2
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ..................................................................................................... 3
Глава I. Правовые основы административно-правового регулирования
регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства .............. 13
1.1. Возникновение и развитие правового регулирования передвижения
граждан по территории России и их регистрационного учёта: историко-
правовой аспект .................................................................................................. 13
1.2. Сущность, правовая основа и принципы административно-
правового регулирования регистрации граждан РФ по месту жительства..... 22
1.3. Система и компетенция органов исполнительной власти в сфере
регистрационного учёта граждан по месту жительства ................................... 26
Глава II. Организационные основы деятельности органов
исполнительной власти по регистрации граждан Российской Федерации по
месту жительства................................................................................................ 39
2.1. Административная процедура осуществления регистрационного
учёта граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту
жительства .......................................................................................................... 39
2.2. Особенности регистрации новорождённых и несовершеннолетних
детей по месту жительства: административно-правовой аспект ..................... 46
Глава III. Основные направления совершенствования деятельности
органов исполнительной власти по осуществлению административно-
правовое регулирование регистрации граждан Российской Федерации по
месту жительства в пределах Российской Федерации ..................................... 52
Заключение ............................................................................................... 66
Список литературы .................................................................................. 74
3
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы работы. В соответствии с Конституцией
Российской Федерации
1
, государственная политика должна быть направлена,
прежде всего, на обеспечение нормальных условий для достойной жизни и
свободного развития человека – что следует из положений ст. 7,
конкретизирующих социальное государство как одну из основ
конституционного строя.
Проблематика темы работы. Пожалуй, в России невозможно найти
никого, кто стал бы взрослым, но не оперировал термином «прописка»,
поскольку сегодня для основной массы людей именно она даёт возможность
считать себя полноправными гражданами, «крышу над головой» которых
признаёт государство.
При этом собственно «прописка» в нашей стране формально
отменилась с 1 октября 1993 года - как только вступил в законную силу
Закон РФ от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
в пределах Российской Федерации»
2
.
На сегодняшний день в нашей стране вместо прописки важны два
особых адреса – первое по месту «пребывания», второе – «жительства»
3
, а
проведение такой регистрации – государственная услуга, то есть действие
позиционируется как нужное самим гражданам, а не государству.
С регистрацией по месту жительства и (или) пребывания связан целый
спектр государственных услуг, в отдельных случаях – например, для
1
Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [c поправками от 21.07.2014
г.] // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
2
Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 (ред. от 01.04.2019) «О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах
Российской Федерации» // Российская газета. № 152. 10.08.1993.
3
Островская А.С. Регистрационный учёт по месту пребывания и месту жительства в
Российской Федерации: поиск путей реформирования // Административное и
муниципальное право. - 2018. - № 4. С. 1 - 7.
4
индивидуальных предпринимателей, она является обязательным условием
для юридического закрепления статуса.
Следовательно, государство посредством деятельности
специализированных уполномоченных органов определённым образом
фиксирует и координирует сведения о гражданах, которые прибыли или же
убыли с конкретной территории.
Как указывают учёные, регистрация становится условием законности
пребывания лица на данном объекте, в конкретном городе, области (крае и
т.п.), непосредственно связана с возможностью его трудоустройства,
получения им пенсии, гарантированности социальной защиты и
медицинского обслуживания и т.п.
1
Для различных регистрационных действий (автотранспорта,
недвижимости), мер социальной поддержки (от пенсионного обеспечения до
льготирования), образовательных услуг (от детского сада до высшего и
послевузовского) требуется наличие постоянной регистрации по месту
жительства, что способствует граждан к добровольно регистрации, хотя в
действительности и законопослушные граждане часто проживают не там, где
зарегистрированы.
Острой эта проблема является и для основной массы лиц, арендующих
жильё, поскольку такая аренда происходит без договора, регистрация не
происходит, и, например, нет не только доступа к различным услугам и
льготам, но и зачастую затруднено получение корреспонденции и т.п.
Частым способом заработка является предоставление адреса для регистрации
ребёнку для устройства в школу и так далее.
Фактическое обязательное требование от граждан регистрации по
месту жительства становится краеугольным камнем, поскольку мы видим в
действительности отсутствие возможности проживать без условной
«прописки» и при этом пользоваться государственными и муниципальными
1
Авакьян С.А. Конституционный лексикон. Государственно-правовой
терминологический словарь. М.: Юстицинформ, 2015. С. 556.
5
услугами (как для взрослых, так и для несовершеннолетних и малолетних
граждан), свободно заниматься предпринимательской деятельностью,
получать почтовые и телеграфно сообщения и т.п.
Непосредственным административно-правовым регулированием
обеспечения прав и свобод граждан и гарантированности предоставления им
услуг по регистрационному учёту занимаются органы внутренних дел МВД
России.
Постановка проблемы. Поиск путей решения существующих
проблем административно-правового регулирования регистрации граждан
Российской Федерации по месту жительства в пределах Российской
Федерации обуславливает необходимость комплексного анализа теоретико-
правовых основ, понятийного аппарата, оценки современного состояния
правового регулирования данной сферы общественных отношений,
перспектив развития и надлежащего применения законодательства с учётом
положительного зарубежного и международного опыта с целью
эффективного формирования правового механизма обеспечения
государственной безопасности.
Небольшое количество специальных правовых научных исследований
в данной сфере делают тему актуальной и востребованной.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы
административно-правового регулирования регистрации граждан Российской
Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации являются
активно разрабатываемыми в теории в последние несколько десятков лет.
Наряду с сугубо правовыми исследованиями, рассматривающими
внутреннюю регистрацию и международный опыт регулирования данного
института, а также теоретическими работами, акцентирующими внимание на
содержании и наполнении самой категории «регистрация по месту
жительства», стоит выделить целый ряд исследований по данному вопросу в
собственно юридической плоскости.
6
Так, среди авторов, рассматривающих общие вопросы регистрации
граждан по месту жительства, стоит отметить труды таких авторов как Л. В.
Андриченко, А. В. Бажанов, В. А. Егупов, А. С. Зуева, М. В. Костенников, А.
В. Куракин, О. Н. Шерстобитов, Е. А. Школяренко, Д. И. Штукатурова и
многих других, которые в своих исследованиях так или иначе затрагивают
вопросы правового обеспечения административно-правового регулирования
регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства в пределах
Российской Федерации.
В свою очередь, среди специализированных работ, посвящённых
миграционным аспектам осуществления государством деятельности по
регулированию регистрации граждан по месту жительства в пределах
Российской Федерации, вышедших в последние годы, стоит отметить работы
И. А. Нестеренко (подробно характеризующие
административные процедуры государственной регистрации актов,
документов, прав, объектов),
О. В. Панковой (акцентирующей своё внимание на
административно-правовом регулировании регистрации граждан Российской
Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской
Федерации),
С. П. Бондарева (отдельно рассматривающего уголовно-
правовую охрану отношений в сфере гражданства Российской Федерации и
регистрационного учёта по месту жительства и месту пребывания),
а также А. Е. Лободы, С. Ю. Миролюбовой, И. В. Черепанова и
некоторых других.
Объектом диссертационного исследования выступают
общественные отношения, складывающиеся в ходе реализации
административно-правового регулирования регистрации граждан Российской
Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы
международного, а также отечественного законодательства, регулирующие
7
вопросы обеспечения административно-правового регулирования
регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства в пределах
Российской Федерации, материалы правоприменительной практики,
теоретические концепции и наработки по теме исследования.
Целью диссертационного исследования является рассмотрение
системы организационно-правовых мер в сфере административно-правового
регулирования регистрации граждан Российской Федерации по месту
жительства в пределах Российской Федерации, реализуемых российским
государством на внутреннем и международном уровнях, а также разработка и
предложение изменений в действующее законодательство о регистрации по
месту жительства – в целях более точной и эффективной реализации таких
мер.
Специфика цели исследования предопределяет постановку перед
автором следующих задач:
рассмотреть возникновение и развитие правового регулирования
передвижения граждан по территории России и их регистрационного учёта:
историко-правовой аспект;
изучить сущность, правовая основа и принципы
административно-правового регулирования регистрации граждан РФ по
месту жительства;
исследовать систему и компетенцию органов исполнительной
власти в сфере регистрационного учёта граждан по месту жительства;
охарактеризовать административную процедуру осуществления
регистрационного учёта граждан Российской Федерации по месту
пребывания и месту жительства;
выявить особенности регистрации новорождённых и
несовершеннолетних детей по месту жительства в административно-
правовом аспекте;
определить основные направления совершенствования
деятельности органов исполнительной власти по осуществлению
8
административно-правовое регулирование регистрации граждан Российской
Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного
исследования. Положения и выводы диссертационной работы восполняют
пробел, а также дополняют и углубляют современные научные взгляды на
административно-правовое регулирование регистрации граждан Российской
Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Кроме того, некоторые предложенные в исследовании положения и
выводы носят дискуссионный характер и могут послужить материалом для
дальнейших научных исследований.
С практической точки зрения значимость диссертационного
исследования обусловлена тем, что его результаты могут быть при
подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов,
направленных на реформирование миграционного законодательства в
дальнейшем.
Методология и методы диссертационного исследования. В качестве
методологической основы диссертационной работы применялся всеобщий
научный метод исторического материализма; общенаучные методы познания
(сравнение, восхождение от абстрактного к конкретному, анализ, синтез,
индукция, дедукция, обобщение, классификация, абстрагирование), частно-
научные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, метод
толкования норм права, догматический), междисциплинарный метод
формализации.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили
труды специалистов в области конституционного, административного,
миграционного права, а также общей теории безопасности, таких как Ю. Е.
Аврутин, А. А. Гришковец, И. В. Плюгина, С. В. Калинина, А. И. Каплунов,
С. Ю. Миролюбова, Б. В. Прасолов, Ю. К. Толстой, Т. Я. Хабриева,
Нормативную основу диссертационного исследования составляют
общепризнанные нормы и принципы международного права, положения
9
отечественного законодательства (как действующего, так и утративших силу
нормативных актов дореволюционного и советского периодов), Указы
Президента Российской Федерации, Постановления и Распоряжения
Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты
федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации, документы
международных организаций, регулирующие отношения в сфере
административно-правового регулирования регистрации граждан Российской
Федерации по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в
комплексном исследовании законодательных аспектов административно-
правового регулирования регистрации граждан Российской Федерации по
месту жительства в пределах Российской Федерации, обозначении правовых
проблем в данной области и потенциальных путей их разрешения.
На защиту диссертантом выносятся следующие положения:
1. Семейные отношения естественно предполагают совместное
проживание супругов. Мы предлагаем в часть 3 статьи 18.9 КоАП РФ внести
изменение, отменяющее административную ответственность российских
супругов иностранных граждан за предоставление ими жилого помещения
своим супругам-иностранцам и изложить её в следующей редакции:
На наш взгляд, эта мера обеспечит важность и особую значимость
возникающих между супругами отношений, но исключит излишнее, а
потому опасное вторжение со стороны государства в личные имущественные
отношения супругов.
2. На сегодняшний день граждане фактически лишены возможности (в
том числе, сугубо технической) приобщения к заявлению о регистрации,
которое подаётся в электронной форме, копий документов (в том числе фото
или скан-версии), которые выступают правовым основанием для их
временного проживания в заявленном в жилище.
10
В тех случаях, когда такая возможность есть, она строго ограничена
объёмом фотографий, что также не позволяет прикрепить все необходимые
документы.
Эту проблему необходимо решать, совершенствуя работу портала
государственных услуг с расширением возможности и увеличением объёма
прикрепляемых к заявлению документов.
3. Мы предлагаем положение статьи 24 Правил регистрации изложить в
следующей редакции: «В случае отсутствия у гражданина документа,
удостоверяющего личность, регистрация по месту его пребывания
производится только после процедуры установления личности и проведения
проверки наличия гражданства Российской Федерации».
Следовательно, мы можем говорить о существенном упрощении
процедуры регистрации, особенно для лиц, не имеющих в силу различных
жизненных обстоятельств определённого места жительства в тех ситуациях,
когда у них фактически отсутствует документ, удостоверяющий их
личность, особенно регистрации по месту их пребывания в организации
социального обслуживания.
4. Традиционно местом жительства всех несовершеннолетних – будь
они рождены в семье, взяты под опеку или попечительство – признаётся
именно то место, где проживают (и, как правило, зарегистрированы) их
законные представители (родители). Право жить с ними совместно
неотъемлемо, установлено законом и естественно. При этом в нормативных
актах отсутствует текстуальное закрепление сроков, в течение которых
законные представители обязаны зарегистрировать детей, но по умолчанию
предусматривается, что это следует сделать как можно раньше.Отсутствие
регистрации по месту жительства существенно усложняет доступ ребёнка к
огромному комплексу социальных услуг – к прикреплению к поликлинике, к
приходу патронажной сестры (что необходимо в первые полгода жизни
ребёнка), к получению им различных документов, к постановке в очередь в
детские дошкольные учреждения и т.п.
11
Так, дошкольное образование направлено на формирование общей
культуры, развитие физических, интеллектуальных, нравственных,
эстетических и личностных качеств, формирование предпосылок учебной
деятельности, сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного
возраста.
Из проведённого нами исследования мы можем сделать однозначный
вывод, что фактически родители (законные представители) обладают
обязанностью по постановке своих новорождённых детей на
регистрационный учёт по месту жительства.
5. Регистрация граждан России по жительства, а также ответственность
за нарушение правил такого учёта относятся к сфере регулирования
административного и административно-процессуального законодательства.
Мы считаем необходимым внесение в ст. 19.15.1 Кодекса об
административных правонарушениях РФ, изложив её в следующей редакции:
«Проживание гражданина Российской Федерации по месту пребывания
или по месту жительства в жилом помещении без регистрации либо
допущение такого проживания нанимателем или собственником этого
жилого помещения свыше установленных законом сроков -
влечёт предупреждение или наложение административного штрафа на
граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на нанимателей,
собственников жилого помещения (физических лиц) - от двух тысяч до пяти
тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до семисот
пятидесяти тысяч рублей».
Введение административного наказания в виде предупреждения важно
в целях поэтапного решения проблем в сфере регистрационного учёта,
поскольку оптимизирует взаимодействие государства и общества, создаёт
предпосылки для граждан к самостоятельному осознанию важности процесса
государственной регистрации для самого себя и несовершеннолетних детей
не под страхом ответственности, а в целях облегчения доступа к
государственным и муниципальным услугам.