оз «О социальном обслуживании граждан в
Ленинградской области» (ст. 4 – редакция к моменту публикации уже изменена Законом Ленинградской
области от 12 апреля 2016 года № 23-оз).
37
Конституция Российской Федерации. Принята народным референдумом 12 декабря 1993 года; Ст. 1, 7.
38
Конституция Российской Федерации. Принята народным референдумом 12 декабря 1993 года; Cт.19.
39
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 года № 20-П, от 24 мая
2001 года № 8-П, от 19 июня 2002 года № 11-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П; от 3 июня 2004 г. № 11-П; от 14
мая 2013 года № 9-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года №
415-О
49
также (4) сохранение пребывания граждан в привычной и благоприятной среде.
По нашему мнению, данные принципы являются наиболее адекватными целям
использования НССО и в связи с чем они могут применяться в целях оценки
содержания НССО.
Постановлением Правительства РФ утвержден Примерный
Федеральный перечень социальных услуг. В нем приводятся описания услуг,
которые конкретизированы внутри восьми видов, которые предусматривают
Основы; услуги с целью улучшения коммуникативных возможностей
получателей социальных услуг, обладающих ограничениями
жизнедеятельности, в т. ч. детей-инвалидов; а также срочные услуги. Нужно
оценить их в качестве отражения представлений россиян о достойной жизни
каждого, в свете функций и целей социального обслуживания, а также связи с
оценкой нуждаемости граждан в предоставлении такого обслуживания. В
целом же, внесенные в перечень услуги нацелены на то, чтобы достичь одной
из 2-х целей социального обслуживания, которые закрепляются Основами: (1)
улучшать условия жизнедеятельности гражданина, (2) расширить его
возможности к самостоятельному обеспечению своих основных жизненных
потребностей. Цели могут быть обеспечены отношениями, связанными с
социальным обслуживанием, совместно (и-и), а также альтернативно (или-или).
Услуги из такого перечня могут считаться базовыми, так как их виды, в общем,
находятся в соответствии с принятой юридической классификацией ключевых
сфер жизнедеятельности граждан и ограничений в той или иной из них
40
, что
создает общность норм, которые определяют условия признания лица,
имеющего потребность в социальном обслуживании и обеспечении. В
зависимости от их «потребительского» характера услуги могут быть
подразделены на 2 ключевые группы: (1) материальные – непосредственное
удовлетворение конкретных потребностей обеспечиваемого и (2)
содействующие – опосредование получения высококвалифицированной
40
Федеральный закон № 181-ФЗ от 24 ноября 1995 года «О социальной защите инвалидов в Российской
Федерации»; ст.1; Постановление Правительства российской Федерации от 20 февраля 2006 года № 95 О
порядке и условиях признания лица инвалидом, п.5, 12 п.5]
50
помощи от третьих лиц, не выступающих в качестве поставщиков социальных
услуг, (организация оказания помощи в получении образования или же
юридических услуг). Существуют услуги, создающие благо посредством
действий самого поставщика (проведение уборки помещений), а также услуги,
которые поставщик выполняет вместе с получателем (помощь в устройстве на
работу). Возможно усмотрение связи указанных услуг со всеми тремя
ключевыми функциями соц. обслуживания – компенсаторной функцией
(социальное, в т. ч. социально-медицинское, надомное обслуживание),
реабилитационной функцией (устройство безработного на работу,
восстановление психологического статуса лиц, которые пострадали от
внутрисемейного насилия) и профилактической функцией (мероприятия,
нацеленные на то, чтобы формировать здоровый образ жизни; ведение
социально-психологического патронажа). Таким образом, анализ показал, что
Примерный перечень состоит из действий, содействий и организационной
помощи, столь разнообразных по связи с потребностями личности,
признаваемыми как социально-значимые, а также - по функциям
соцобслуживания, что они вроде как и охватывают все ситуации, влекущие
необходимость обращения граждан в социальные службы, а соответственно,
всецело обеспечивают охрану уровня и качества жизни. Но при постановке
вопроса о достаточности видов услуг ввиду непосредственной нацеленности на
повышение качества жизни граждан, обладающих различиями в уровне
ограничений их жизнедеятельности, а также разными прогнозами по
реабилитации, сразу можем выявить недостающий элемент – паллиативные
услуги, иными словами – услуги, нацеленные на то, чтобы улучшить состояние
обслуживаемого и качество его жизни (без проведения реабилитации), которые
нужно предоставлять паллиативным пациентам, а также членам семей, у
которых есть такие пациенты. Без данного вида услуг неполным является
осуществление отраслевого принципа адресности вместе с конституционными
принципами стабильности и равенства правовых статусов граждан, а также с
принципом гуманизма. Оказание паллиативного ухода в России на данный
51
момент регулирует только законодательство о здравоохранении
41
, в то время
как требуется комплексный социальный подход к реализации заботы об
указанных категориях граждан. Это не просто соответствует принципам
гуманизма, это следует из юридического признания прав каждого человека (в т.
ч. и «уходящего» человека) на достойную жизнь. При наличии медицины для
тех, кого вылечить невозможно, должно также наличествовать социальное
обслуживание для тех, кто не имеет шансов на восстановление
самообслуживания. Включение такого ухода в социальные услуги,
соответствующего заболевания, а также присутствия в семье родственника,
который является пациентом, страдающим паллиативным заболеванием – в
список обстоятельств, обусловливающих нуждаемость в соц. обслуживании, в
большей степени будет соответствовать пониманию паллиативного ухода, как
её определяет ВОЗ: деятельность, нацеленная на то, чтобы улучшить качество
жизни, выявить болезнь как можно раньше и предупредить различные
страдания больных с диагнозом, несовместимым с жизнью, с теми или иными
нозологическими формами хронических болезней
42
. Предполагается, что
уровень ограничений в самообслуживании данных лиц, а также характер
особых (разнообразных и широких) потребностей в участии к ним, признание
достоинств их личностей образует особые социальные права – право на
оказание достойного ухода за людьми, страдающими паллиативными
заболеваниями, а также людьми в «состоянии ухода», а для членов семей таких
лиц – право на оказание комплексной социальной поддержки ввиду таких
особых обстоятельств. Это в повестку научной дискуссии ставит развитие
данного ухода в рамках законодательных норм о социальном обслуживании.
Указанное направление развития законодательных норм о социальном
обслуживании обусловливает специальную этико-лингвистическую проработку
41
Приказ Минздрава России от 14 апреля 2015 года № 193н «Об утверждении Порядка оказания
паллиативной медицинской помощи детям»; Информационный бюллетень Всемирной организации
здравоохранения № 402, июль 2015 года; www.who.int./mediacentre/factssheets/fs402/ru (дата обращения 1
февраля 2015 г.)
42
www.who.int./mediacentre/factssheets/fs402/ru (дата обращения 1 февраля 2015 г.)