14
1.2. Законодательные и административные методы взаимодействия
органов государственного и муниципального управления
Качество и эффективность государственного и муниципального
управления во многом зависят от применяемых методов, от степени их
соответствия объекту управления, складывающейся управленческой ситуации,
характеру решаемых проблем. В общепринятом понимании метод управления
представляет собой совокупность однородных приемов и операций
целенаправленного воздействия на объект управления для достижения
поставленной цели и вытекающих из нее задач.
Сложность и изменчивость объектов управления обусловливает
многообразие и взаимозависимость методов управления. Классификация
методов осуществляется по различным признакам, при этом могут быть
выделены следующие две группы методов:
1) общие для всех сфер социального управления;
2) специфичные для сферы государственного и муниципального
управления.
Общим для различных сфер социального управления и весьма полезным
для теории и практики государственного и муниципального управления
является деление методов на административные, экономические,
информационные, психологические, социологические и др.
Гегедюш Н., Мокеев М., Масленникова Е. считают, что методы
государственного управления представляют собой способы властного
воздействия государства на вектор развития общественных и государственных
дел. Они показывают, какими средствами государство влияет на поведение
людей и управляет им.
7
Для административных методов управления свойственно следующее.
Административное управление непосредственно воздействует на
7
Гегедюш Н.С., Масленникова Е.В., Мокеев М.М., Сергушко С.В., Татаринова Л.Н., Гребенникова А.А.
Государственное им муниципальное управление: учебное пособие. – М.: Юрайт, 2018. – С. 41.
15
интересы и поведение управляемого объекта путем разрешения и запрета. Все
виды административных методов основываются на нормативно закрепленных
отношениях подчиненности между субъектом и объектом системы управления,
а также на зафиксированных условиях функционирования объекта управления,
допустимых отклонениях от заданного режима, наконец, пределах
дозволенного и недозволенного поведения участников управленческого
процесса и воздействия на них в случае нарушения соответствующих
ограничений. При государственном регулировании экономики
администрирование лежит в основе лицензирования деятельности,
сертифицировании продукции и услуг, квотировании экспорта-импорта и т.д.
С другой стороны, с использованием административных методов
формируется система управления, устанавливаются устойчивые связи и
отношения, нормативы выполнения работ, права и ответственность объектов
управления и т.д. Эта вторая сторона административных методов отражает их
организационно-стабилизирующую направленность. В соответствии с этим
выделяют методы организационно-стабилизирующего воздействия как частный
случай административных методов. Для подобных методов характерно
длительное время действия соответствующих положений, регламентов, норм,
процедур и т.д. Время действия указанных положений, регламентов отражает,
как правило, определенные этапы в развитии объекта управления или
значительные сдвиги в состоянии внешней среды (изменения в
политическом устройстве государства, в экономическом укладе, в
законодательстве и т.д.).
Административные методы реализуются путем прямого воздействия
субъекта управления на объект управления. Воздействие может осуществляться
на основе заключенных договоров, через административные приказы и
распоряжения, положения и правила. Для АМ характерно: конкретно-адресное
задание, отсутствие полной и непосредственной ориентации на экономические
интересы персонала, как объекта управления, высокая доля ответственности
вышестоящих органов за принимаемое решение, решение не предполагает
16
выбора, требует обязательного и точного исполнения.
8
Административное регулирование как метод государственного
управления обладает следующими характерными признаками:
1) Административное регулирование связано с правомерной
деятельностью субъектов и объектов государственного управления.
2) Административное регулирование используется постоянно.
3) Административное регулирование используется на всех стадиях
управленческого процесса.
4) Административное регулирование может соответствовать как
правовой, так и неправовой форме государственного управления. Как было
сказано, данный метод используется на различных стадиях управленческого
процесса и поэтому не всегда имеет юридический результат.
5) Административное регулирование воздействует на управляемых
прямо и косвенно. Прямое воздействие осуществляется, когда принимается
решение в отношении субъектов права – объектов управления. В этом случае
реализуются властные полномочия субъекта государственного управления
путем принятия нормативных актов, распоряжений, приказов и иных правовых
решений. Опосредованное, косвенное воздействие осуществляется, когда
субъект управления осуществляет организационные действия и материально-
технические операции, не связанные с участием объекта.
Таким образом, административное регулирование – это совокупность
средств, приемов, способов реализации оперативных функций
государственного управления, связанных с решением правовых и
организационных вопросов и основанных на правомерном поведении субъектов
административного права.
Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на
основе вышеуказанных принципов определить основные направления
взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской
8
Фиалковская И.Д. Концепция административного регулирования как метода государственного управления //
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. – 2018. – № 1. – С. 185-190.
17
Федерации и органов местного самоуправления:
9
1) правовое регулирование организации и деятельности местного
самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;
2) разработка и принятие региональных программ развития местного
самоуправления;
3) совершенствование разграничения компетенции государственных
органов и органов местного самоуправления;
4) обеспечение финансово-экономической основы местного
самоуправления;
5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных
традиций;
6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.
За время действия Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее – Закон) наиболее явные изменения претерпевал именно
институт полномочий органов местного самоуправления. На сегодняшний день
принято более 70 федеральных законов, которыми внесены изменения в Закон,
большинство из них касается именно полномочий органов местного
самоуправления.
10
Первоначальная концепция Закона содержала в себе идею четкого
определения содержания и границ ответственности органов местного
самоуправления. При этом необходимо подчеркнуть, что одной из важных
законодательных новелл было не только разграничение полномочий между
органами местного самоуправления и органами государственной власти, но и
распределение ответственности между органами местного самоуправления
различных видов муниципальных образований.
Предметы ведения органов местного самоуправления были
9
Гимазова Ю.В., Омельченко Н.А. Государственное и муниципальное управление: учебник. М.: Юрайт, 2017. –
С. 59.
10
Дитятковский М.Ю. Особенности и проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти и местного самоуправления // Вестник Омского университета. Серия: Право.
– 2018. – № 2 (47). – С. 55.
18
распределены по видам муниципальных образований. Закон закреплял
закрытые перечни вопросов местного значения для каждого типа
муниципальных образований.
Впоследствии в ходе непрерывного реформирования законодательства
концепция разграничения полномочий была искажена, в первую очередь за счет
усложнения юридической конструкции компетенции органов местного
самоуправления, введения института «прав органов местного самоуправления
на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения» (ст. 14.1,
15.1, 16.1 Закона), а также за счет скрытого расширения круга предметов
ведения органов местного самоуправления иными отраслевыми федеральными
законами в обход Закона.
Тем не менее до настоящего времени проблема эффективного
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти и местного самоуправления (далее – разграничение
полномочий) далека от решения.
Формально-юридический анализ ст. 14 и 15 Закона показывает, что
вопросы местного значения муниципальных районов и поселений не только
сформулированы достаточно размыто, но и практически повторяют друг друга,
различаются они зачастую только указанием на территориальные границы
осуществления полномочий.
Кроме того, федеральный законодатель закрепляет за органами
государственной власти субъектов Российской Федерации многое из того, что
связано с нормативным регулированием местного самоуправления, однако,
отдавая дань конституционной формуле о предмете совместного ведения РФ и
её субъектов в сфере местного самоуправления, предусматривает возможность
допуска к нормативному регулированию местного самоуправления
региональных властей. То есть участие органов государственной власти
субъектов РФ в регулировании вопросов местного самоуправления не
исключается. Но рамки этого участия жестко сузились. У субъектов РФ
практически не осталось каких-нибудь более или менее значимых предметов
19
исключительного ведения.
11
Осуществление дальнейшего разграничения полномочий в результате
новых изменений в российское законодательство расширяют полномочия
органов местного самоуправления муниципальных образований всех типов по
решению вопросов местного значения.
Зинченко Е.Ю. и Зинченко О.В. выделяют следующие проблемы в
области разграничения полномочий между органами местного самоуправления
и органами государственной власти в России:
1) Необходимо в ближайшее время определить порядок реализации
полномочий органов местного самоуправления и органов государственной
власти по вопросам совместного ведения и совместного финансирования.
2) Значительно усложняет процесс разграничения полномочий между
органами государственной власти и органами местного самоуправления
существующий порядок наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями. И это вторая проблема.
3) Следует уточнить понятие отдельного государственного полномочия,
выделяя из них те, которые должны быть переданы органам местного
самоуправления под контролем государства с точки зрения более эффективной
их реализации и оптимизации процессе управления, а также и те, которые
должны быть отнесены к исключительному ведению органов государственной
власти и не могут быть переданы для выполнения на другой уровень. Из
последнего вытекает третья проблема, заключающаяся в правовом обеспечении
всех необходимых условий для действия органов местного самоуправления в
пределах собственной компетенции.
12
Все эти проблемы требуют своего разрешения, поскольку без активного
вовлечения органов местного самоуправления в решение сложных социальных
и экономических задач, стоящих перед Россией в современных условиях,
повышения уровня их самостоятельности, ответственности и ресурсного
11
Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник. . – М.: Юрайт, 2018. – С. 72.
12
Зинченко Е.Ю., Зинченко О.В. Конституционно-правовое регулирование разграничений полномочий между
органами местного самоуправления и органами государственной власти в России // Международный журнал
конституционного и государственного права. – 2018. – № 1. – С. 42.
20
обеспечения невозможно эффективное преодоление кризисных явлений и
поступательное движение Российского государства вперед.
13
Таким образом, решение обозначенных вопросов позволит организовать
более эффективное взаимодействие между органами государственной власти и
местного самоуправления.
13
Алланина Л.М. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления // учебное пособие
для студентов. – Тюменский государственный нефтегазовый университет. Тюмень, 2017. – С. 71.
21
1.3. Современные подходы к методам анализа и оценки эффективности
методов взаимодействия органов государственного и муниципального
управления
Работа государственных органов власти Российской Федерации
ежедневно находится под пристальным вниманием и постоянно подвергается
критике со стороны граждан, общественности и государства в целом. Поэтому
требования к государственному и муниципальному управлению становятся все
жестче, а оценка и улучшение государственного управления направлены на
максимальное удовлетворение интересов граждан.
14
Сегодня во всем мире активно разрабатываются и внедряются
всевозможные механизмы оценки эффективности деятельности
государственного и муниципального управления.
В странах с развитой экономикой система оценки эффективности
работы персонала успешно внедрена в структуру государственного управления:
разработаны критерии эффективности работы служб, чиновников, регулярно
оценивается их деятельность. Заметные результаты в этой сфере достигнуты в
США, где постоянно изучаются вопросы совершенствования государственного
управления. Еще в двадцатых годах прошлого столетия Национальный комитет
муниципальных стандартов США разработал способы оценки эффективности
работы государственных служб. В этой же стране в конце тридцатых годов
было проведено всеобъемлющее исследование с целью разработки критериев
оценки органов местного самоуправления. По результатам исследования был
разработан справочник по эффективному государственному управлению.
15
В европейской практике существует тенденция к заимствованию
моделей и методов оценки эффективности из бизнеса. В настоящее время во
многих европейских странах используется так называемая «Общая схема
оценки» (CAF- Common Assessment Framework) которая представляет собой
систему оценки эффективности и улучшения качества деятельности
14
Булявичус Е.В., Уразметов Р.У. О системе оценки эффективности деятельности государственного и
муниципального управления // Политика, государство и право. – 2017. – № 11 (47). – С. 29.
15
Дамиров Д.Я. Критерии эффективности государственного управления // URL: http://www.lex-pravo.ru/ru-
2740.html.
22
организации сферы государственного и муниципального управления.
В России оценка эффективности работы органов государственного
управления осуществляется совсем недавно и не на всех уровнях
государственного управления. Работа по внедрению системы оценки качества и
продуктивности государственных служб началась с региональных органов
власти и органов местного самоуправления.
В настоящее время в России складывается целостная система оценки
эффективности деятельности государственного и муниципального управления:
от оценки деятельности региональных (муниципальных) властей в целом до
оценки каждого сотрудника органа власти, органа местного самоуправления,
государственного (муниципального) учреждения (приложение 1).
16
В настоящее время принята единая модель оценки органов
государственной и муниципальной власти, которая закреплена указами
Президента Российской Федерации – указ «Об оценки эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и указ «Об оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления городских
округов и муниципальных районов».
Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за
представление информации о значениях показателей для оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по перечню показателей для оценки эффективности
деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
согласно приложению и перечню индивидуальных показателей для оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства
Российской Федерации от 3 ноября 2014 г. № 1142, направляют в
Министерство экономического развития Российской Федерации сведения о
значениях показателей за период, необходимый для расчетов в соответствии с
16
Ворошилов Н.В. Эффективность муниципального управления: сущность и подходы к оценке // Проблемы
развития территории. – 2017. – № 3 (77). – С. 148.
23
настоящей методикой, до 15 марта года, следующего за отчетным.
Министерство экономического развития РФ докладывает в
Правительство РФ о своевременности и полноте представления федеральными
органами исполнительной власти. Перечень показателей для оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ
представлен в приложении 2. Перечень индивидуальных показателей для
оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов
РФ представлен в приложении 3.
В соответствии с Постановлением Правительства № 1317 от 17.12.2014г.
предметом оценки являются результаты деятельности органов местного
самоуправления в следующих сферах: экономическое развитие; дошкольное
образование; общее и дополнительное образование; культура; физическая
культура и спорт; жилищное строительство и обеспечение граждан жильем;
жилищно-коммунальное хозяйство; организация муниципального управления;
энергосбережение и повышение энергетической эффективности.
Правила оценки населением эффективности деятельности
распространяются на руководителей органов местного самоуправления,
унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и
муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций
которых находится в собственности субъектов РФ или в муниципальной
собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных
образований.
17
В качестве исходных данных для проведения мониторинга
эффективности деятельности органов местного самоуправления используются
официальные данные, представленные в докладах глав местных администраций
городских округов и муниципальных районов. Основным источником
информации для заполнения типовой формы доклада является официальная
статистическая информация (приложение 4).
17
Мищенко В.В., Лякишева В.Г., Бочкарева Е.А. О некоторых правовых, организационных и социально-
экономических аспектах повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления //
Известия Алтайского государственного университета. – 2018. – № 3 (91). – С. 128.