62
В свою очередь, это означает, что правообладатель представляет для
кадастрового учёта технический план только на свою квартиру, а не на весь
многоквартирный жилой дом.
Мы уже установили, что основная задача по обеспечению прав граждан
в системе регистрационного учёта в настоящее время возложена на отделы
МВД России по вопросам миграции.
Институт регистрационного учёта должен проходить этапы своего
закономерного развития, но вопрос о его отмене в целом поставить
невозможно, пока не найдено достойной альтернативы данному правовому
институту.
Но важно создать такие правовые и социальные условия, при которых
процедура регистрации по месту жительства (месту пребывания) в
Российской Федерации будет максимально удобна для населения, а также
эффективна для органов исполнительной власти.
Ещё одной крупной проблемой является снятие гражданина с учёта,
причём чаще всего, именно та его разновидность, когда сам гражданин явно
против.
Основания для снятия гражданина с регистрационного учёта без его
согласия предусмотрены п. 31 Постановления Правительства РФ от
17.07.1995 № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан
Российской Федерации с регистрационного учёта по месту пребывания и по
месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц,
ответственных за приём и передачу в органы регистрационного учёта
документов для регистрации и снятия с регистрационного учёта граждан
Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации».
Законодатель предусмотрел возможность принудительного снятия с
регистрационного учёта не только на основании требования собственника
(нанимателя, наймодателя) жилого помещения, но и по инициативе
государственного органа.
63
Данное основание снятия с регистрационного учёта является
относительно новым и состоит в прямой последовательной взаимосвязи с
введением законодателем понятия фиктивной регистрации – то есть по сути
регистрации поддельной.
Такая регистрация представляет собой регистрацию гражданина
Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства на
основании представления заведомо недостоверных сведений или документов
для такой регистрации, либо его регистрацию в жилом помещении без
намерения пребывать (проживать) в этом помещении, либо регистрацию
гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту
жительства без намерения нанимателя (собственника) жилого помещения
предоставить это жилое помещение для пребывания (проживания)
указанного лица (абз. 10 ст. 2 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»).
Фиктивная регистрация ведет к привлечению к административной (ст.
ст. 19.15.1, 19.15.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях) или
уголовной ответственности (ст. 322.2 Уголовного кодекса РФ).
В случае выявления указанных обстоятельств орган регистрационного
учёта может вынести решение о снятии гражданина с регистрационного
учёта. Снятие с регистрационного учёта в порядке пп. «к» п. 31 Правил
регистрации не освобождает виновных лиц от административной или
уголовной ответственности.
Таким образом, снятие с регистрационного учёта гражданина без его
согласия возможно только в судебном порядке или на основании решения
органа регистрационного учёта.
Лицо, право которого нарушено (собственник, наниматель,
наймодатель), может обратиться с иском к гражданину, который не имеет
права быть зарегистрирован в занимаемом жилом помещении.
64
Право на регистрацию в таком случае всегда связано с жилищными
правами в отношении жилого помещения. Ответчик может быть снят с
регистрационного учёта в случае, если суд установит отсутствие у него прав
в отношении жилого помещения.
Решение суда является основанием для снятия с регистрационного
учёта. В случае нарушений, связанных с порядком регистрации, гражданин
может быть снят с регистрационного учёта по решению органа
регистрационного учёта (фиктивная регистрация) или на основании решения
суда.
Мы считаем, что возможность разрешения проблем в сфере
регистрации граждан по месту их жительства существует в следующих
направлениях:
1) Совершенствование информационно-коммуникационных
технологий. Это и внедрение современного программного обеспечения с
удобным и понятных интерфейсом – учитывая требования совремнного
общества, ещё и с лёгким доступом в систему для лиц с инвалидностью и
иными ограниченными возможностями. Здесь же - постоянное развитие
электронных порталов, обеспечение возможности прикреплять файлы
большого размера. Крайне важно уйти наконец от постоянного
предоставления копий - пора уже создать системы единой электронной базы
данных, удобной как для пользователя – гражданина России (иностранного
гражданина, апатрида), так и для государственных служащих отделов
полиции по вопросам миграции.
2) Развитие контроля над возможностью неограниченной ничем
регистрации по месту жительства – выше мы уже предлагали меры,
связанные с санитарными требованиями к регистрации для лиц, не
приходящихся друг другу родственниками и (или) свойственниками.
3) Систематизация и совершенствование законодательства в сфере
регистрации граждан по месту их жительства, упрощение административных
процедур, возможность каждую из них совершить без визита в отдел
65
полиции по вопросам миграции, а ограничиться он-лайн версией (например,
с использованием электронной цифровой подписи и т.п.
Следовательно, мы рассмотрели различные проблемы, в той или иной
форме возникающие в сфере административно-правового регулирования
регистрации граждан по месту их жительства.
Отметим, что пути решения большинства из них безусловно должны
быть связаны со смягчением мер административной ответственности за
совершённые в рассматриваемой сфере общественных правоотношений
правонарушения; с систематизацией и упрощением законодательства,
регулирующего деятельность отделов полиции по вопросам миграции, с
повышенной гарантированностью реализации базового конституционного
права граждан на свободу передвижения и независимый, произвольный
выбор ими места жительства.
66
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По итогам проведённого исследования мы пришли к следующим
выводам:
Прототипом современной системы регистрационного учёта по месту
жительства и по месту пребывания считается существовавший в советский
период институт «прописки», хотя и царской, и имперской России были
известны различные способы привязки людей к месту жительства – так, в
XVII веке в городах зависимые крестьяне могли жить с хозяевами без
документов, а для вольных людей предусматривалась обязательная поручная
запись и регистрация в управленческих учреждениях. Купцам выдавались так
называемые «проезжие» грамоты, военнослужащим — «письменные
отпуска», а уволенным со службы - «абшиды».
При Петре I из-за случаев бегства крестьян и дезертирства
военнослужащих появилась паспортная система. Возможности передвижения
населения по стране были еще более ограничены.
Постановлением Центрального исполнительного комитета СССР,
Совета народных комиссаров СССР от 27 декабря 1932 г. № 1917 «Об
установлении единой паспортной системы по Союзу ССР и обязательной
прописки паспортов» была введена единая паспортная система с
обязательной пропиской по всему Союзу ССР.
Жёсткий разрешительный порядок прописки стал объектом
многочисленной критики.
Практически весь советский период от наличия прописки зависела
реализация многих прав и свобод граждан, в частности права на медицинское
обслуживание, образование, трудоустройство, жилищное обеспечение.
Лишь в 1993 г. в связи с принятием Закона РФ от 25 июня 1993 г. №
5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»
было установлено правило, что регистрация или отсутствие таковой не могут
67
служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод
граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами РФ, конституциями
и законами республик в составе России.
Формально факт регистрации по месту жительства или по месту
пребывания утратил правоустанавливающий характер, хотя до сих пор
имеют место отдельные случаи, когда для реализации прав и свобод
необходимо наличие регистрации по месту жительства или по месту
пребывания.
Ранее под установленным порядком вселения понималось соблюдение
правил о прописке.
В настоящее время граждане обязаны регистрироваться по месту
жительства и по месту пребывания в порядке, предусмотренном
Постановлением Правительства от 17 июля 1995 № 713 «Об утверждении
правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учёта по месту
пребывания и по месту жительства в пределах РФ и перечня должностных
лиц, ответственных за регистрацию» с учётом Постановления КС РФ от
02.02.1998№ 4-П
В отличие от прописки, регистрация – это не разрешение на
проживание. Регистрация предполагает, что там, где гражданин
зарегистрирован и находится его место жительства. Но презумпция может
быть опровергнута в судебном порядке.
В теории и судебной практике неоднократно подчеркивалось, что сам
по себе факт отсутствия или наличия регистрации ещё не свидетельствует об
отсутствии или наличии прав на жилое помещение.
Так, ВС РФ постановлением от 31.10.95г. № 8 «О некоторых вопросах
применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия»
разъяснил, что отсутствие регистрации не может служить основанием
ограничения прав и свобод человека, включая право на жилище. Наличие или
отсутствие регистрации может служить лишь одним из доказательств
возникновения или прекращения каких-либо прав.
68
КС РФ отметил, что регистрация – способ учёта граждан, носящий
уведомительный характер.
Такой подход принципиально изменил судебную и административную
оценку конфликтной ситуации по сравнению с той, что существовала в
советский период.
Упразднение Федеральной миграционной службы с последующей
передачей её полномочий отделам полиции по вопросам миграции, на наш
взгляд, следует признать удачным решением, который действительно был
направлен на совершенствование процесса оказания государственных услуг в
данной сфере.
Ранее присутствовало частичное дублирование полномочий, при том,
что сведения, напрямую касающиеся персональных данных документов,
удостоверяющих личность, места жительства или же проживания граждан,
вопросов предоставления видов на жительства и гражданства нуждаются в
повышенной правовой охране и должны находиться именно в ведении
органов внутренних дел.
Суть любого правового регулирования, в том числе и
административного, заключается в установлении государством норм-
регуляторов общественных отношений, закрепляющих совокупность прав,
обязанностей и ответственности в конкретной сфере.
Местом пребывания является место, где гражданин временно
проживает, - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг,
туристская база, медицинская организация или иное подобное учреждение,
учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в
виде лишения свободы или принудительных работ, либо жилое помещение,
не являющееся местом жительства гражданина.
Местом жительства является жилой дом, квартира, комната, жилое
помещение специализированного жилищного фонда (служебное жилое
помещение, жилое помещение в общежитии, жилое помещение
маневренного фонда, жилое помещение в доме системы социального
69
обслуживания населения и др.) либо иное жилое помещение, в которых
гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве
собственника, по договору найма (поднайма), договору найма
специализированного жилого помещения либо на иных основаниях,
предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он
зарегистрирован по месту жительства.
Местом жительства гражданина, относящегося к коренному
малочисленному народу Российской Федерации, ведущего кочевой и (или)
полукочевой образ жизни и не имеющего места, где он постоянно или
преимущественно проживает, в соответствии с законодательством
Российской Федерации может быть признано одно из поселений,
находящихся в муниципальном районе, в границах которого проходят
маршруты кочевий этого гражданина.
Фиктивной регистрацией гражданина по месту пребывания или по
месту жительства является регистрация гражданина по месту пребывания
или по месту жительства на основании предоставления заведомо
недостоверных сведений или документов для такой регистрации, либо его
регистрация в жилом помещении без намерения пребывать (проживать) в
этом помещении, либо регистрация гражданина по месту пребывания или по
месту жительства без намерения нанимателя (собственника) жилого
помещения предоставить это жилое помещение для пребывания
(проживания) указанного лица.
Органами регистрационного учёта являются территориальные органы
полиции по вопросам миграции, осуществляющие регистрацию в течение 3
дней со дня поступления документов.
Регистрация граждан по месту пребывания в гостиницах, санаториях и
иных подобных учреждениях – особенно если это связано с относительно
новым для нашей страны взиманием курортного сбора - осуществляется по
их прибытии администрацией этих учреждений.
70
Они занимаются вопросами предоставления гражданства России,
выдачей внутригосударственных и заграничных паспортов, ведают сферой
разрешения вида на жительство, проверяют и удостоверяют документы в
указанных сферах.
Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел
ведёт базовый государственный информационный ресурс регистрационного
учёта граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации, содержащий в себе
информацию, полученную от граждан, федеральных органов исполнительной
власти, исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и иных полномочных органов, органов местного
самоуправления, а также учреждений, осуществляющих регистрацию и
снятие граждан Российской Федерации с регистрационного учёта по месту
пребывания.
Регистрация граждан по месту пребывания осуществляется без снятия
их с регистрационного учёта по месту жительства.
Регистрация по месту жительства осуществляется не позднее 7 дней со
дня смены места жительства на основании заявления гражданина, документа,
удостоверяющего личность, и документа, являющегося основанием для
вселения (договор, административный акт, свидетельство о праве на
наследство, решение суда и т.д.)
Оформляется такая регистрация отметкой в паспорте.
Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых
помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней
обязаны по истечении указанного срока обратиться с заявлением о
регистрации по месту пребывания (документ, удостоверяющий личность и
документ-основание для временного проживания: договор найма, поднайма
заявление вселяющего)
Оформляется регистрация по месту пребывания выдачей свидетельства
о регистрации по месту пребывания.
71
Граждане вправе уведомить орган регистрационного учёта о сроке и
месте своего пребывания по почте или в электронной форме с
использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего
доступа, в том числе сети Интернет, включая федеральную государственную
информационную систему «Единый портал государственных и
муниципальных услуг.
Правила содержат также специальные положения о регистрации
отдельных категорий граждан (военнослужащие, вынужденные переселенцы,
проживающие на территории монастырей, храмов, лица, не имеющие
постоянного места жительства и др.)
Мы также пришли к выводу, что родители обладают фактической
обязанностью по постановке своих новорождённых детей на
регистрационный учёт по месту жительства, поскольку в противном случаем
им и их детям будет закрыт доступ к государственным и муниципальным
услугам различного социального характера.
Это означает, что конкретный адрес регистрации играет ключевую
роль, а родители, не выполнившие действий по регистрации своих
несовершеннолетних детей не выполняют в полной мере своих закреплённых
нормами закона – от Конституции и Семейного кодекса Российской
Федерации
1
до широкого спектра подзаконных актов – родительских
обязанностей.
Они фактически лишают несовершеннолетнего ребёнка возможности
развиваться в достойных условиях, при этом ещё и не уведомляя государство
– например, в лице органов опеки и попечительства, что есть граждане
(новорождённые дети), которые нуждаются в защите и реализации при
помощи взрослых – законных представителей, а при их отсутствии органов,
уполномоченных на то законом – своих прав и законных интересов.
1
Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.05.2019) //
Собрание законодательства РФ. 01.01.1996. № 1. Ст. 16.