22
Жёсткий разрешительный порядок прописки стал объектом
многочисленной критики.
Практически весь советский период от наличия прописки зависела
реализация многих прав и свобод граждан, в частности права на медицинское
обслуживание, образование, трудоустройство, жилищное обеспечение.
Лишь в 1993 г. в связи с принятием Закона РФ от 25 июня 1993 г. №
5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»
было установлено правило, что регистрация или отсутствие таковой не могут
служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод
граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями
и законами республик в составе России.
Формально факт регистрации по месту жительства или по месту
пребывания утратил правоустанавливающий характер, хотя до сих пор
имеют место отдельные случаи, когда для реализации прав и свобод
необходимо наличие регистрации по месту жительства или по месту
пребывания.
1.2. Сущность, правовая основа и принципы административно-
правового регулирования регистрации граждан РФ по месту жительства
Суть любого правового регулирования, в том числе и
административного, заключается в установлении государством норм-
регуляторов общественных отношений, закрепляющих совокупность прав,
обязанностей и ответственности в конкретной сфере.
Мы уже упоминали, что фактическое регулирование института
регистрации граждан по месту жительства после упразднения федеральной
миграционной службы, было возложено на отделы полиции по вопросам
миграции.
Они занимаются вопросами предоставления гражданства России,
выдачей внутригосударственных и заграничных паспортов, ведают сферой
23
разрешения вида на жительство, проверяют и удостоверяют документы в
указанных сферах.
Фактически, отделы полиции по вопросам миграции сейчас
занимаются следующим:
производством по делам о гражданстве Российской Федерации,
оформлением и выдачей документов, удостоверяющих личность гражданина
Российской Федерации;
осуществлением регистрационного учёта граждан Российской
Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации;
оформлением и выдачей иностранным гражданам и лицам без
гражданства документов для въезда, проживания и временного пребывания в
Российской Федерации, а также для осуществления трудовой деятельности на
территории нашей страны;
осуществлением федерального государственного контроля
(надзора) и оказанием государственных услуг в сфере миграции;
осуществлением миграционного учёта иностранных граждан и
лиц без гражданства в Российской Федерации;
реализацией во взаимодействии с другими органами
федеральных органов исполнительной власти мер по предупреждению и
пресечению незаконной миграции;
исполнением законодательства Российской Федерации по
вопросам правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев,
участием в установленном порядке в предоставлении
политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Говоря о правовом регулировании регистрации граждан по месту
жительства, обязательно следует рассмотреть и возможные
административной ответственности, установленной за совершение
административных правонарушений в этой сфере.
24
За проживание гражданина РФ по месту пребывания или по месту
жительства в жилом помещении без регистрации предусмотрена
административная ответственность в виде штрафа в размере от 2 000 до 3 000
руб.
Для того чтобы понять весь спектр проблем, возникающих в связи с
новым для современного российского законодательства административным
правонарушением, предусмотренным статьей 19.15.1 КоАП РФ, разберём его
по составу.
Как и для преступления, для административного правонарушения
характерно наличие следующих элементов состава:
объект;
объективная сторона;
субъект;
субъективная сторона.
В Законе РФ № 5242-1 дано легальное понятие места пребывания и
регистрации по месту пребывания.
В соответствии со статьей 2 данного Закона:
место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха,
пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое
подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы,
исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ,
либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации
жилое помещение, в которых он проживает временно;
регистрация гражданина Российской Федерации по месту
пребывания - постановка гражданина Российской Федерации на
регистрационный учёт по месту пребывания, то есть фиксация в
установленном порядке органом регистрационного учёта сведений о месте
пребывания гражданина Российской Федерации и о его нахождении в данном
месте пребывания.
25
Регистрация, как справедливо отмечает О.Н. Шерстобоев
«...представляет собой административно-правовой режим, складывающийся
из ряда правовых средств, обеспечивающих стабильность на определённом
участке общественных отношений, в том числе связанных с нахождением в
стране граждан (российских, иностранных, лиц без гражданства)»
1
.
Правильным, на наш взгляд, в данном случае представляется позиция
С.Ю. Миролюбовой, которая говорит о том, что «в настоящее время
существует проблема, связанная с тем, что субъекты РФ в рамках защиты
прав и свобод жителей, проживающих на территории субъекта,
осуществляют правовое регулирование права на свободу передвижения, что
влечет ограничение реализации данного права тех граждан, которые не
проживают на территории соответствующего субъекта»
2
.
Граждане Российской Федерации, супругами которых являются
иностранные граждане, и граждане Российской Федерации, супругами
которых являются российские граждане, оказываются в неравном положении
применительно к привлечению их к административной ответственности.
Гражданство супруга в данном случае является основанием для различных
подходов при решении законодателем вопроса об освобождении гражданина
Российской Федерации от административной ответственности.
Если супруг - гражданин Российской Федерации, то лицо
освобождается от данной ответственности, если иностранный гражданин -
привлекается по части 3 статьи 18.9 КоАП РФ.
Таким образом, сущность, правовая основа и принципы
административно-правового регулирования регистрации граждан РФ по
месту жительства определяется сложной системой действующего
административного законодательства, в том числе, обилием проблем в сфере
привлечения к административной ответственности в рассматриваемой сфере.
1
Шерстобоев О.Н. Регистрация граждан по месту пребывания и месту жительства:
проблемы теории и практики. // Российский юридический журнал. - 2010. - № 2. С. 83.
2
Миролюбова С.Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации:
конституционно-правовой аспект. Монография. Издательство Статут, 2013. С. 52.
26
Органы государственной власти, тесно взаимодействуя с органами местного
самоуправления не только организуют в управленческом
(административном) смысле процедуры регистрации граждан по месту
жительства, но и устанавливают нормативную базу ответственности за
совершённые деяния, систематизируют законодательство, устраняя пробелы
и совершенствуя его на основании выявляемых практикой коллизий.
1.3. Система и компетенция органов исполнительной власти в
сфере регистрационного учёта граждан по месту жительства
Законом от 25 июля 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской
Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
в пределах Российской Федерации» был введён регистрационный учёт
граждан по месту жительства и по месту пребывания, заменивший
прописку
1
.
В нём было сказано, что наличие либо отсутствие регистрации не
может являться основанием ограничения либо условием реализации прав
человека и гражданина, которые (ст. 18 Конституции РФ) действуют
непосредственно и определяют смысл, содержание и применение закона
2
.
В целях установления совокупности прав и обязанностей органов
власти, осуществляющих регистрацию по месту жительства (проживания) в
нашей стране вступил в силу новый Административный регламент МВД РФ
3
.
1
Следует отметить, что в этот Закон более 10 раз вносились изменения и дополнения. В
настоящее время он действует в редакции следующего Закона, см.: Федеральный закон от
31 декабря 2014 г. № 525-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О
праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания
и жительства в пределах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 1. Ст. 78.
2
Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
3
Приказ МВД РФ от 31 декабря 2017 г. № 984 «Административный регламент МВД РФ
по предоставлению государственной услуги по регистрационному учёту граждан
Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах
Российской Федерации» (зарег. в Минюсте России 05.04.2018 № 50635) // Официальный
интернет-портал правовой информации. Государственная система правовой информации.
URL: http://www.pravo.ru (дата обращения: 23.05.2019).
27
В науке часто встречается позиция, согласно которой нормативное
текстуальное закрепление прямой взаимосвязи необходимости получения
фактического согласия на регистрацию по месту жительства (при условном
декларативном характере свободного выбора места жительства) от других
проживающих лиц и (или) сособственников имущества (при собственности
доли в любом объёме) в действительности напрямую нарушает указанную
выше свободу и превращает уведомительный характер регистрации по месту
жительства в разрешительный, что по сути возвращает нас в советские
времена
1
.
Мы разделяем это мнение и считаем, что согласие сособственников не
нужно, его требование является излишним и обременяет гражданина.
Часто граждане проживают и хотят быть зарегистрированными на
принадлежащих им (или находящихся в пользовании) садовых участках (на
огороднических это запрещено действующим законодательством).
Им следует помнить, что судебная практика уже выработала
определённые правила, согласно которым:
свобода самостоятельного выбора места жительства ни в коей
мере не ограничивается границами населённых пунктов,
она никак не связана с привязкой места пребывания и жительства
к конкретному населённому пункту;
важнейшим условием для регистрации по месту жительства в
конкретном строении является его фактическая пригодность для жилья, но не
другие условия, на самом деле лишь препятствующие свободной
регистрации
2
.
1
Трясцина Ю.Г. Правовые формы реализации жилищных прав сотрудников
(пенсионеров) уголовно-исполнительной системы // Семейное и жилищное право. - 2017. -
№ 3. С. 41.
2
Пункт 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. № 13-П «По делу
о проверке конституционности абзаца второго статьи первой ФЗ «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой
гражданина А.В. Воробьева» // СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3991.
28
В целях обеспечения необходимых условий для реализации
гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения
им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом
вводится регистрационный учёт граждан Российской Федерации по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием
ограничения или условием реализации прав и свобод граждан,
предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской
Федерации.
При регистрации по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации граждане Российской Федерации
представляют заявления по «форме», установленной федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и
реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом
наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере
миграции, а также правоприменительные функции по федеральному
государственному контролю (надзору) в указанных сферах, и иные
документы.
Эти заявления и документы представляются в органы
регистрационного учёта.
С регистрацией по месту жительства тесно и напрямую связана
совокупность прав и свобод граждан – как имущественных, так и
неимущественных, но поскольку это тематика жилища, она носит острый
социальный характер и играет важную роль. С одной стороны, регистрация –
это фактическое уведомление государства о месте жительства, с другой
29
вопрос свободного или обязательного выбора этого самого места жительства
– часто буквально ключевой.
Так, обеспечение жильём - одна из гарантий социальной защиты детей-
сирот и детей, оставшихся без попечения родителей - пожалуй, это одна из
самых затратных и труднообеспечиваемых гарантий.
Помимо финансовой составляющей, в реализации этой гарантии
встречаются и бюрократические препоны, порожденные нежеланием
местных чиновников блюсти интересы каждого конкретного сироты,
подходить к каждой ситуации индивидуально, что требует от них
приложения некоторых усилий сверх тех, что заложены в стандартном
алгоритме действий.
Рассмотрим на достаточно типичном примере обращения в
прокуратуру Ногликского района Сахалинской области девушки, имеющей
статус ребёнка-сироты
1
.
Причиной обращения стал отказ администрации МО «Городской округ
Ногликский» в предоставлении жилья на территории муниципального
образования, поскольку девушка включена в план обеспечения жильём детей
из указанной категории на 2018 г. по МО «Макаровский городской округ»,
где она проживала до момента изъятия её из семьи в 2006 г. в возрасте 9 лет.
Проведённый в рамках рассмотрения обращения анализ как
федерального, так и регионального законодательства показал, что позиция
органа местного самоуправления ошибочная.
Согласно ст. 3 Закона Сахалинской области от 27 июня 2013 г. N 69-ЗО
«О некоторых вопросах обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей, на территории Сахалинской
области» лица, указанные в ст. 2 этого Закона, достигшие возраста 14 лет,
подлежат включению в список детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без
1
Евдокимов В.В. Где место жительства сироты? // Законность. - 2019. - № 4. С. 17.
30
попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми
помещениями.
Список формируется органами местного самоуправления в
соответствии с Законом Сахалинской области от 3 августа 2009 г. N 80-30 «О
наделении органов местного самоуправления государственными
полномочиями Сахалинской области по опеке и попечительству» по месту
жительства лиц, указанных в ст. 2 указанного Закона.
Постановлением администрации МО «Макаровский городской округ»
от 22 июня 2006 г. № 260 заявительница включена в список детей-сирот,
нуждающихся в жилых помещениях в г. Макарове.
На основании постановления мэра МО «Городской округ Ногликский»
заключен договор о приемной семье, по которому она передана на
воспитание в приемную семью.
С этого момента местом её жительства стало место жительства
приемной семьи, т.е. пгт Ноглики.
Следовательно, она подлежит включению в список лиц, оставшихся без
попечения родителей, и обеспечению жильём на территории МО «Городской
округ Ногликский».
Обязанность по обеспечению жильём в соответствии со ст. 8
Федерального закона № 159-ФЗ лежит на органе местного самоуправления за
счет субвенций из бюджета субъекта РФ.
Из этого мы видим, что регистрация сирот по месту жительства
напрямую связана с необходимостью органов исполнительной власти
местного самоуправления обеспечить их жильём, гарантируя и регистрацию
по этому адресу.
Вопрос места жительства крайне важен и актуален и для призывников
и вообще любого, кто связан с военной службой или же службой иных видов.
В феврале 2019 г. вступили в силу изменения законодательства в сфере
31
воинского учёта
1
. Призывники, граждане допризывного возраста и граждане,
состоящие в запасе, теперь должны становиться на данный учёт вне
зависимости от наличия у них регистрации по месту жительства или месту
пребывания.
Если такой регистрации у них нет либо они прибыли из другого
населенного пункта на срок более трех месяцев (например, в связи с учёбой),
то военкоматы ставят их на учёт по тому месту пребывания, которое они
указали.
При этом если гражданин прибыл на срок до трёх месяцев, то
становиться на воинский учёт в местном военкомате не требуется.
В пояснительной записке к законопроекту причины его внесения в
Госдуму объяснялись проблемами применения ранее действовавшей
редакции Федерального закона № 53: «Граждане обязаны состоять на
воинском учёте только по месту жительства или по месту пребывания,
однако, как показывает практика, значительное количество призывников,
обучающихся в образовательных организациях высшего образования,
особенно в таких городах, как Москва и Санкт-Петербург, не могут получить
по различным причинам регистрацию по месту пребывания или по месту
жительства.
В результате указанные граждане не могут быть поставлены на
воинский учёт и не призываются на военную службу в случае, если они
лишаются права на получение отсрочки от призыва на военную службу (по
окончании вуза, при отчислении из вуза или лишении государственной
аккредитации соответствующей образовательной программы)»
2
.
Предполагалось, что внесение изменений в Федеральный закон № 53
1
Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «О воинской обязанности
и военной службе» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) // «Собрание
законодательства РФ». 30.03.1998. № 13. Ст. 1475.
2
Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в
Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» в части обеспечения
постановки граждан на воинский учёт по месту их фактического проживания». URL:
http://sozd.duma.gov.ru/bill/165825-7.