14
1.2 Общая характеристика системы правового регулирования
борьбы с организованной преступностью
Формирование современной системы правового регулирования борьбы
с организованной преступностью в России началось сравнительно недавно и
в настоящее время этот процесс еще далеко не завершен. Остаются не
имплементированными отдельные важные положения основных
международно-правовых документов, посвященных этой проблеме, а в
уголовном, уголовно-процессуальном, уголовно-исполнительном,
оперативно-розыскном законодательствах отсутствуют современные
институты, которые давно применяются правоохранительными органами
зарубежных государств и которые значительно повышают эффективность
борьбы с организованной преступностью.
Начало формирования современной отечественной правовой базы
борьбы с организованной преступностью связано с изданием иных
нормативных правовых или «подзаконных» актов.
Одним из первых таких актов было Постановление Верховного Совета
СССР от 4.08.1989 № 327-1 «О решительном усилении борьбы с
преступностью».
Съезд народных депутатов СССР принял постановление от 23.12.1989
«Об усилении борьбы с организованной преступностью», в котором было
отражено осознание ее повышенной общественной опасности и изложены
подходы к борьбе с ней, которые впоследствии получили развитие в
дальнейшей законотворческой деятельности, направленной на борьбу с
организованной преступностью, а также нашли отражение в документах
международных организаций.
Во-первых, в данном постановлении содержалось понимание того, что
организованная преступность тесно взаимосвязана с иными преступными
явлениями (а также с иными негативными явлениями того периода времени).
И в пункте 5 Совету Министров СССР поручалось «разработать комплекс
мер, направленных на устранение причин и условий, порождающих теневую
15
экономику, коррупцию, бесхозяйственность, расточительство, которые
являются питательной средой организованной преступности».
Во-вторых, предусматривалось создание в структуре МВД
специализированного подразделения по борьбе с организованной
преступностью. В том же пункте 5 Совету Министров СССР поручалось
«рассмотреть вопрос о создании специальных межведомственных
региональных подразделений по борьбе с организованной преступностью»,
которые и были созданы в виде единой вертикальной системы ГУБОП-
РУБОП-УБОП. Международная и, теперь уже, отечественная практика
борьбы с организованной преступностью свидетельствуют о том, что такая
борьба является наиболее эффективной в том случае, если она возложена на
специализированный орган или специализированную структуру.
В-третьих, наряду с мерами, направленными на устранение причин и
условий, порождающих организованную преступность, предусматривалось
ускорить принятие нового уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-
исполнительного законодательства, других законодательных актов, в том
числе направленных на совершенствование системы профилактики
правонарушений, принятие в ближайшее время законодательных актов,
направленных на защиту потерпевших, свидетелей, усиление правовой
защищенности тех, кто выполняет служебные обязанности или
общественный долг по борьбе с преступностью, создание системы
действенного контроля за доходами граждан и организаций, препятствующей
незаконному обогащению и т.д. Таким образом, в постановлении содержался
системный подход к борьбе с организованной преступностью и другие
«подзаконные» акты, изданные сразу вслед за ним, развивали отдельные
элементы этого системного подхода.
В соответствии с Указом Президента РФ от 4.04.1992 № 361 «О борьбе
с коррупцией в системе государственной службы» на служащих
государственного аппарата налагались ограничения, связанные с занятием
определенными видами деятельности и устанавливалась обязанность
16
предоставления декларации о доходах, наличии движимого и недвижимого
имущества при назначении на руководящую должность. Непредставление
таких сведений или умышленное представление неполных, недостоверных
или искаженных сведений являлось основанием для отказа в назначении на
должность.
Указ Президента РФ от 8.10.1992 № 1189 «О мерах по защите прав
граждан, охране правопорядка и усилению борьбы с преступностью»
(утратил силу) предусматривал меры, направленные на усиление
подразделений по борьбе с организованной преступностью МВД России, а
Указ Президента РФ от 18.09.1993 № 1390 «О дополнительных мерах по
укреплению правопорядка в Российской Федерации»
1
внедрял в деятельность
органов исполнительной власти и правоохранительных органов новые
формы борьбы с организованной преступностью.
Указ Президента РФ от 14.06.1994 № 1226 «О неотложных мерах по
защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной
преступности» (утратил силу) разрешал правоохранительным органам
применять в борьбе с ней такие экстраординарные меры как задержание
участников организованных преступных формирований по подозрению в
совершении преступления на срок до 30 суток (вместо 3 суток в соответствии
с УПК РФ), проведение отдельных следственных действий до возбуждения
уголовного дела, ограничение банковской и коммерческой тайны, осмотр
зданий и помещений предприятий, учреждений и организаций независимо от
форм собственности, ознакомление с документацией, характеризующей их
деятельность, досмотр транспортных средств, их водителей и пассажиров и
др.
В этот же период времени была начата работа над проектом
Федерального закона «О борьбе с организованной преступностью». В 1995
году он был принят Государственной Думой, но отклонен Советом
1
Указ Президента РФ от 18.09.1993 N 1390 "О дополнительных мерах по укреплению
правопорядка в Российской Федерации"// СПС КонсультантПлюс
17
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
1
. В том же году
он был вновь принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации,
но отклонен Президентом РФ в связи с возможным нарушением прав
человека.
В комментарии Министерства юстиции США второго варианта этого
Федерального закона после его одобрения Государственной Думой ФС РФ и
представления в Совет Федерации ФС РФ, в частности отмечалось, что «при
рассмотрении вместе с поправками к существующему уголовно-
процессуальному кодексу, закон об организованной преступности отражает
академический подход и стремится сбалансировать эффективное применение
закона с защитой основных прав человека». В заключении резюмировалось:
«при рассмотрении вместе с поправками к уголовно-процессуальному
кодексу проект закона составлен хорошо и снимает многие вопросы
озабоченности Минюста по отношению к предыдущему проекту».
Однако позднее Федеральное Собрание Российской Федерации к этому
вопросу уже не возвращалось.
Показательным является тот факт, что в «подзаконных актах»,
положивших начало формированию современной системы правового
регулирования борьбы с организованной преступностью в России, а также в
тех вариантах Федерального закона «О борьбе с организованной
преступностью», которые представлялись в Федеральное Собрание
Российской Федерации, использовался термин «борьба» с организованной
преступностью. Однако позднее, в нормативных правовых документах
деятельность правоохранительных органов стала именоваться
«противодействием», «контролем» и т.п., несмотря на то, что в принятой
12.12.1993 года Конституции РФ употреблялся исключительно термин
«борьба». Так, в пункте «е» части 1 статьи 114 Конституции РФ указано, что
Правительство Российской Федерации, в том числе, «осуществляет меры по
1
Проект Федерального закона N 94800648-1 "О борьбе с организованной преступностью"
(ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 22.02.1995)//СПС КонсультанПлюс
18
обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и
общественного порядка, борьбе с преступностью».
Аналогичную терминологию применяет Организация Объединенных
Наций, региональные и субрегиональные международные организации.
Среди документов Организации Объединенных Наций особое место
занимает Конвенция ООН против транснациональной организованной
преступности – комплексный международный нормативный акт, положения
которого закреплены в 41-ой статье и касаются многих отраслей права. Ряд
этих положений существовали в отечественном законодательстве и до
принятия данной Конвенции, ряд положений были имплементированы после
ее принятия, а отдельные положения остаются не имплементированными до
настоящего времени
1
.
Существенным пробелом формирующейся системы правового
регулирования борьбы с организованной преступностью в России в
настоящее время является отсутствие комплексного Федерального закона «О
борьбе с организованной преступностью», проект третьей редакции которого
подготовлен в 2007 году, в соответствии с постановлением
координационного совещания руководителей правоохранительных органов
Российской Федерации № 1 от 4.09.2006 года, межведомственной рабочей
группой под руководством профессора А.И.Долговой.
Вышесказанное позволяет говорить о том, что в настоящее время в
России отсутствует системный подход к борьбе с организованной
преступностью, который демонстрируют международные организации,
участницей которых является Российская Федерация, и, в частности,
Организация Объединенных Наций.
Вместе с тем, сформированная к настоящему времени правовая база
борьбы с организованной преступностью, носит достаточно развернутый
характер и помимо Конституции Российской Федерации и общепризнанных
1
Конвенция против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-
Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии
Генеральной Ассамблеи ООН) (с изм. от 15.11.2000)//СПС КонсультантПлюс
19
принципов и норм международного права и международных договоров
Российской Федерации состоит из федеральных законов и иных
нормативных правовых или «подзаконных» актов. А последние, в свою
очередь, включают в себя Указы Президента Российской Федерации;
постановления, распоряжения, другие нормативные правовые акты
Правительства Российской Федерации и ведомственные акты, издаваемые
правоохранительными и другими государственными органами.
Необходимо иметь ввиду, что вряд ли представляется возможным
составление некоего исчерпывающего перечня федеральных законов и иных
нормативных правовых актов, посвященных борьбе с организованной
преступностью.
Во-первых, потому, что этот перечень достаточно регулярно
обновляется и дополняется в связи с тем, что процесс формирования
правовой базы борьбы с организованной преступностью продолжается.
Особенно это касается «подзаконных» актов, а в их структуре –
ведомственных актов, издаваемых правоохранительными и другими
государственными органами.
Во-вторых, можно говорить о тесной взаимосвязи организованной
преступности с другими видами системной преступной деятельности, такими
как современный терроризм, коррупция и т.д. В настоящее время в России
существует развернутая система правового регулирования борьбы с каждым
из этих видов системной преступной деятельности.
Однако в ряде случаев эта взаимосвязь настолько тесная, что этот
термин вряд ли в полной мере отражает существующую реальность.
Действительно, если в подавляющем большинстве случаев современный
терроризм совершается на организованной основе, то есть организованными
преступными формированиями, то правильнее было бы говорить о том, что
эти два вида системной преступной деятельности не просто взаимосвязаны, а
объединены в единое целое.
20
Поэтому в перечень федеральных законов и иных нормативных
правовых актов о борьбе с организованной преступностью включены
отдельные нормативные правовые акты о борьбе с терроризмом, коррупцией
и т.д. Без них правовая база борьбы с организованной преступностью была
бы неполной.
Кроме того, в ходе борьбы с организованной преступностью может
возникнуть необходимость в обращении и к иным нормативным правовым
актам.
Классификация нормативных правовых актов, посвященных борьбе с
организованной преступностью предлагается в зависимости от предмета их
правового регулирования, которая представляет собой структуру системы
правового регулирования борьбы с организованной преступностью.
В соответствии с предложенной классификацией выделяются три
группы федеральных законов:
• федеральные законы, содержащие нормы об ответственности за
совершение административных проступков и уголовных преступлений,
регулирующие порядок их выявления, предупреждения, пресечения и
раскрытия, выявления и установления лиц, их подготавливающих или
совершивших, регламентирующие процедуры доказывания, привлечения к
ответственности, осуждения таких лиц, исполнения в отношении них
уголовных наказаний, а также федеральные законы о защите должностных
лиц, участвующих в борьбе с организованной преступностью, судей и
участников уголовного судопроизводства.
• федеральные законы, определяющие организацию, компетенцию и
порядок деятельности правоохранительных органов, участвующих в борьбе с
организованной преступностью.
• федеральные законы о противодействии отдельным видам
преступности, которые имеют организованную основу или непосредственно
связаны с организованной преступностью.
21
А иные нормативные правовые или «подзаконные» акты по данному
признаку подразделяются на следующие три группы:
• иные нормативные правовые (подзаконные акты), составляющие
систему документов стратегического планирования.
• иные нормативные правовые (подзаконные) акты, посвященные
организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов,
участвующих в борьбе с организованной преступностью.
• иные нормативные правовые (подзаконным) акты,
предусматривающие меры противодействия отдельным видам преступности
и меры безопасности участников уголовного судопроизводства.
Представляется, что предложенная классификация, составленная по
признаку предмета правового регулирования нормативных правовых актов,
создает исчерпывающее представление о структуре системы правового
регулирования борьбы с организованной преступностью и значительно
упрощает понимание того, следует ли включать тот или иной нормативный
правовой акт в эту систему или нет.
Федеральные законы, составляющие правовую базу борьбы с
организованной преступностью, достаточно многочисленны и поэтому
представляется возможным и целесообразным классифицировать их, избрав
в качестве критерия такой классификации, как отмечалось выше, предмет
правового регулирования. Руководствуясь этим критерием, такие
федеральные законы можно разделить на следующие три группы:
А) Федеральные законы, содержащие нормы об ответственности за
совершение административных проступков и уголовных преступлений,
регулирующие порядок их выявления, предупреждения, пресечения и
раскрытия, выявления и установления лиц, их подготавливающих или
совершивших, регламентирующие процедуры доказывания, привлечения к
ответственности, осуждения таких лиц, исполнения в отношении них
уголовных наказаний, а также федеральные законы о защите должностных
22
лиц, участвующих в борьбе с организованной преступностью, судей и
участников уголовного судопроизводства.
В перечне федеральных законов, входящих в данную группу, следует
выделить, прежде всего, Уголовный кодекс РФ и Уголовно-процессуальный
кодекс РФ, поскольку в борьбе с организованной преступностью в основном
применяются меры уголовно-правового воздействия в рамках требований
уголовно-процессуального законодательства. Эффективность применения
Уголовного и Уголовно-процессуального законодательства в настоящее
время значительно усилена вступлением в действие Федерального закона от
29.06.2009 № 141-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс
Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской
Федерации» о досудебном соглашении о сотрудничестве и Федерального
закона от 03.11.2009 № 245-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс
Российской Федерации и в статью 100 Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации» об усилении борьбы с преступными сообществами.
Кроме того, в эту группу входят: Федеральный закон от 12.08.1995 №
144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», КоАП РФ, УИК РФ
и Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей
подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», а также
федеральные законы: от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите
судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» и
от 20.08.2004 № 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших,
свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».
Б) Федеральные законы, определяющие организацию, компетенцию и
порядок деятельности правоохранительных органов, участвующих в борьбе с
организованной преступностью. В данную группу входят: Федеральный
закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»,
Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе
безопасности», Федеральный закон от 06.02.1997 № 27-ФЗ «О внутренних
войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации».
23
В) Федеральные законы о противодействии отдельным видам
преступности, которые имеют организованную основу или непосредственно
связаны с организованной преступностью. К ним относятся федеральные
законы: от 07.08.2001 №115-ФЗ «О противодействии легализации
(отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма», от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской
деятельности», от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», от
25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 17.07.2009 № 172-
ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов».
А) Первую группу федеральных законов открывает Уголовный закон
РФ, который достаточно широко криминализирует как саму
организационную преступную деятельность, так и деяния, совершаемые
организованными преступными формированиями.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ не содержит норм, прямо
предусматривающих какие-либо особенности судопроизводства по
уголовным делам о преступлениях, совершаемых организованными
преступными формированиями. Вместе с тем он содержит целый ряд норм,
применение которых характерно для судопроизводства именно по таким
уголовным делам.
Зачастую эти нормы несовершенны и противоречивы, их можно
подразделить на четыре группы.
1) Нормы, касающиеся использования в доказывании по уголовным
делам результатов оперативно-розыскной деятельности.
Практика борьбы с организованной преступностью свидетельствует о
том, что без использования результатов оперативно-розыскной деятельности
не представляется возможной эффективная борьба с организованной
преступностью. Результаты этой деятельности зачастую лежат в основе
системы доказательств по уголовным делам о преступлениях
организованных преступных формирований, а признание их судом