14
природных ресурсов. Таким образом, появляется новый тип миграционной
политики, нацеленный исключительно на заселение пустующих земель. Такая
политика окончательно установилась в период правления Петра I и была
направлена на привлечение из-за рубежа лучших специалистов в различных
областях знаний. Многим российским подданным, выезжающим учиться за
границу, предписывалось при возврате в Россию привести из-за границы по два
искусных мастера, и оплата труда их осуществлялась из казны государства.
Иностранных граждан Петр I назначал на разные высокие должности,
например, в свои Преображенский и Семеновский полки на командные
должности, что в то же время требовало и особого учета таких граждан на
территории Русского государства.
Поддерживая развитие государства, Петр I существенно дополнил
действующее законодательство того времени нормами, устанавливающими ряд
льгот и привилегий переселенцев. Так, Манифест от 16 апреля 1702 г. «О
вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания»
обеспечивал полный и свободный въезд иностранных граждан в Россию. Также
Указ от 31 августа 1719 г. «О приезжих иноземцах» отмечал, что «великий
государь указал всем иноземцам, которые приезжать будут в Санкт-Петербург
из иностранных государств, являтися и приезды свои записывать в Канцелярии
иных допрашивать, откуда кто приехал и для чего и с какими пасами…».
Позднее издается манифест, запрещающий иностранцам свободно въезжать в
Россию. Как видим, перемещение людей всесторонне контролировалось
именно на государственном уровне. В дальнейшем такую же политику
проводила и Екатерина II. Так, 4 декабря 1762 г. издается манифест «О
позволении иностранцам селиться в России». С принятием данного манифеста
в России впервые было определено правовое положение иностранных купцов,
въезжающих в Россию. Указ Екатерины II от 19 ноября 1773г. «Об объявлении
в главной полицмейстерской канцелярии о приезжающих, отъезжающих и
живущих всякого звания людях» устанавливал повышенное наказанием за
укрывательство иностранных граждан: «повелено накрепко смотреть приезжих,
15
какие люди, и чтоб всякий хозяин тотчас объявил, кто к нему станет и какой
человек; а буде утаит или непрямым именем скажет, таких хозяев с наказанием
ссылать на галеру с отобранием всего, что имеет»
13
.
При Екатерине для иностранцев, «…мутящих народное спокойствие и не
повинующихся законам», устанавливалось наказание в виде их изгнания из
страны. Особое при этом внимание уделялось и установлению тех лиц, по вине
которых они оказались в стране, а также тому, с какой целью они оказались в
России изначально и почему в последующем стали вести себя неподобающим
образом
14
. Таким образом, уже тогда прослеживался комплексный подход к
контролю процессов миграции, основанный на едином государственном начале
в части как установления правил въезда и выезда из страны, так и реализации
ответственности за нарушение таких правил.
Следующим крупным законодательным актом, регламентирующим
уголовную ответственность за незаконную миграцию, является Уложение о
наказаниях уголовных и исправительных 1885г. В статье 325 главы 7 «О
недозволенном оставлении отечества» Уложения о наказаниях 1885г.
Отмечалось: «кто, отлучась из отечества, войдет в иностранную службу без
позволения правительства, или вступит в подданство иностранной державы, тот
за сие нарушение верноподданнического долга и присяги подвергается
лишению всех прав состояния и вечному из пределов государства изгнанию.
Или в случае самовольного потом возвращения в Россию – ссылке в Сибирь на
поселение»
15
. В этой же главе содержится статья 328 Уложения о наказаниях
1885 г., гласящая: «кто будет подговаривать каких-либо подданных Империи к
переселению за границу, тот за сие подвергается лишению всех особенных,
лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и ссылке на житье в
Сибирь или отдаче в исправительные арестантские отделения. Но когда к
побегу за границу были подговариваемы военнослужащие, то виновные
13
Законодательство Екатерины II. В 2-х тт. Т. 1. М., 2000. С. 532
14
Там же. С.99
15
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. Издано Н. С.
Таганцевым. СПб., 1913. С. 89.
16
приговариваются к лишению всех прав состояния и к ссылке в Сибирь на
поселение»
16
. Как видим, законодатель данные общественно опасные деяния
относит к категории тяжких преступлений.
Таким образом, законодатель того времени строго стоял на позиции
охраны границ государства от незаконных перемещений и последующего
незаконного пребывания иностранных лиц.
В заключение по рассматриваемому Уложению о наказаниях уголовных и
исправительных 1885 г. можно сказать, что законодательством того времени
было подробно урегулирован вопрос уголовной ответственности за незаконный
въезд или выезд с территории Российской империи.
На тот момент сложно было вести речь собственно об организации
миграционных процессов, а с теми нарушениями, которые были весьма
характерными для данного периода, неплохо справлялись существующие
положения, а также применение мер полицейского контроля. Как видим, к
концу первой половины XIX века на территории России была сформирована
законодательная база, регламентирующая различные процессы в сфере
незаконного пересечения государственной границы. В период 1819-1905 гг.
данная законодательная база получила более полное развитие, определились и
соответствующие подведомственные структуры, к которым относились:
Хозяйственный департамент МВД, Центральный статистический комитет,
статистический совет, переселенческое управление и т.д. Государство в этот
исторический период стояло на пути комплексного развития миграционного
законодательства. На этот счет справедливо отмечается в литературе, что «к
характерным чертам миграционной политики дореволюционного периода
можно отнести главенствующую роль в определении миграционной политики
главы государства, целенаправленное государственное регулирование
миграции, установление паспортного контроля, системы учета миграции,
становление иерархической структуры органов, осуществляющих
16
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. Издано Н. С.
Таганцевым. СПб., 1913. С. 89
17
миграционную политику, и ее развитие в целях решения важнейших
государственных задач».
17
Следующим этапом развития уголовного законодательства в
рассматриваемой сфере является советский период. Уголовное
законодательство данного периода не имело «сводного» характера, т.е. не было
кодифицировано. Нормы, регулирующие миграционные процессы, были
разбросаны в различных нормативно-правовых актах, инструкциях, декретах:
Декрет ВЦИК от 5 апреля 1918г. «О приобретении прав российского
гражданства»; Декрет СНК от 29 августа 1921г. «О порядке высылки
иностранцев из пределов РСФСР»; Инструкция по применению Постановления
ВЦИК об административной высылке (1923 г.); Положение о союзном
гражданстве, утвержденное Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. и
т. д
18
.
Уголовная ответственность за проникновение на территорию РСФСР из-
за границы без специального разрешения была предусмотрена в Декрете СНК
от 20 октября 1921г. «О въезде иностранцев из-за границы на территории
РСФСР». Так, в п. 4 данного документа отмечалось, что «лица, каким бы то ни
было образом проникшие на территории РСФСР из-за границы или из другой
советской республики без специального разрешения, предаются властями, их
обнаруживши ми, суду народного суда, с участием шести народных
заседателей или суду Революционного Трибунала, по принадлежности, и
караются по приговорам последних лишением свободы на срок до пяти лет». В
свою очередь, уголовная ответственность за незаконное пересечение
государственной границы предусматривалась УК РСФСР 1922 г., УК РСФСР
1926 г., УК РCФСР 1960 г. Так, первый советский Уголовный кодекс 1922 г.
устанавливал ответственность за нарушение миграционного законодательства –
17
Байбурина Э.Р. Организация незаконной миграции: уголовно-правовой и
криминологические аспекты: дис. канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 35.
18
О правилах въезда и выезда из России: инструкция НКВД РСФСР от 21 декабря
1917 г. // СУ и РКП. 1917. № 12. С. 174; Порядок высылки иностранцев из пределов РСФСР
// Бюллетень НКВД. 1921. № 10; Инструкция о порядке выезда за границу // Бюллетень
НКВД. 1922. № 187; Выезд за границу спортсменов // Бюллетень НКВД. 1922. № 7. С. 59.
18
пропаганду и агитацию в направлении помощи международной буржуазии
(статья 70) и самовольное возвращение в пределы РСФСР (статья 71).
Совершение самовольного возвращения в пределы РСФСР каралось высшей
мерой наказания, пропаганда и агитация в направлении помощи
международной буржуазии – лишением свободы на срок не менее трех лет.
19
Следующим законодательным актом, устанавливающим уголовную
ответственность в данной сфере, был УК РСФСР 1926 г.
20
В статье 84
указанного кодекса определен состав миграционного преступления: «Выезд за
границу или въезд в Союз ССР без установленного паспорта или разрешения
подлежащих властей». Данная норма почти полностью текстуально перешла из
УК РСФСР 1922г., за исключением верхнего предела санкции –
«принудительные работы на срок до одного года или штраф до пятисот
рублей», в то время как в УК РСФСР 1922г. срок исправительных работ
составлял до шести месяцев. При этом санкция данной статьи предусматривала
ответственность в виде лишения свободы со строгой изоляцией на срок не
менее одного года с конфискацией всего или части имущества, с повышением,
при отягчающих обстоятельствах, вплоть до расстрела, что характерно, в обоих
законодательных актах статьи, предусматривающие ответственность за
нарушение миграционных правил, располагались в главах, объединяющих в
себе нормы, направленные на охрану основ государственной власти
21
. Такой же
подход был сохранен и в последующем. Так, в Основах уголовного
законодательства Союза ССР и союзных республик исследуемая нами норма
была помещена именно в главу «Иные государственные преступления» (ст. 20
Основ «Незаконный выезд за границу и незаконный въезд в СССР).
Соответственно деятельность, направленная на содействие совершению
данного преступления оценивалась с позиции института соучастия, то есть как
организаторство, подстрекательство или пособничество в совершении
19
Уголовный кодекс РСФСР. М., 1922.
20
Собрание узаконений РСФСР. 1926. № 80. Ст. 600
21
Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР 1938–
1944 гг. М., 1945. С. 278.
19
указанного в ст. 20 Основ преступления
22
. И хотя в данном случае, безусловно,
нельзя вести речь об идентичности предусмотренного ст. 20 Основ уголовного
законодательства СССР посягательства тому, что сегодня регламентируется ст.
322.1 УК РФ, тем не менее можно с уверенностью говорить о ее аналоге,
некотором прообразе того, что предусматривает УК РФ в данной его части.
Этот прообраз соответствовал условиям развития и существования общества,
его потребностям и, что вполне естественно, не мог быть совершенно
одинаковым с ныне существующим предписанием.
Надо сказать, что существовавшая на этот момент политическая ситуация
в мире, а также место, которое в нем занимало наше государство, накладывали
серьезный отпечаток на пределы уголовной ответственности именно в
исследуемой нами части общественных отношений. Так, в 1966 г. Указом
Президиума Верховного Совета СССР была дополнительно установлена
ответственность за злостное нарушение правил передвижения по территории
СССР иностранцами, что также является отражением веяний, типичных для
данного отрезка существования нашего общества, и при этом так и или иначе
связано с усилением ответственности за нарушение миграционных правил
23
.
Вполне естественно, что вновь появившаяся норма, наряду с другими, нашла
свое место и в УК РСФСР 1960 г. (ст. 197 УК РСФСР)
24
, нормативного акта,
хронологически следующего после Основ уголовного законодательства СССР.
В статье 83 данного кодекса также предусматривалась ответственность за
незаконный выезд за границу и незаконный въезд в СССР: «Выезд за границу,
въезд в СССР или переход границы без установленного паспорта или
разрешения надлежащих властей наказывается лишением свободы на срок от
года до трех лет». Следует отметить, что данное деяние так же, как и в ранее
22
Курс советского уголовного права: (часть Общая). В 3-х томах. Т. 1. Л., 1970. С.
346–348
23
Сборник законов СССР и Указов Президиума Верховного Совета СССР. 1938–
1975. Т. 3. М., 1975. С. 379–380.
24
Ведомости Верховного Совета РСФСР от 31 октября 1960 г. № 40. Ст. 591.
20
действовавших кодексах, относилось к государственным преступлениям и
располагалось в его первой главе.
25
В то же время следует отметить УК РСФСР 1960 г. как нормативный акт,
в котором впервые ответственность за различного рода нарушения
миграционных правил устанавливалась не только среди преступлений против
государственной власти, но и в главе «Преступления против порядка
управления». Так, в статье 197 законодателем предусматривалась
ответственность за нарушение въезда или проживания в пограничной полосе
или пограничной зоне. При этом данная норма могла быть применена только в
том случае, если ранее на виновного была наложена административная
ответственность за совершение подобных действий
26
. В данном случае также
хорошо видно, как в одном случае – ст. 83 УК РСФСР – нарушение
миграционных правил традиционно рассматривается с позиции посягательства
на основы государственной власти, а в другом – ст. 197УК РСФСР – как
преступления против порядка управления. Двойственное положение норм,
регламентирующих ответственность за однородные посягательства, по нашему
мнению, может быть объяснено лишь с позиции неустоявшегося подхода к
решению данного вопроса и его трансформации именно в данный период
времени своего развития. В УК РСФСР 1960г. в рамках данной главы была
также предусмотрена ответственность за нарушение паспортных правил. Так, в
статье 198 УК РСФСР 1960г. объективной стороной было определено злостное
нарушение паспортных правил в местностях, где введены специальные правила
проживания и прописки, если это нарушение выразилось в проживании без
паспорта или без прописки и если ранее лицо за это уже было дважды
подвергнуто административному взысканию. Наказание за совершение данного
25
Уголовный кодекс РСФСР. М., 1962. С. 124
26
Комментарий к Уголовному кодексу РСФСР. М.,
1971. С. 420.
21
деяния было предусмотрено в виде лишения свободы на срок до одного года,
или исправительных работ на тот же срок, или штрафа до пятидесяти рублей
27
.
С принятием Уголовного кодекса Российской Федерации в 1996 г.
законодатель видоизменил отношение к ответственности в рассматриваемой
сфере, существенно ее расширив. При этом криминализация затронула не
только традиционные в данной сфере нарушения, например, незаконное
пересечение государственной границы (ст. 322.1 УК РФ) и противоправное
изменение государственной границы (ст. 323 УК РФ), но и принципиально
новые, неизвестные советскому законодателю деяния. Речь в данном случае
идет о включении в УК РФ уже по ходу его действия в 2004 г. ответственности
за организацию незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ); в 2013 г. –
ответственности за фиктивную регистрацию гражданина Российской
Федерации по месту пребывания или месту жительства в жилом помещении
Российской Федерации или фиктивную постановку на учет иностранного
гражданина или лица без гражданства по месту пребывания или месту
жительства в жилом помещении Российской Федерации (ст. 322.1 УК РФ).
С одной стороны, с учетом детализации правовой регламентации
ответственности за нарушение миграционных правил, можно вести речь о
произошедшем усилении репрессии в данном направлении. С другой – та
детализация, которую мы наблюдаем сегодня, есть не что иное, как в некоторой
мере повторение подхода к решению данного вопроса, ранее уже
продемонстрированного законодателем и нашедшего свое выражение еще в
дореволюционном уголовном законодательстве. В частности, речь идет об
уголовных уложениях 1845, 1885 и 1903 гг., содержание которых включало в
себя ответственность за многочисленные нарушения в сфере миграции, в том
числе и ее организацию. В связи с этим трансформация действующего
уголовного законодательства в части правовой регламентации ответственности
за организацию незаконной миграции отчасти есть реализация механизма,
27
Советское уголовное право: часть Особенная:
учебник / отв. ред. М.И. Ковалев. М., 1983. С. 366–367.
22
который был разработан еще задолго до изменений, произошедших в
современном геополитическом пространстве, обусловивших возникновение
самой проблемы неконтролируемой миграции. Это позволяет сделать вывод о
наличии определенной цикличности в законодательной оценке характера и
степени общественной опасности миграционного законодательства, которая
находит соответствующее отражение и в нормах уголовного законодательства в
историческом контексте.
Подводя итог, необходимо отметить, что в качестве основных тенденций,
характеризующих ответственность за организацию незаконной миграции,
которые наметились на сегодняшний день в новом УК РФ, можно отметить не
только повышение уровня карательного воздействия за данный вид
преступления, но и усиление процессов дифференциации в рамках
квалифицированного состава ст. 322.1 УК РФ. Более того, несмотря на
отмечаемую в современной юридической литературе тенденцию развития всего
уголовного законодательства в сторону его общей либерализации и
гуманизации, случай с нормой, предусмотренной ст. 322.1 УК РФ, является,
скорее, исключением. Подобный вывод подтверждается, в первую очередь,
анализом санкций за совершение аналогичных преступлений в соответствии с
ранее действующими УК РСФСР, который позволяет увидеть некоторое
усиление ответственности за совершение данного преступления.
В целом история развития уголовного законодательства,
регламентирующего ответственность за организацию незаконной миграции,
показывает, что одной из его тенденций является постепенное выделение
данного деяния в самостоятельное преступление из таких составов, как
пересечение государственной границы (преступление против государственной
власти), нарушение правил пребывания в стране, незаконный въезд на
территорию страны и др. В дальнейшем происходила все большая
конкретизация признаков данного преступления, позволяющих отграничить его
от смежных составов, а так же криминализация и постепенное усиление мер
уголовной репрессии именно за организацию незаконной миграции.
23
Необходимо также отметить явно прослеживающуюся тенденцию изменения
объекта данного преступления. Так, в УК РСФСР 1922г. действия, которые
сейчас представляют собой организацию незаконной миграции, смешивались с
такими преступленными деяниями как изготовление паспортов и получение
визы, в связи с этим в УК 1926 и 1960гг. организация незаконной миграции
предусматривалась сразу несколькими статьями. В соответствии с ними в
качестве объекта организации незаконной миграции признавались
общественные отношения, связанные с охраной государственной власти. В УК
РФ 1996г. данное посягательство, помимо того что было предусмотрено
самостоятельной нормой, также было отнесено исключительно к
преступлениям против порядка управления, что произошло впервые.
Таким образом, основными тенденциями развития ответственности за
рассматриваемое посягательство в истории отечественного уголовного
законодательства являются, во-первых, постепенное выделение деяний,
направленных на организацию незаконной миграции, в самостоятельный состав
преступления; во-вторых, переход ответственности за данное посягательство от
группы преступлений против государственной власти к категории
общественной опасных деяний, причиняющих вред порядку управления; в-
третьих, стабилизация содержания организации незаконной миграции в части
количества и видов совершаемых действий, определяющих собственно
организацию; в-четвертых, усиление ответственности за совершение данного
преступления, уголовно-правовая оценка которого на современном этапе более
сбалансирована, чем в предыдущие периоды развития отечественного
уголовного законодательства.
1.1. Предупреждение преступлений в сфере миграционного
законодательства
Глобализационные и интеграционные процессы, наблюдаемые в
последние десятилетия во всем мире, в том числе и на евразийском