его структурными подразделениями и территориальными органами; в области
государственной авиации - Минобороны РФ. Организация деятельности в
области государственной авиации и оперативное управление этой
деятельностью осуществляются соответствующими уполномоченными
органами, имеющими подразделения государственной авиации.
Государственное регулирование в области экспериментальной авиации -
уполномоченным органом в области оборонной промышленности116.
В соответствии со ст. 5 Кодекса торгового мореплавания РФ
государственное управление в области торгового мореплавания
осуществляется, кроме Минтранса России, еще и федеральным органом
исполнительной власти в области рыболовства и другими федеральными
органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Согласно
постановлению Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 «О Министерстве
сельского хозяйства Российской Федерации»117, это министерство (Минсельхоз
России) является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке и реализации государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, в том
числе - в сфере обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового
флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении
рыболовства.
Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор)
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по реализации государственной политики, оказанию государственных
услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного
транспорта, а также функции по оказанию государственных услуг в области
обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене118.
116Кикоть В.Я., Килясханов И.Ш., Кононов П.И. Административное право России. - М.:
Юнити-Дана, 2012. - 760 с. Эл. адрес: http://bibliodub.m/mdex.php?page=book&id=114573
117 Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 N 450 (ред. от 22.08.2016) «О
Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» // «Собрание законодательства
РФ», 23.06.2008, N 25, ст. 2983.
118 Елагин Р. И. Административное право России. - М.: Книжный мир, 2011. - 384 с. Эл.
адрес±Цр://ЫЫюс1иЬ.т/^ех.рйр?ра§е=Ьоок&1й=89879
51
Положение о Росжелдоре утверждено Постановлением Правительства РФ от
30.07.2004 № 397119.
Росжелдор имеет свои территориальные органы. Агентство осуществляет
размещение заказов и заключение государственных контрактов, полномочия
собственника, функций компетентного органа Российской Федерации по
перевозкам опасных грузов железнодорожным транспортом, принятие решений
об открытии железнодорожных станций, об открытии для постоянной
эксплуатации железнодорожных путей общего пользования и др., пономерной
учет железнодорожного подвижного состава и контейнеров.
К компетенции Росжелдора относятся функции, направленные на
обеспечение антитеррористической безопасности железнодорожного
транспорта: категорирование объектов транспортной инфраструктуры и
транспортных средств; ведение реестра этих объектов, утверждение
результатов оценки их уязвимости; утверждение планов обеспечения
транспортной безопасности, принятие решений об установлении границ
охранных зон железных дорог. Росжелдор проводит работу по обязательному
подтверждению соответствия продукции, добровольному подтверждению
работ и услуг, а также по продлению сроков службы подвижного состава и
технических средств, используемых на железнодорожном транспорте.
Осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств
федерального бюджета в установленных пределах. Реализует меры поддержки
субъектов малого и среднего предпринимательства, включая выполнение
соответствующих ведомственных целевых программ.
Федеральное агентство воздушного транспорта (Роавиация) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом
в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), использования
воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического
поиска и спасания, функции по оказанию государственных услуг в области
транспортной безопасности в этой сфере, а также государственной регистрации
119 Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 397 «Об утверждении Положения
о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта» // СПС «Консультант Плюс».
52
прав на воздушные суда и сделок с ними120. Положение о Росавиации
утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 396121.
Агентство осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через
свои территориальные органы и подведомственные организации. Росавиация
размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные
гражданско-правовые договоры на поставки товаров, оказание услуг,
выполнение работ; осуществляет полномочия собственника в отношении
федерального имущества, необходимого для обеспечения функций в
установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного
федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным
государственным учреждениям и казенным учреждениям, подведомственным
Агентству; организует и проводит обязательную сертификацию, обязательную
аттестацию авиационного персонала; организует использование воздушного
пространства Российской Федерации; деятельность по медицинскому
освидетельствованию авиационного персонала; организацию его обучения и
повышения квалификации, разработку мероприятий по результатам
расследования авиационных происшествий и инцидентов; ведение учета
авиационных происшествий и инцидентов; аккредитацию органов по
сертификации и испытательных лабораторий (центров); утверждение учебных
программ авиационных учебных центров по подготовке авиационного
персонала, лицензирование перевозок воздушным транспортом пассажиров и
перевозок воздушным транспортом грузов; ведение реестра выданных
лицензий, сертификатов (свидетельств); государственную регистрацию
гражданских воздушных судов, гражданских аэродромов и аэропортов, ведение
соответствующих государственных реестров.
Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот)
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным
120 Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало-М, 2014
https://online.muiv.ru/lib/books/71923/
121 Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 396 (ред. от 01.07.2016) «Об
утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта» // «Собрание
законодательства РФ», 09.08.2004, N 32, ст. 3343.
53
имуществом в сфере морского (включая морские порты, за исключением
морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов
рыбопромыслового флота) и речного транспорта, а также функции по оказанию
государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в
этой сфере..
Росморречфлот осуществляет полномочия компетентного органа в
области морского и внутреннего водного транспорта по выполнению
обязательств, вытекающих из международных договоров Российской
Федерации, в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и
управлению государственным имуществом. Осуществляет свою деятельность
непосредственно или через подведомственные организации. Положение о
Федеральном агентстве морского и речного транспорта утверждено
постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 371122.
Агентство осуществляет размещение заказов и заключение
государственных контрактов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение
работ, полномочия собственника, организует оценку федерального имущества,
определяет условия договоров о проведении оценки федерального имущества;
закрепляет федеральное имущество в хозяйственном ведении и оперативном
управлении федеральных государственных унитарных предприятий,
учреждений; производит правомерное изъятие этого имущества; осуществляет
контроль за ее распоряжением, использованием по назначению и сохранностью
федерального имущества; проводит соответствующие проверки, организует
проведение ревизий, принимает решение о проведении аудиторских проверок
государственных унитарных предприятий и федеральных государственных
учреждений; осуществляет согласование сделок с недвижимым имуществом;
решений об участии унитарного предприятия в коммерческих и
некоммерческих организациях и пр. Агентство организует проведение работ по
предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.:
мероприятия по защите морского судоходства от незаконных актов,
122 Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 N 371 (ред. от 01.07.2016) «Об
утверждении Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта» //
«Собрание законодательства РФ», 02.08.2004, N 31, ст. 3261.
54
направленных против безопасности мореплавания; диспетчерское
регулирование движения судов по внутренним водным путям России,
проведение работ по содержанию ВВТ, судоходных гидротехнических
сооружений на них, обучение и повышение квалификации специалистов в
области морского и речного транспорта; координацию деятельности поисковых
и аварийно-спасательных служб, осуществляет оформление и выдачу паспортов
моряка, ведение Реестра морских портов Российской Федерации; осуществляет
аккредитацию специализированных организаций в области обеспечения
транспортной безопасности, категорирование объектов транспортной
инфраструктуры и транспортных средств, ведение реестра этих объектов
транспортной инфраструктуры и транспортных средств, включая
категорированные объекты, утверждает результаты проведенной оценки
уязвимости объектов, утверждает планы обеспечения их транспортной
безопасности, осуществляет функции главного распорядителя и получателя
средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и
реализацию возложенных на Агентство функций.
В качестве примера регулирующего воздействия государства на сферу
торгового мореплавания явилось принятие Федерального закона от 20 декабря
2005 г. № 168-ФЗ123, который инициировал создание Российского
Международного реестра судов (далее - РМР.С). Принятие закона № 168-ФЗ
обусловлено практикой, начало которой положено в середине ХХ века:
регистрацией судов под так называемым «удобным флагом», что привело к
резкому сокращению флота, плавающего под флагом РФ. Закон был призван
вернуть флот под российский флаг. Хотя Закон и имеет такое название,
отдельный законодательный акт о создании РМРС отсутствует.
«Создание»РМРС осуществлено путем дополнения отдельных положений
Кодекса торгового мореплавания РФ и ряда других законов.
123 Федеральный закон от 20.12.2005 N 168-ФЗ (ред. от 29.11.2012) «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с созданием
Российского международного реестра судов» // «Собрание законодательства РФ»,
26.12.2005, N 52 (1 ч.), ст. 5581.
55
Согласно постановлению Правительства РФ от 11.06.2008 № 444 «О
федеральном агентстве по рыболовству»124, это агентство (Росрыболовство)
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по государственному надзору за торговым мореплаванием в части
обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах
промысла при осуществлении рыболовства; по оказанию государственных
услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной
деятельности, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового
флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении
рыболовства, а также в сфере производственной деятельности на судах
рыбопромыслового флота и в морских портах в отношении морских
терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов
рыбопромыслового флота. Росрыболовство имеет свои территориальные
органы, статус которых определяется в соответствии с Типовым положением об
этих органах, утвержденным приказом Росры.боловства.
Федеральное дорожное агентство (Роавтодор) является федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию
государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере
автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области
учета автомобильных дорог, а также функции по оказанию государственных
услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на
городском наземном электрическом транспорте.. Положение о нем утверждено
постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 374125.
Росавтодор осуществляет следующие полномочия.: размещение заказов и
заключение государственных контрактов на поставки товаров, оказание услуг,
выполнение работ, полномочия собственника в отношении федерального
имущества, обеспечение соответствия состояния автомобильных дорог общего
пользования федерального значения установленным правилам, стандартам,
124 Постановление Правительства РФ от 11.06.2008 N 444 (ред. от 01.07.2016) «О
Федеральном агентстве по рыболовству» // «Собрание законодательства РФ», 23.06.2008, N
25, ст. 2979.
125 Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 N 374 (ред. от 27.08.2016) «Об
утверждении Положения о Федеральном дорожном агентстве» // «Собрание
законодательства РФ», 02.08.2004, N 31, ст. 3264.
56
техническим нормам и другим нормативным документам; учет показателей
состояния безопасности, приемку в эксплуатацию законченных
строительством, реконструкцией и ремонтом участков автомобильных дорог
общего пользования федерального значения; учет автомобильных дорог,
ведение единого их реестра, аккредитации специализированных организаций в
области обеспечения транспортной безопасности, категорирование объектов
транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение реестра этих
объектов, выдачу разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный
ремонт, а также на ввод в эксплуатацию автомобильных дорог, утверждение
результатов оценки уязвимости объектов, планов обеспечения их транспортной
безопасности; осуществляет функции главного распорядителя и получателя
средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и
реализацию возложенных на Агентство функций.
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
имеет полномочия, изложенные в п.5 Положения об этом агентстве
(утверждено постановлением Правительства РФ от 17.06.2044 № 294126). Кроме
общих полномочий агентства, которые имеют отношение к транспорту (по
оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в
сфере технического регулирования и обеспечения единства измерений), оно
выполняет функции компетентного административного органа российской
Федерации в соответствии с Соглашением о принятии единообразных
технических предписаний для колесных транспортных средств, предметов
оборудования и частей, которые могут быть установлены и использованы на
колесных транспортных средствах, и об условиях взаимного признания
официальных утверждений, выдаваемых на основе этих предписаний,
заключенным в г. Женеве 20 марта 1958 г.
Необходимо отметить дефекты правового регулирования транспортной
безопасности. Наметившаяся в законодательстве тенденция - переложить
государственные функции противодействия терроризму на субъекты
126 Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 294 (ред. от 19.07.2016) «О
Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии» // «Собрание
законодательства РФ», 21.06.2004, N 25, ст. 2575.
57
транспортной инфраструктуры - является опасной с точки зрения
антитеррористической защищенности и ведет к росту затрат субъектов
транспортного комплекса.
Правовые дефекты оказывают крайне негативное влияние не только на
развитие права в определенной области. Из-за дефектности законодательства не
достигаются цели правового регулирования, ослабевают механизмы
конституционно-правовой охраны прав и законных интересов граждан и
юридических лиц.
При принятии закона «О транспортной безопасности»законодатель
преследовал цель создать базовый отраслевой законодательный акт, который
должен был разрешить правовые и организационные основы безопасности на
транспорте. Однако цели эти достигнуты не были. Помимо правовых коллизий
в законе появилась опасная норма о том, что проблемы транспортной
безопасности ложатся исключительно на плечи субъектов транспортной
деятельности.
Внесенные Государственной думой поправки к ряду законов ситуацию
только усугубили.
Если полиция не обязана принимать участие в обеспечении авиационной
безопасности, составной частью которой являются меры по охране периметра,
обязан ли аэропорт заключать договор на охрану с вневедомственной охраной
МВД?
Проект поправок, предполагающих ответственность субъектов
транспортной деятельности за обеспечение антитеррористической
защищенности, был подготовлен МВД России. К сожалению, споры силовиков
и участников транспортного процесса о том, кто же все-таки должен
обеспечивать антитеррористическую защищенность транспортной
инфраструктуры, разрешился не в пользу реальных и эффективных мер по
противодействию терроризму. В результате изменений, внесенных в
федеральные законы «О противодействии терроризму»от 06.03.2006 № 35-
ФЗ127, «О транспортной б.езопасно.сти»от 09.02.2007 № 16-ФЗ и «О полиции»от
127 Федеральный закон от 06.03.2006 N 35-ФЗ (ред. от 06.07.2016) «О противодействии
терроризму» // «Собрание законодательства РФ», 13.03.2006, N 11, ст. 1146.
58
07.02.2011 № 3-ФЗ128, субъектами противодействия терроризму стали
физические и юридические лица.
Попробуем разобраться в полномочиях субъектов противодействия
терроризму на объектах воздушного транспорта. Основным субъектом
противодействия актам незаконного вмешательства, включая акты терроризма,
Федеральным законом от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной
безопасности»названы субъекты транспортной инфраструктуры. В
соответствии со ст. 4 данного закона обеспечение транспортной безопасности,
составной частью которой являются авиационная безопасность и
антитеррористическая защищенность, возлагается на субъекты транспортной
инфраструктуры. При этом ч. 3 ст. 12 закона предусматривает ответственность
субъектов транспортной инфраструктуры за неисполнение требований
транспортной безопасности.
После внесения Федеральным законом от 03.02.2014 № 15-ФЗ изменений
в закон «О полиции»функции по обеспечению авиационной безопасности
полностью переданы службам авиационной безопасности аэропортов и
перевозчиков. Участие полиции в обеспечении авиационной безопасности в
области гражданской авиации в соответствии с законодательством Российской
Федерации теперь не является обязанностью органов внутренних дел. Полиция
наделена лишь правом принимать участие в досмотре пассажиров.
В Воздушный кодекс РФ от 19.03.1997 № 60-ФЗ соответствующие
изменения не были внесены, и в соответствии с его нормами на органы
внутренних дел по-прежнему возложены обязанности по обеспечению
авиационной безопасности, включая досмотр и охрану аэропортов на
возмездной основе. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 12 закона «О
полиции»такие обязанности могут быть возложены на органы внутренних дел
только Федеральным законом «О полиции». Но если полиция не обязана
принимать участие в обеспечении авиационной безопасности, составной
частью которой являются меры по охране периметра, обязан ли аэропорт
заключать договор на охрану с вневедомственной охраной МВД?
128 Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О полиции» (с изм. и
доп., вступ. в силу с 04.07.2016) // «Собрание законодательства РФ», 14.02.2011, N 7, ст. 900.
59
Не вдаваясь в положения Гражданского кодекса о свободе договора, о
которых мы неоднократно говорили ранее, проанализируем нормативные акты,
регламентирующие данный вид деятельности органов внутренних дел.
Если в соответствии с законами «О полиции»и «О транспортной
безопасности»органы внутренних дел не обязаны принимать участие в
обеспечении авиационной и транспортной безопасности, то обязанности на
основании возмездного договора по охране объектов, подлежащих
обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым
Правительством Российской Федерации, в который включены международные
аэропорты, за ОВД сохранены п. 25 ст. 12 закона «О полиции».
При этом п. 17 той же статьи предусмотрена обязанность полиции
участвовать в мероприятиях по противодействию терроризму, а также в
обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств
и мест массового пребывания граждан. Аэропорты всех стран мира, без
сомнения, попадают под эту категорию!
П. 5 той же статьи предусмотрена обязанность полиции обеспечивать
безопасность граждан и общественный порядок в аэропортах и других
общественных местах. При этом ничего не сказано о возмездном характере
этих функций.
Таким образом, обязанность по обеспечению защиты потенциальных
объектов террористических посягательств и мест массового пребывания
граждан, включая аэропорты, возложена на полицию законом и не должна
обеспечиваться на основании возмездного договора!
В Государственную думу неоднократно вносились предложения об
исключении из полномочий полиции не свойственных ей функций по оказанию
платных охранных услуг, поскольку, получая доход за свою деятельность,
полиция теряет свою роль как органа исполнительной власти, а тем более -
правоохранительного органа. С этим вопросом неразрывно связан и вопрос о
контрольно-надзорных функциях органов внутренних дел по авиационной и
транспортной безопасности.
После внесенных в закон «О полиции»изменений органы внутренних дел
утратили право контроля за обеспечением авиационной безопасности и
60