12
Степень достоверности и апробация результатов диссертационного
исследования. Основные положения и выводы диссертационного
исследования были обсуждены и одобрены, изложены в докладах и
апробированы на научно-практических конференциях различных уровней,
нашли отражение в опубликованных статьях.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами настоящего
исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя пять
параграфов, заключения и библиографии.
13
ГЛАВА I. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕГИСТРАЦИИ ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО МЕСТУ ЖИТЕЛЬСТВА
1.1. Возникновение и развитие правового регулирования
передвижения граждан по территории России и их регистрационного
учёта: историко-правовой аспект
Ограничения на свободу передвижения и выбор места жительства
появились еще в Киевской Руси. Землю, на которой жили крестьяне, делили
между собой князья, бояре и монастыри.
Часто земли захватывались насильственно или передавались князем
своим приближенным, а крестьян привязывали к земле и превращали в
зависимых.
Но существовали и свободные крестьяне, подчинявшиеся государству,
однако с течением времени их становилось все меньше. В то же самое время
государство начало вести учёт населения, который проводился в целях
налогообложения.
Изначально крестьяне могли переходить от одного хозяина к другому.
Но в 1497 году время было ограничено двумя неделями — до и после Юрьего
дня (26 ноября). В тот же исторический период появилась практика выдачи
холопам «отпускных грамот», которые разрешали им переезжать на другое
место жительства.
В 1649 году Соборным Уложением Юрьев день отменялся, а крестьяне
окончательно прикреплялись к своему месту жительства.
В XVII веке в городах зависимые крестьяне могли жить с хозяевами без
документов, а для вольных людей предусматривалась обязательная поручная
запись и регистрация в управленческих учреждениях. Купцам выдавались так
называемые «проезжие» грамоты, военнослужащим — «письменные
отпуска», а уволенным со службы - «абшиды».
14
При Петре I из-за случаев бегства крестьян и дезертирства
военнослужащих появилась паспортная система. Возможности передвижения
населения по стране были еще более ограничены.
Даже свободных людей полиции было велено не пропускать без
«проезжих писем» или «пашпортов».
Преступников клеймили, чтобы они не могли мигрировать по
подложным документам, - у них на лице выжигали изображение орла или
буквы.
Стали часто проводиться подворные и общегосударственные переписи
населения. В 1718 году подворные переписи были заменены на подушные
переписи, которые назывались ревизиями.
В 1803 году для купцов, мещан и крестьян вводились печатные
паспорта. Удостоверением личности для дворян была грамота на дворянское
достоинство. Перемещаться по стране без паспорта все еще запрещалось, а за
бродяжничество ссылали в Сибирь.
В паспортах могли делаться отметки о судимости, которые запрещали
судимым людям появляться в определённых местах.
После отмены крепостного права в 1861 году крестьяне получили
свободу от помещиков, потребовалась реформа паспортной системы,
полицейский надзор был существенно усилен. В 1894 году было утверждено
Положение о видах на жительство, выдача новых документов населению
началась в 1895 году. И с этого момента паспортные книжки выдавались и
дворянам.
При обнаружении гражданина, нарушившего паспортный режим,
полиция выдавала ему свидетельство на шесть месяцев и предлагала
вернуться на постоянное место жительства - если он сам не уезжал, полиция
доставляла его по месту жительства принудительно.
В начале ХХ века тем, кто не покидал своего места жительства,
разрешалось паспортов не иметь. Для дворян, купцов и чиновников местом
жительством считалось то место, где они имели недвижимость. Для мещан и
15
ремесленников - населенный пункт, где они были причислены к мещанскому
или ремесленному обществу.
При этом крестьяне были приписаны к определённой волости или
сельскому обществу, а рабочим нужно было иметь паспорта всегда, даже
если они работали на фабрике по месту жительства.
В 1906 году некоторые условия выбора места жительства для сельского
населения были смягчены, им разрешалось выбирать место жительства, как и
представителям других сословий.
В 1917 г. произошла революция и Декрет ВЦИК и СНК «Об
уничтожении сословий и гражданских чинов» полностью отменил
паспортную систему царской России.
Появились удостоверения личности, в которых с 1924 года стали
указывать постоянное место жительства, но необходимо отметить, что
получение таких удостоверений не было обязательным и носило
добровольный характер, то есть выдавались они исключительно лицам,
изъявившим желание на их получение.
В 1925 г. было принято Постановление СНК РСФСР «О прописке
граждан в городских поселениях», которое и породило устойчивый термин,
которым пользуются и спустя более 25 лет после отмены – прописку,
получить которую первоначально мог любой гражданин, указавший адрес
как постоянный и предъявив, например, профсоюзный билет. Её характер
поначалу был сугубо добровольным.
К моменту, когда паспорт становится важнейшим (и едва ли не
единственным) документом, удостоверяющим личность – в 1932 г. – в нём
требуется указать постоянное место жительства (прописку), что является уже
обязательным требованием для гражданина.
Поскольку регистрацию прописки и выписки осуществляли
сотрудники милиции, государство, регулируя административные процедура,
связанные с регистрацией места жительства, вводит паспортные столы –
16
первично в столицах – Москве и Ленинграде, стокилометровых режимных
зонах вокруг них, приграничных районах и крупных городах.
Важно указать, что в период советского строя многим гражданам (в
зависимости от их социальной страты) паспорта в принципе не выдавались –
к этим категориям относились, например, колхозники, уголовники, враги
советской власти и др., что в значительной степени ограничивало их права, в
частности, свободу передвижения и выбор места жительства и создавало
фактическое крепостное право с невозможностью уехать, например, из
колхоза.
Колхознику, к примеру, выехать куда-либо из нережимной области
можно было только со специальной справкой из сельсовета, а без согласия
правления колхоза получить её не представлялось возможным. Таким
образом, многие сельские жители оказались привязаны к месту жительства.
Молодые люди, чтобы вырваться из села, старались попасть в армию, а
потом массово шли на стройки или заводы, чтобы не возвращаться в село.
Колхозники также пытались стать так называемыми «отходниками» -
они отправлялись на Север или на лесозаготовки. Так они получали
паспорта, однако документы были временными, и по окончании срока их
действия им нужно было вернуться.
В период Великой Отечественной войны гражданам, попавшим в тыл
без паспорта, выдавали справки, которые давали им возможность получить
временную прописку и устроиться на работу.
Тем, кто был эвакуирован из прифронтовой полосы и имел паспорт,
нужно было явиться в паспортный стол и получить разрешение на прописку
в течение 24 часов. После войны работники милиции использовали сведения
о прописке для того, чтобы помочь гражданам найти родственников, связь с
которыми была потеряна.
Выдавать паспорта крестьянам стали только в 1974 году,
паспортизация стала всеобщей.
17
Однако колхозников до сих пор не отпускали на предприятия без
разрешения правления колхозов.
С этого же времени гражданин, который уехал в другую местность на
срок более полутора месяцев, был обязан выписаться с предыдущего места
жительства, подтвердить наличие жилплощади на новом месте и по
прибытии на место подать заявление. На это гражданину давалось
максимально три дня.
Регистрироваться при этом было не нужно, если гражданин уехал на
каникулы, в командировку или на отдых, даже если отдых был связан,
например, с лечением и занимал несколько месяцев.
В 1991 году на съезде народных депутатов СССР была принята
Декларация прав и свобод человека, в которой говорится, что каждый
человек имеет право свободно передвигаться внутри страны, выбирать место
жительства и место пребывания.
Свобода на передвижение внутри страны, а также на выбор места
жительства и пребывания гарантируется Конституцией РФ. Эти права и
свободы также нашли отражение в законе 1993 года «О праве граждан
Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах Российской Федерации».
Этим законом прописка была отменена, при этом в Москве институт
прописки фактически действовал до 1996 года.
Отношение к институту регистрационного учёта в России
неоднократно менялось на протяжении 1990 - 2000-х гг., высказывались
диаметрально противоположные мнения относительно его судьбы, вплоть до
полной отмены.
Однако впоследствии стало понятно, что такой отказ невозможен в
силу значимости регистрационного учёта для осуществления многих
государственных задач и функций, а также оказания государственных и
муниципальных услуг.
18
Более того, начиная с 2011 - 2012-х гг. были предприняты меры по
совершенствованию эффективности института регистрационного учёта,
ужесточены нормы и правила, обеспечивающие его реализацию
1
.
Как таковая процедура регистрационного учёта, равно как и
закрепленная на законодательном уровне обязанность граждан осуществить
регистрацию по месту нахождения, существует во многих государствах, в
частности в Австрии, Германии, Польше, Казахстане, Белоруссии.
В нынешней практике имеется достаточно много случаев, когда
регистрация гражданина по месту жительства или по месту пребывания
невозможна по независящим от самого гражданина причинам. Например,
граждане могут длительное время проживать в так называемых домах-
долгостроях, право собственности на которые по различным причинам не
может быть оформлено застройщиком.
Отсутствие свидетельства о праве собственности не позволяет
осуществить регистрацию по месту жительства или по месту пребывания в
таких объектах, несмотря на фактическое проживание.
Имеются проблемы с регистрацией лиц без определённого места
жительства (причем в данном случае не обязательно речь идёт о
маргинальных слоях населения).
Теоретически, проблемы, связанные с регистрационным учётом лиц без
определённого места жительства была частично решена путём принятия
Постановления Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 688
2
, которым
определён порядок регистрации по месту пребывания таких лиц в
учреждениях социального обслуживания, однако количество таких
учреждений ограничено.
1
Плюгина И.В. Институт регистрационного учёта: сравнительно-правовой анализ //
Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2018. - № 3. С.
101 - 106.
2
Постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 688 «О внесении изменения в
пункт 24 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с
регистрационного учёта по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации». // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 17 августа 2019 г.
19
Нельзя не отметить и трудности с регистрацией в случаях проживания
в жилом помещении на основании договора найма (поднайма), поскольку
собственник жилого помещения далеко не всегда соглашается
зарегистрировать нанимателя и членов его семьи
1
.
Следует отметить, что основная цель регистрационного учёта состоит в
юридической фиксации настоящего, фактического места нахождения лиц,
проживающих на территории государства, а не в обеспечении реализации их
жилищных прав.
В связи с этим, как представляется, что используемый в настоящее
время в законодательстве подход к определению понятий «место
жительства» и «место пребывания» нуждается в дополнительном
осмыслении и критической оценке. Это связано и с тем, что каждый
гражданин фактически остаётся зависимым от регистрации, и с тем, что
государство осуществляет чрезмерное вмешательство в его личную жизнь,
обязуя уведомлять не только государственные и муниципальные органы, но
и, например, работодателя о смене места жительства.
Как показал проведённый анализ, в большинстве случаев в зарубежных
странах подход к определению места пребывания и места проживания в них
несколько проще, чем используемый в российском законодательстве.
Так, понятие «жилье», используемое в законодательстве Германии в
целях регистрации, является весьма широким: под таковым понимается
любое закрытое пространство, которое используется для жизни или сна (§ 19
Федерального закона о регистрации).
В качестве жилья также рассматриваются помещения на борту
кораблей морского флота.
Жилые автоприцепы и баржи (плавучие дома) могут рассматриваться в
качестве жилья лишь в том случае, если они не перемещаются или
перемещаются лишь изредка.
1
Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Совершенствование регистрационного учёта в
Российской Федерации // Конституционно-правовая стратегия и обеспечение устойчивого
развития. Мировой и отечественный опыт. М., 2012. С. 187 - 201.
20
Кроме того, в законодательстве определяется понятие «главное жилье»,
под которым понимается преимущественно используемое жилье, если лицу
принадлежат несколько помещений
1
.
Подход к определению места, по которому допускается возможность
регистрации на территории Польши, за последние годы несколько изменился,
чему способствовали решения Конституционного суда.
Так, в решении от 27 мая 2002 г. Конституционный суд Польши указал,
что регистрирующие органы не вправе выяснять правомерность проживания,
поскольку задача регистрации - установить фактическое положение дел, а не
правовой статус.
В результате дальнейшая судебная практика пошла по пути, когда
регистрация стала осуществляться не только в жилых помещениях,
признаваемых таковыми по законодательству, но и иных помещениях
(например, в доме на садовом участке)
2
.
Согласно Закону Австрии о регистрации жильем признаются
помещения, используемые для проживания или сна. Понятийно-
категориальным аппаратом данного Закона выделяются не только общее
понятие «место жительства», но и понятие «основное место жительства»,
являющееся центром жизненных интересов лица.
При этом в Австрии конкретизируется, что центр жизненных интересов
определяется, в частности, продолжительностью пребывания,
местонахождением работы или учебы, отправной точкой поездки на работу
или учебу, местом жительства иных лиц (например, несовершеннолетнего) и
др.
Понятия «место жительства» и «место пребывания» в Республике
Беларусь определены Указом Президента Республики Беларусь от 7 сентября
2007 г. № 413 «О совершенствовании системы учёта граждан по месту
1
Плюгина И.В. Указ. соч. С. 101 - 106.
2
Там же.
21
жительства и месту пребывания»
1
, при этом используется, как и в Российской
Федерации, достаточно жесткий подход.
Под местом жительства понимается местонахождение (адрес) жилого
помещения, право владения, распоряжения и (или) пользования которым
возникло у гражданина по основаниям, установленным законодательными
актами, и в котором он постоянно либо преимущественно проживает, за
исключением установленных случаев.
Место пребывания - местонахождение (адрес) жилого помещения или
помещения для временного проживания, право владения, распоряжения и
(или) пользования которым возникло у гражданина по основаниям,
установленным законодательными актами, и в котором он временно
пребывает, за исключением установленных случаев.
В качестве «помещений для временного проживания» определяются
садовый домик и дача.
Представляет интерес ограничение срока регистрации по месту
пребывания: согласно требованиям белорусского законодательства
регистрация граждан по месту пребывания осуществляется на срок до одного
года, если не установлено иное.
В российском законодательстве срок регистрации по месту пребывания
сейчас не ограничен.
Итак, прототипом современной системы регистрационного учёта по
месту жительства и по месту пребывания считается существовавший в
советский период институт «прописки».
Напомним, что Постановлением Центрального исполнительного
комитета СССР, Совета народных комиссаров СССР от 27 декабря 1932 г. №
1917 «Об установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и
обязательной прописки паспортов» была введена единая паспортная система
с обязательной пропиской по всему Союзу ССР.
1
Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь от 14 сентября 2007 г. №
223. 1/8873.