22
экономическое стимулирование. Кроме того, это делает невозможным
проведение экономического анализа деятельности предприятий в
экологической сфере; не позволяет выявить резервы повышения
эффективности производства с учетом задач снижения загрязнения
окружающей среды, нерационального регулирования экологических вопросов.
При реализации мер по управлению экологической безопасностью
представляется необходимым наладить взаимодействие между
государственными органами и институтами гражданского общества.
Таким образом, экологическая политика значительно повышает общую
инвестиционную привлекательность за счет кластерных смежных
взаимодополняющих отраслей, а также синергизма различных технологий, что
значительно увеличивает их общую рентабельность и эффективность.
Отсутствие единых подходов к толкованию понятия комплекса экологической
безопасности, его функций и юридических характеристик обусловливает
необходимость исследования природы данного процесса.
1.3 Нормативно-правовые акты, регламентирующие экологическую
безопасность
Возникновение, становление и совершенствование в России
законодательства, которое регулирует качество окружающей среды, и в том
числе среды жизнедеятельности человека, является одним из методов
формирования гражданского общества. В статье 36 Конституции Российской
Федерации говорится о правах и гарантиях граждан и организаций на владение,
использование и распоряжение землей и другими природными ресурсами, но с
таким условием, что это никаким образом не нанесет ущерб окружающей среде.
Кодексами и законами в сфере защиты экологических прав граждан определена
природо-ресурсная правовая основа. К ним относятся законы о недрах, земле,
об охране и использовании животного мира, об охране атмосферного воздуха и
другие.
23
Основополагающим законом для целого законодательного «древа¬, в
состав которого входит серия актов по средам природы, определенным ее
объектам и другим проблемам регулирования вопросов экологии является
Федеральный закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды¬ №
7-ФЗ, принятый 10.01.2002 года.
20
В данном Федеральном законе отражаются жизненно важные вопросы в
сфере защиты экологических прав граждан. Среди них:
- права и обязанности граждан, общественных и других организаций;
- основы управления в сфере защиты экологических прав граждан;
- экологическая экспертиза и оценка воздействий на окружающую
среду;
- нормирование и экономическое регулирование, требования в сфере
защиты экологических прав граждан при ведении хозяйственной деятельности.
Решение о размещении объектов, которые могут причинить вред
окружающей среде, принимается на основании результатов референдума или
учитывая мнение населения.
Согласно статье 22 данного закона в состав нормативов входят
допустимые сбросы и выбросы микроорганизмов и веществ, допустимые
физические воздействия уровней вибрации, ионизирующего излучения, шума,
лимиты на размещение отходов потребления и производства и другое.
Лицензирование определенных видов деятельности в данной сфере
закреплено статьей 30 Федерального закона.
В статьях 34-51 изложен ряд требований в сфере защиты экологических
прав граждан при совершении проектирования, реконструкции, строительства,
а также вводе в эксплуатацию сооружений и зданий, кроме того, здесь
излагаются требования по обращению и обезвреживанию потенциально
опасных химических веществ, использованию ядерных и радиоактивных
материалов, а также отходов потребления и производства.
20
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды¬// Собрание законодательства РФ,
14.01.2002, № 2, ст. 133.
24
Порядок и задачи проведения производственного, муниципального и
государственного контроля качества окружающей среды определены статьями
64-68 данного закона. Особую роль в данном законе играет ответственность за
нарушение экологического законодательства.
Закрепляя правовую основу построения современной системы органов
государственного экологического управления, законодатель исходит из того,
что такое управление должно осуществляться на федеральном и региональном
уровнях, и что данная система органов состоит из органов общей и специальной
компетенции. Порядок проведения государственной экологической экспертизы
закреплен в ст. 14 Закона об экологической экспертизе
21
и в Положении, утв.
Постановлением Правительства РФ от 07.11.2020 № 1796
22
.
Порядок проведения общественной экологической экспертизы
регламентирован ст. 22 Закона об экологической экспертизе.
На основании ст. 71 Закона об охране окружающей среды в целях
формирования экологической культуры и профессиональной подготовки
специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система
всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя
общее образование, среднее профессиональное образование, высшее
образование и дополнительное профессиональное образование специалистов, а
также распространение экологических знаний, в том числе через средства
массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры,
природоохранные учреждения, организации спорта и туризма.
Согласно п. 20 Основ государственной политики в области
экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв.
Президентом РФ 30.04.2012) при решении задачи формирования экологической
культуры, развития экологического образования и воспитания, в частности,
используются следующие механизмы:
21
Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 19.12.2023) «Об экологической экспертизе¬ // Собрание
законодательства РФ, 27.11.1995, № 48, ст. 4556,
22
Постановление Правительства РФ от 07.11.2020 № 1796 (ред. от 29.12.2023) «Об утверждении Положения о
проведении государственной экологической экспертизы¬ (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2024) // Собрание
законодательства РФ, 16.11.2020, № 46, ст. 7296.
25
- включение вопросов охраны окружающей среды в новые
образовательные стандарты;
- обеспечение направленности процесса воспитания и обучения в
образовательных учреждениях на формирование экологически ответственного
поведения, в том числе посредством включения в федеральные
государственные образовательные стандарты соответствующих требований к
формированию основ экологической грамотности у обучающихся;
- государственная поддержка деятельности образовательных
учреждений, осуществляющих обучение в области охраны окружающей среды;
- развитие системы подготовки и повышения квалификации в области
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности
руководителей организаций и специалистов, ответственных за принятие
решений при осуществлении экономической и иной деятельности, которая
оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду;
- включение вопросов формирования экологической культуры,
экологического образования и воспитания в государственные, федеральные и
региональные программы.
На основании ст. 73 Закона об охране окружающей среды руководители
организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при
осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или
может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь
подготовку в области охраны окружающей среды и экологической
безопасности.
Порядок, сроки и последовательность административных процедур
(действий) Ростехнадзора и его территориальных органов при предоставлении
государственной услуги по организации проведения аттестации по вопросам
промышленной безопасности, по вопросам безопасности гидротехнических
сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики регламентированы
26
соответствующим Административным регламентом, утв. Приказом
Ростехнадзора от 26.11.2020 № 459
23
.
Президент Российской Федерации как субъект государственного
управления в области защиты экологических прав граждан, во-первых, является
гарантом прав человека (в том числе и экологических), во-вторых, обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной
власти, определяет их систему и структуру, а также основные направления
совершенствования всей системы управления, в-третьих, определяет основные
направления государственной экологической политики, в том числе и
региональной, в целях создания условий для более эффективного и
гармоничного развития регионов Российской Федерации.
Общая характеристика полномочий Правительства Российской
Федерации закреплена в ст. 114 Конституции Российской Федерации и
детализирована в нормах Федерального конституционного закона «О
Правительстве Российской Федерации¬
24
. Полномочия Правительства
Российской Федерации в сфере защиты экологических прав граждан
конкретизированы в экологическом законодательстве.
Постоянно действующими рабочими органами Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации являются комитеты, среди
которых Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным
отношениям, Комитет по экологии и охране окружающей среды.
Управление, как общественная деятельность по координации,
регулированию, контролю социально-экологических процессов в сфере
взаимодействия общества и природы, прежде всего, должно обеспечивать
соблюдение норм и требований законодательства в случае возникновения
23
Приказ Ростехнадзора от 26.11.2020 № 459 «Об утверждении Административного регламента Федеральной
службы по экологическому, технологическому и атомному надзору предоставления государственной услуги по
организации проведения аттестации по вопросам промышленной безопасности, по вопросам безопасности
гидротехнических сооружений, безопасности в сфере электроэнергетики¬ (Зарегистрировано в Минюсте
России 15.06.2021 № 63872) // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. – Электрон. дан. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/ - дата обращения 08.04.2024.
24
Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской
Федерации¬//Собрание законодательства РФ, 09.11.2020, № 45, ст. 7061.
27
экологических отношений. Структура правового механизма системы
государственного экологического управления подчинена общей задаче
обеспечения оптимального качества среды обитания человека и регулирования
вопросов экологии на основе согласованного сочетания хозяйственных и
природоохранных интересов. Анализ литературных источников
25
позволил
сделать вывод, что в целом инструменты системы государственного
стимулирования развития государственного управления в сфере экологии
разделяют на контрольные или регулятивные и рыночно-ориентированные или
рыночные.
Также их можно разделить на те, которые функционируют в условиях
существующих рынков и те, которые могут быть использованы для создания
новых. Кроме того, ученые выделяют процедурные, побудительные,
политическо-административные. Общепризнанно учеными
26
, что
эффективность системы государственного стимулирования развития
управления сферой экологии достигается при рациональном соотношении
обоих видов инструментов.
Государственный экологический мониторинг является и разновидностью
природоохранной деятельности государства, поскольку организуется и
проводится федеральными и региональными органами государственной власти
в целях обеспечения охраны окружающей среды. Так, посредством
эффективного функционирования системы комплекса экологической
безопасности обеспечивается предоставление заинтересованным потребителям
достоверной, своевременной и полной экологической информации. Эта
информация используется при реализации природоохранных мероприятий,
принятии решений об осуществлении намечаемой хозяйственной и иной
деятельности, составлении прогнозов социально-экономического развития.
Следовательно, информация о состоянии окружающей среды, полученная в
25
Жочкина И.Н. Государственное экологическое управление на региональном уровне (по результатам
экспертного опроса) / И.Н. Жочкина, А.В. Клочкова // Экологическое право. 2021. № 2. С. 19 - 27.
26
Питрюк А.В. Участие институтов гражданского общества в обеспечении реализации экологических прав /
А.В. Питрюк // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2021. № 2 (30). С. 130 - 133.
28
процессе комплекса экологической безопасности, является основой для
осуществления других видов природоохранной деятельности государства.
Содержание и особенности правовых методов государственного
управления в области экологии напрямую зависят от состояния подсистемы
общественных целей, содержания законов и подзаконных нормативных
правовых актов, составляющих источники экологического права в их единстве.
Система правовых норм, регулирующих государственное
природопользование, определяет его цель, задачи, а также полномочия и
функции субъектов государственного управления.
Правовые методы государственного управления играют решающую роль
в развитии административных методов. Формирование и внедрение процесса
государственного экологического менеджмента обеспечивается четко
регламентированной процедурой подготовки, принятия и реализации решений,
основанных на официально определенных внутренних и международных
нормативных правовых актах. Однако, современные многоступенчатые
системы газоочистки, при соблюдении технологии и качественной
эксплуатации, обеспечивают выбросы загрязняющих веществ в пределах или
значительно ниже нормы. В Европе существует значительное число примеров
реализации подобных предприятий в черте города. Более того – директивами
Европейского парламента мусоросжигательные заводы, вырабатывающие
тепловую и электроэнергию, являются неотъемлемой частью энергоснабжения
города. В настоящее время в наиболее передовых странах западной Европы
запрещено размещать на полигонах отходы, не прошедшие переработку. Опыт
промышленного, регулярного применения в целях переработки ТКО
недостаточен. Эксплуатация пиролизных заводов считается дорогостоящей в
виду ряда факторов, таких как необходимость постоянной тонкой регулировки,
необходимости наличия значительного количества
высококвалифицированного персонала
27
.
27
Шеншин В.М. Социальный запрос общества как неологизм уголовно-экологической политики // Актуальные
проблемы российского права. 2020. № 10. С. 236 - 244.
29
В процессе отбора приоритетных отраслей необходимо останавливать
выбор на тех, у которых наружный экологический ущерб можно устранить
высокорентабельные технологии, которые еще недостаточно используются.
Например, многие резервы существуют в сфере утилизации отходов -
утилизация попутных газов нефтедобычи, для электростанций, работающих на
угле и мазуте, актуальным является переход на биотопливо второго поколения
или водотопливных смесей. Кроме того, при выборе ключевых секторов
необходимо учитывать возможность получения совокупного эффекта.
Например, развитие экологических стройматериалов будет способствовать
экологизации в сфере строительства. Технологии, применяющиеся в
современной индустрии переработки ТКО, и имеющие значительное
количество примеров реализации в мировой практике, можно разделить на
следующие основные категории:
- механическая обработка;
- биологическая обработка;
- термическая обработка.
В настоящее время весьма актуальным является исследование
региональных аспектов проблем защиты экологических прав граждан в
промышленном производстве в отдельных регионах страны, а также разработка
путей и средств решения этих проблем в настоящее время в соответствии с
требованиями текущей обстановки.
В целом при осуществлении экологической политики государства
необходимо обеспечить эффективный государственный экологический
контроль, который имеет свои особые качества, цели и задачи, обусловленные
экологическими проблемами, вызванными непродуманной разработкой и
использованием минеральных ресурсов, потенциалом их внедрения на рынке и
глобальными изменениями, происходящими в мире.
Представляется целесообразным внедрение в Российской Федерации
одной из моделей создания муниципальных органов по управлению сферой
экологии, которые являются частью федеральной системы, которая должна
30
находиться под контролем властей. При определении приоритетных
направлений реализации системы государственного управления сферой
экологии необходимо учесть такой фактор, как уровень концентрации
предприятий. Сектор может быть важным для экономического развития
страны, но в то же время эта сфера может быть «неподконтрольной¬.
Таким образом, теоретическая основа управления экологической
безопасностью начинается с определения и формулирования экологической
политики, которая должна включать в себя цели, принципы и механизмы
контроля за состоянием окружающей среды. Управление экологической
безопасностью подразумевает оценку и управление рисками, связанными с
потенциальным негативным воздействием на окружающую среду, а
теоретические аспекты включают разработку и анализ экологического
законодательства, а также оценку его эффективности и соответствия
международным стандартам. В целом, теоретические аспекты управления
экологической безопасностью помогают разработать стратегии и механизмы,
которые способствуют созданию устойчивой экологической системы и
минимизации отрицательного воздействия на окружающую природную среду.
31
2 Анализ системы управления экологической безопасностью города на
примере города Москвы
2.1 Анализ экологической ситуации в Москве
Перейдем к анализу экологической ситуации в г. Москве, в которой также
определены основные факторы экологического риска, включая загрязнение
воздуха, воды и почвы, шумовое и электромагнитное загрязнение, отходы
производства и потребления. Однако, из-за большого количества
промышленных предприятий, уровень экологического риска в Москве может
быть более высоким, чем в других городах.
Экология районов города оценивается не только по наличию работающих
предприятий, на чистоту окружающей среды влияют также плотность
населения, загруженность автомагистралей, количество свалок и очистных
сооружений.
Так, в западном округе находятся большие зеленые зоны и парки, которые
играют важную роль в очищении воздуха и создании экологически
благоприятной атмосферы. В этом районе также есть многочисленные
водоемы, что способствует природному дренажу и фильтрации воды. В северо-
западном округе также наблюдается низкая плотность населения, что
положительно сказывается на уровне загрязнения окружающей среды. Здесь
также преобладают парки и зеленые зоны, что способствует улучшению
качества воздуха. В целом, экологическая ситуация в зоне запада и северо-
запада города Москвы является более благоприятной, чем в округах юго-
восточного и южного.
Однако, необходимы дальнейшие усилия по снижению загрязнения
воздуха, улучшению систем очистки воды и управлению отходами, чтобы
обеспечить более здоровую и экологически чистую среду для всех жителей
города.