12
своевременное выявление происходящих в окружающей среде изменений, их
оценку и выработку прогнозов по предупреждению и устранению возможных
негативных экологических последствий антропогенного воздействия.
Объектами комплекса экологической безопасности являются состояние
и изменение состояния окружающей среды, включая отдельные компоненты
природной среды и естественные экологические системы. Так,
государственный экологический мониторинг проводится за состоянием и
изменением состояния атмосферного воздуха, земли, почв, объектов животного
мира, включая охотничьи ресурсы, лесов, недр, водных объектов, в том числе
донных отложений и морской среды, водных биологических ресурсов. Кроме
того, объектом мониторинга является уникальная экосистема озера Байкал.
Таким образом, в настоящее время одним из основных механизмов
реализации государственной политики в области экологического развития
является государственный экологический мониторинг. Результатом
организации и проведения комплекса экологической безопасности является
получение информации о состоянии окружающей среды, которая используется
при реализации природоохранных мероприятий, осуществлении
государственного экологического надзора, составлении прогнозов социально-
экономического развития, а также при принятии решений о реализации
намечаемой экономической и иной деятельности.
Важность экологического менеджмента и государственного управления
особенно характеризуется тем фактом, что при реализации всех
законодательных положений, которые касаются природных ресурсов, их
рационального использования, а также защиты экологических прав граждан от
различных воздействий гарантируется соблюдение интересов человека и его
экологических прав. Эффективность государственного управления в области
экологии характеризуется степенью совершенства системы управления по
13
защите экологических прав граждан и регулированию экологических вопросов,
ее соответствием современным условиям перехода к устойчивому развитию
8
.
Высшим надзорным органом по большинству экологических вопросов
является само Правительство Российской Федерации. Например, большинство
тепловых электростанций принадлежат государству, и только государство
может строить плотины, дороги, железные дороги и т.д. Промышленная или
иная связанная с ней деятельность не может быть начата без одобрения
правительства. Поэтому правительство должно применять различные меры
контроля и контроля для обеспечения надлежащего управления окружающей
средой.
1.2 Система безопасности, ее принципы и функции
В соответствии с п. 24 Стратегии экологической безопасности целями
государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности
являются сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества
окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и
устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда
окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях
возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата.
В качестве основных приоритетных направлений в области обеспечения
экологической безопасности (п. 26 Стратегии экологической безопасности), в
частности, можно выделить:
- внедрение инновационных и экологически чистых технологий, развитие
экологически безопасных производств;
- развитие системы эффективного обращения с отходами производства и
потребления;
8
Жаворонкова Н.Г., Агафонов В.Б. Тенденции и перспективы совершенствования государственной политики в
области экологического развития // Актуальные проблемы российского права. 2021. № 7. С. 162 - 173.
14
- повышение эффективности осуществления контроля в области
обращения радиационно, химически и биологически опасных отходов;
- строительство и модернизация очистных сооружений;
- минимизация рисков возникновения аварий на опасных
производственных объектах и иных чрезвычайных ситуаций техногенного
характера;
- развитие системы экологического образования и просвещения,
повышение квалификации кадров в области обеспечения экологической
безопасности и др.
К полномочиям органов государственной власти РФ в данной сфере, в
частности, относится организация и проведение государственной
экологической экспертизы (ст. 5 Закона об охране окружающей среды).
Систему государственного экологического управления можно
охарактеризовать как комплекс управляющих и управляемых систем. Его
следует понимать, как органическую часть системы государственного
управления в целом.
Государственная система экологического управления еще не разработала
собственную оптимальную организационную структуру, которая позволяла бы
управлять из одного центра, используя однотипные заказы. На практике это
приводит к значительным трудностям и нарушениям.
Но взаимное наложение территориальных и отраслевых принципов
государственного управления делает такую систему слишком сложной для
практической реализации в области экологии.
Основным органом, ответственным за разработку и реализацию
государственной политики и нормативное регулирование в области защиты
экологических прав граждан, является Министерство природы России. Под его
юрисдикцией находятся:
1. Росприроднадзор;
2. Росводресурсы;
3. Роснедра;
15
4. Рослесхоз.
Есть и другие федеральные органы исполнительной власти, в
компетенции которых хотя и отсутствуют собственно экологические
полномочия, однако осуществление ими отдельных функций направлено на
достижение конечной цели и решение задач в области защиты экологических
прав граждан - Минэнерго России, Ростехнадзор, Роспотребнадзор,
Россельхознадзор, Росрыболовство, Росреестр, МЧС России и др.
Таким образом, действующая в субъектах Российской Федерации система
органов исполнительной власти в области защиты экологических прав граждан
стандартна для всех регионов России, что свидетельствует о том, что при ее
построении слабо учитывается экономическое, идеологическое, социально-
политическое, экологическое разнообразие регионов
9
.
Особое значение для эффективного осуществления функций органами
экологического управления в регионах имеют не только полнота и
последовательность осуществления полномочий и рациональное их
разграничение, но и достаточное правовое, финансовое, кадровое и
материально-техническое обеспечение их реализации.
К документам стратегического планирования, разрабатываемых в рамках
планирования и программирования также относятся планы деятельности
федеральных органов исполнительной власти.
В субъектах Российской Федерации различно не только количество
органов, осуществляющих разные по содержанию полномочия в области
защиты экологических прав граждан и регулирования вопросов экологии, но и
виды соответствующих ведомств.
Муниципальные органы в соответствии с Конституцией Российской
Федерации не принадлежат к государственным, но им предоставляются
государственно-властные полномочия, поэтому деятельность управления их не
рассматривается как отдельный вид
10
.
9
Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф. дис. докт.
юрид. наук. М., 2021.- С.250
10
Бринчук М.М. Научное наследие Ольги Леонидовны Дубовик // Экологическое право. 2021. № 5. С. 3 - 8.
16
На уровне муниципального образования детализируются положения
федерального законодательства.
Следует отметить, что охрана окружающей среды и рациональное
использование природных ресурсов является условием устойчивого и
экологически безопасного развития современного общества в целом, однако
внимание к управлению сферой экологии именно на уровне отдельных
субъектов позволяет нивелировать частные проблемы в сфере экологии.
В соответствии с пунктом 2 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ
11
, полномочия, осуществляемые органами государственной
власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения,
определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,
соглашениями о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами
субъектов Российской Федерации
12
.
Кроме того, в Федеральном законе «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации¬ в пункте 2 статьи
26.3 перечислены полномочия органов государственной власти субъекта
Российской Федерации по предметам совместного ведения
13
.
Организационные единицы выступают субъектами государственного
управления, элементами управляющей подсистемы и представлены
различными организациями и учреждениями. В качестве инструментов в
общем смысле можно назвать те меры, к которым прибегает управляющая
подсистема при осуществлении государственного управления в экологической
сфере. Их можно разделить на следующие виды:
1. Технические,
2. Технологические,
11
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации¬
//Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, № 42, ст. 5005
12
Боголюбов С.А. Современные проблемы Экологического кодекса // Экологическое право. 2019. № 6. С.7
13
Харьков В.Н. Правовые проблемы обеспечения реализации государственной политики в сфере использования
и охраны земель в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2022. № 7. С.
3 - 7.
17
3. Экономические,
4. Законодательные,
5. Организационные,
6. Воспитательные,
7. Другие.
Они всегда направлены на достижение основной цели государственного
экологического управления.
Относительно полномочий, которые могут быть переданы органам
государственной власти субъектов Российской Федерации, отметим, что в
данном случае речь идет о полномочиях по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые не входят
в вышеупомянутый перечень полномочий осуществляется органами
государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно
14
.
В Российской Федерации существует два вида экологической
экспертизы:
- государственная экологическая экспертиза. Она организуется и
проводится федеральным органом исполнительной власти в области
экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов РФ
(ст. ст. 4, 10 Закона об экологической экспертизе);
- общественная экологическая экспертиза. Она организуется и
проводится по инициативе граждан и общественных организаций
(объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления
общественными организациями (объединениями), основным направлением
деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана
окружающей среды (ст. ст. 4, 20 Закона об экологической экспертизе).
Анализ правовой природы комплекса экологической безопасности
предусматривает исследование его правовых характеристик, места и роли в
механизме действия экологического права. При этом важно рассмотреть
14
Беляев В.П. Контроль и надзор в российском государстве: монография / науч. ред. А.В. Малько. М: ТК Велби,
Изд-во Проспект, 2019. С.56
18
понятие комплекса экологической безопасности, в том числе в контексте его
соотношения с понятием экологического мониторинга. Согласно определению,
данному в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды¬, государственный экологический мониторинг
представляет собой комплексные наблюдения за состоянием окружающей
среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических
систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценку и прогноз
изменений состояния окружающей среды.
На современном этапе развития эколого-правового регулирования
общественных отношений экологические императивы представлены
закрепленными в законе правилами об охране окружающей среды, имеющими
цель регламентировать человеческую деятельность так, чтобы обеспечить как
минимум неистощительное природопользование. При нарушении указанных
правил происходит переход от неистощительного регулирования вопросов
экологии к деградационному, за что предусмотрены меры юридической
ответственности. Правовая охрана окружающей природной среды
складывается не только из правовых ограничений, но и правовых стимулов,
правовых гарантий и иных правовых средств. Поэтому в законодательстве
содержание экологических императивов закрепляется разнообразными
правовыми нормами
15
. Ряд методов управления способствует
государственному управлению регулированием вопросов экологии и защитой
экологических прав граждан
16
. Только комплексное применение методов в
управлении регулированием вопросов экологии должно принести
экономический эффект.
В системе экологического управления действует принцип
функциональной интеграции
17
. Необходимо выявить внешние и внутренние
15
Лунева Е.В. Экологические императивы в системе правовых предписаний о рациональном
природопользовании // Журнал российского права. 2020. № 6. С. 148 - 161.
16
Шлямина А.А. Принципы «хорошего государственного управления¬ в сфере экологии в Финляндской
Республике // Административное право и процесс. 2020. № 5. С. 68 - 71.
17
Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Правовые проблемы стратегирования в экологическом праве // Lex russica.
2020. № 1. С. 28 - 42.
19
факторы, влияющие на успешность деятельности государственных органов по
управлению сферой экологии. Основной целью является определение
показателей, отражающих состояние экологической подсистемы региона, а
также показателей, иллюстрирующих степень эффективности деятельности
государственных органов в конкретной сфере деятельности в области
экологического регулирования. Исходя из природоохранного
законодательства, задачи, которые ставятся перед хозяйствующими субъектами
по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей
среды, разные, следовательно, и суть управления тоже разная. Государственные
органы в системе защиты экологических прав граждан играют важную роль в
этой сфере, они занимают особое место. Они наделены особыми правами и
могут прибегать к административным средствам, к принуждению в целях
соблюдения экологических требований законодательства
18
. Задачи
государственного контроля в области экологии (надзора) должны
реализовываться государственными контрольными органами в соответствии с
их компетенцией
19
. Устанавливает порядок определения исходного фонового
содержания загрязняющих веществ и распространяется на следующие
компоненты природной среды:
- атмосферный воздух;
- вода и донные отложения водотоков, водоемов;
- почва и снежный покров.
Общими функциями государственного экологического управления
являются: прогнозирование, планирование, регулирование, координация,
организация, координация и контроль.
Функция прогнозирования государственного экологического
менеджмента, как правило, является неизвестной составляющей функции
планирования. Экологическое прогнозирование — это деятельность,
18
Жочкина И.Н., Клочкова А.В. Государственное экологическое управление на региональном уровне (по
результатам экспертного опроса) // Экологическое право. 2021. № 2. С. 19 - 27.
19
Федотова Г.В., Баранова А.Ф., Авдеев Д.А. Роль регионов в полицентрическом экологическом управлении:
постановка проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 2. С. 35 - 37.
20
регулируемая природоохранным законодательством специально
уполномоченных юридических лиц, направленная на подготовку и проведение
экологических прогнозов в области использования и воспроизводства
природных ресурсов и обеспечения благоприятного состояния окружающей
среды и экологической оценки.
Содержанием функции планирования государственного экологического
менеджмента является разработка планов развития системы государственного
управления и ее будущего состояния, а также комплекса практических мер по
реализации программ защиты экологических прав граждан, рационального
регулирования экологических вопросов и обеспечения экологической
безопасности. Учитывая, что эта функция лишь предвосхищает будущее
состояние государственного управления, она не может самостоятельно
гарантировать абсолютную эффективность управленческих решений.
Эффективность функции планирования государственного управления
обеспечивается за счет ее сочетания с функциями регулирования, координации
и контроля.
Функция регулирования государственного экологического менеджмента
направлена на сохранение, поддержание и улучшение устойчивого состояния
управляющих и управляемых систем государственного экологического
менеджмента, а также связей между ними.
Координирующая функция государственного экологического
менеджмента занимает промежуточное положение между планированием, с
одной стороны, и управлением, с другой. Функция координации
государственного управления в области экологии означает координацию и
оптимизацию всех структур государственной системы управления в области
здравоохранения, рационального использования природных ресурсов и
обеспечения экологической безопасности для достижения конечной цели.
Объединение структурных подразделений государственной
административной системы охраны природы, рациональное регулирование
экологических вопросов и экологической безопасности в целях максимального
21
соблюдения природоохранного законодательства, а также содержание и
порядок работы, связанные с управлением сотрудниками этих структурных
подразделений, являются результатом внедрения на практике организационная
функция государственного экологического менеджмента.
Управленческая деятельность, в том числе и в области экологии,
предполагает наличие методов. Таким образом, экономические методы
государственного управления основаны на использовании инструмента,
определяющего состояние управляемого объекта и его соответствие
поставленной задаче. Таким инструментом должна быть система показателей,
характеризующих объект государственного управления. Только они могут
обеспечить наиболее эффективное выполнение директивных указаний.
В механизме действия экологического права роль комплекса
экологической безопасности определяется выполняемыми им функциями. В
связи с этим анализ функций комплекса экологической безопасности в рамках
исследования правовой природы данного процесса позволяет уяснить его место
в механизме действия экологического права.
Таким образом, в механизме действия экологического права
государственный экологический мониторинг играет роль одного из основных
источников информации о состоянии окружающей среды. Фактическая и
прогнозируемая информация, полученная в результате проведения комплекса
экологической безопасности, является основой для применения других
элементов механизма экологического права и используется в целях
своевременного принятия необходимых природоохранных мер.
Государственный экологический мониторинг как элемент эколого-
правового механизма, эколого-правовая мера, функция государственного
экологического управления, институт экологического права.
С учетом вышеизложенного государственный экологический мониторинг
можно идентифицировать как один из видов государственной
природоохранной деятельности. В области экологии без наличия плановых и
отчетных показателей исключается влияние такого важного фактора, как