СОДЕРЖАНИЕ
Введение ................................................................................................................... 2
Глава 1. Понятие, теоретические и правовые основы административных
регламентов в сфере реализации исполнительной власти в Российской
Федерации................................................................................................................. 5
1.1. Понятие и особенности исполнительной власти ......................................... 5
1.2. Понятие и значение административных регламентов в государственном
управлении .......................................................................................................... 11
1.3. Правовые основы регулирования административных регламентов и
административных процедур ............................................................................. 17
Глава 2. Подготовка и применения административных регламентов в сфере
реализации исполнительной власти в Российской Федерации ........................... 31
2.1. Требования к подготовке административных регламентов ...................... 31
2.2. Применение административных регламентов исполнения
государственных функций и оказания государственных услуг ...................... 42
2.3. Проблемы применения и пути совершенствования административных
регламентов ........................................................................................................ 50
Заключение ............................................................................................................. 71
Библиографический список ................................................................................... 76
2
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Административная реформа оказала значительное
влияние на отрасль административного права. В системе отрасли
административного права начали формироваться новые правовые институты:
институт государственных услуг, институт административного регулирования,
институт электронного правительства (электронное административное
регулирование, дистанционное предоставление государственных услуг) и т.д.
Несмотря на то, что эти институты активно развиваются, их научное понимание
с юридической точки зрения развито недостаточно.
Поэтому актуальность темы также заключается в необходимости
теоретического изучения такого института административного права, как
административные регламенты. Важно разработать концептуальный аппарат,
используемый в соответствующих нормативных правовых актах. Единообразие
терминологии, ясность используемых определений являются ключом к
эффективному выполнению административных процедур и гарантии качества
выполняемых государственных функций и предоставляемых услуг. Также
важно создать модель административного регламента. Административные
процедуры в исполнительной власти должны быть структурированы
единообразно, но с учетом специфики каждого из видов деятельности.
Необходимо предложить и обосновать новые подходы и новые решения для
типологии нормативных актов, их элементов, сочетания административных и
нормативных правовых актов.
Кроме того, несмотря на быстрый рост числа принятых
административных регламентов, до сих пор нет единой достаточно
всеобъемлющей правовой базы для их разработки, принятия и
функционирования. До настоящего времени стандарты, виды, требования к
административным регламентам, их место в системе актов управления не были
определены или сформулированы достаточно исчерпывающе.
3
Объект работы – общественные отношения, складывающиеся в связи с
разработкой и применением административных регламентов в сфере
реализации исполнительной власти в Российской Федерации.
Предмет работы – нормы административного законодательства,
регулирующие институт административных регламентов, научная и учебная
литература по вопросам, рассматриваемым в настоящем исследовании.
Цель работы – исследовать особенности и актуальные проблемы
правового регулирования административных регламентов в сфере реализации
исполнительной власти в Российской Федерации.
Для достижения указанной цели перед работой были поставлены
следующие задачи:
1. Определить понятие и особенности исполнительной власти.
2. Изучить понятие и значение административных регламентов в
государственном управлении.
3. Рассмотреть правовые основы регулирования административных
регламентов и административных процедур.
4. Охарактеризовать требования к подготовке административных
регламентов.
5. Исследовать вопросы применения административных регламентов
исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.
6. Проанализировать проблемы применения и пути совершенствования
административных регламентов.
Теоретическую основу работы составили труды и научные публикации
таких авторов, как: Алексеев М.В., Алькина Г.И., Белова М.А., Бессонова А.А.,
Бокова М.Н., Буряга В.О., Гамалей А.А., Давыдов К.В., Дегтянникова В.В.,
Добров А.Н., Захарова Е.В., Зенин С.С., Зуева Н.Л., Кайль Я.Я., Киселева Н.В.,
Колягина Е.С., Коробкин М.В., Котова Е.С., Кочесоков З.Л., Кошеварова Е.А.,
Лазарев И.М., Лебедева Е.А., Малик Е.Н., Муленко Н.В., Некрасов К.И.,
Ноздрачев А.Ф., Осинцев Д.В., Старилов Ю.Н., Стахов А.И., Сычев М.Е.,
4
Токтогулов А.А., Толкачева О.П., Хашаева А.Б., Чанба А.О., Щербина Н.А.,
Януш Е.В. и др.
Нормативно-правовую основу работы составили: Конституция
Российской Федерации, Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов», Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ
«Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»,
Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О Порядке разработки
и утверждения административных регламентов исполнения государственных
функций (предоставления государственных услуг)», иные нормативные
правовые акты.
Методологическую основу работы составляет совокупность
общенаучных и специальных методов исследования, к числу которых следует
отнести: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический методы,
метод комплексного юридического анализа, и др.
Научная новизна исследования заключается в осуществлении
комплексного анализа особенностей и актуальных проблем правового
регулирования административных регламентов в сфере реализации
исполнительной власти в Российской Федерации, что позволило выявить
проблемы правового регулирования и предложить пути разрешения
выявленных проблем.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в
возможности использования его основных положений и выводов как основы
для более частных научных изысканий по проблемам и вопросам, затронутым в
настоящей работе; в правоприменительной деятельности, а также для
дальнейшего совершенствования действующего законодательства.
Структурно настоящая работа состоит из введения, двух глав,
объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
5
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие и особенности исполнительной власти
В соответствии с Конституцией в Российской Федерации
1
власть делится
на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную.
Исполнительная власть базируется в основном на правоприменении. Именно на
эту ветвь власти возлагается функция исполнения решений, принимаемых
государственными органами, которые осуществляют законодательную власть.
Для того чтобы реализовать на практике задачи, присущие исполнительной
власти, государство образует специальные органы исполнительной власти.
Такие органы с помощью властных полномочий выражают волю государства
путем издания нормативных и ненормативных правовых актов.
Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти
обладает рядом особенностей, которые собственно и определяют ее сущность и
основные черты. Необходимо определить ее место в системе государственной
власти.
Понятие «исполнительная власть» как реальный институт публичного
права в результате происходящих реформ всех ветвей власти впервые в
отечественной истории получает свое признание не только в теоретических
трудах, но и в жизни.
Сущность и свойства государственной власти находятся в органической
связи с ее функциями. Функции государственной власти нельзя отождествлять
с функциями государства. Взаимоотношение этих категорий может быть
определено как соотношение формы и содержания.
1
Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993
года (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
6
Легитимность является одним из важнейших свойств, характеризующих
публичную политическую власть, и представляет собой качественную
характеристику специфического состояния политической и правовой систем,
где «существующий порядок властных отношений обеспечивает возможность
направлять действия всех социальных субъектов с минимальным
использованием средств и технологий принуждения и насилия». Легитимность
представляет собой качество государственной системы, способствующее
поддержке веры населения и социальных групп в то, что существующие
публично-правовые институты наиболее адекватны конкретному этапу
исторического развития общества.
Орган исполнительной власти в самом общем смысле представляет
некоторую ячейку общей организации, некоего коллектива, предназначенную
для выступления по ее поручению. Каждый орган государственной власти, в
том числе исполнительной власти, в Российской Федерации является ее
представителем и действует в ее интересах. Государственные органы являются
основными носителями государственных функций: они предназначены для
обеспечения устойчивости в меняющихся условиях реальности.
Орган исполнительной власти - структурный элемент аппарата
государства. Любой орган исполнительной власти имеет набор государственно
- властных полномочий для принятия разного рода правовых актов, проведения
мероприятий, которые имеют целью обеспечение этих актов. В связи с тем, что
органы исполнительной власти имеют влияние в разных сферах, каждый из них
обладает своей исключительной компетенцией.
Компетенция - тот или иной объем государственной деятельности,
возложенный на данный орган, или круг вопросов, предусмотренных правовым
актом, который правомочен разрешать орган исполнительной власти.
Органы исполнительной власти обладают правом создавать правовые
нормы – акты управления. Акты, издаваемые органами исполнительной власти
можно назвать «оболочкой» управленческих действий и одновременно
7
результатом административного правотворчества в системе государственного
управления.
Для органов исполнительной власти установлены особый порядок
основания, формирования, реорганизации и ликвидации. Административно-
правовой статус органов исполнительной власти в основной мере
характеризуется тем, что они обладают самостоятельностью и независимостью
в осуществлении предоставленной им компетенции. Эти характеристики для
органов исполнительной власти устанавливаются Конституцией Российской
Федерации, федеральным законодательством и иными нормативными актами.
Рассмотрение сущности исполнительной власти позволяет нам
непосредственно перейти к анализу вопроса о соотношении категорий
«исполнительная власть» и «государственное управление».
Здесь следует отметить, что проблема соотношения осуществления
государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) и форм
осуществления государственной деятельности (законодательство,
государственное управление и судопроизводство) была и остается одной из
сложных и малоисследованных правовых проблем в юридической науке.
Поэтому и проблема соотношения категорий «исполнительная власть» и
«государственное управление» исследована в юридической науке
недостаточно, а воззрения ученых-юристов на нее достаточно противоречивы
1
.
Одним из первых ученых-юристов, который рассмотрел проблему
соотношения исполнительной власти и государственного управления, был Л.
Штейн. В своих работах он детально проанализировал обе эти категории и их
взаимосвязь. Он считал, что учение об исполнительной власти есть общая часть
учения об управлении. В его работе «Учение об управлении и право
управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и
Германии» анализ сущности исполнительной власти и органов исполнительной
власти предваряет рассмотрение государственного управления в различных
1
Кочесоков З.Л. Конституционно-правовые основы организации государственной
исполнительной власти в Республике Кабардино-Балкария // Закон и право. 2014. № 3. С. 61-
63.
8
сферах государственной жизни. Он характеризовал исполнительную власть как
самостоятельно проявляющуюся, снабженную собственным организмом и
собственным правом волю государства, содержание которой заключается в
управлении
1
.
Наиболее важными, существенными признаками исполнительной власти,
которые отличают ее от других ветвей государственной власти -
законодательной и судебной, являются следующие.
1. Предназначение исполнительной власти. Предназначение
исполнительной власти - организация практического исполнения Конституции
России и законов Российской Федерации в процессе управленческой
деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов,
запросов и нужд населения
2
.
2. Организация исполнительной власти. Исполнительная власть не только
имеет свою систему и структуру, значительно отличающиеся от
законодательной и судебной власти, но и ее деятельность не распространяется
на эти ветви власти. Легального определения терминов «система
исполнительной власти» и «структура исполнительной власти» нет. При всей
этимологической близости понятий они различны: если система органов
исполнительной власти включает в себя Правительство РФ - Высший
исполнительный орган государственной власти, федеральные министерства,
федеральные службы и федеральные агентства, исполнительные органы
государственной власти субъектов РФ, то структура исполнительной власти
предопределена задачами и полномочиями Правительства РФ по
осуществлению исполнительной власти и представляет собой перечень
конкретных органов исполнительной власти, входящих в эту систему. Для
исполнительной власти, в отличие от законодательной, характерна
1
Цит. по: Зулпукарова Ф.М., Шабанов Х.М. Правительство Российской Федерации - высший
исполнительный орган государственной власти Российской Федерации // Закон и право.
2014. № 4. С. 46-47.
2
Бузакова Я.А. Исполнительная власть в системе разделения властей // Научная дискуссия:
вопросы юриспруденции. 2017. № 5 (56). С. 19-22.
9
многоуровневая вертикаль власти: строгая иерархия и подчинение
нижестоящих органов вышестоящим. Современная система и структура
исполнительной власти устанавливаются Президентом Российской Федерации
1
.
3. Принуждение в деятельности исполнительной власти. В отличие от
других ветвей власти, исполнительная власть вправе использовать
принуждение (психическое, физическое) - форму влияния, характеризующуюся
высоким уровнем оказываемого давления или понуждения. Принуждение есть
категория, тесно связанная с исполнительной властью, ее властными
полномочиями. Обладание правом на законное применение физического
принуждения является отличительным признаком государства. Для этого
исполнительная власть не только обладает правом применить принуждение, но
и имеет для этого соответствующие и уполномоченные на это органы: МВД,
ФСБ, ФСИН и многие другие.
4. Подзаконный характер исполнительной власти. В отличие от
законодательной власти, которая носит первичный характер, исполнительная
власть является производной от нее, действует на основании и во исполнение
законов, дополняя закон уточнениями, регулируя общественные отношения
более основательно.
5. Универсальность и самостоятельность исполнительной власти.
Исполнительная власть действует непрерывно и на территории всего
государства. Полномочия исполнительной власти распространяются на
экономическую, социальную, административно-политическую сферы.
Исполнительная власть самостоятельна и не подчинена ни Федеральному
Собранию РФ, ни Верховному Суду РФ. Но самостоятельность и
независимость исполнительной власти не является абсолютной и
безответственной: обе ветви власти - и законодательная, и судебная - имеют
эффективные рычаги воздействия на исполнительную власть.
1
Токтогулов А.А. Место исполнительной власти в системе государственной власти //
Проблемы современной науки и образования. 2016. № 4 (46). С. 108-110.
10
В основе понимания и разделения государственного управления и
государственной власти лежит разница в корневых понятиях: управление -
целенаправленное воздействие на общественные отношения, власть -
способность и возможность осуществлять это воздействие на общественные
отношения, подчинение воли управляемого объекта воле субъекта управления.
Основным субъектом государственного управления является государство,
которое выполняет поставленные перед ним задачи путем реализации своих
функций. Для этого создается государственный аппарат, имеющий свою
структуру, соответствующую функциям государства и выполняющий
исполнительно-распорядительные функции управления государством
1
.
Под исполнительно-распорядительными функциями государственного
аппарата принято понимать правотворчество, правоисполнение и правоохрану.
Его структуру составляют государственные органы - учреждения,
выполняющие от имени государства нормативно определенные функции.
Правовая основа каждого учреждения устанавливается в положении о нем:
сфера деятельности учреждения, его задачи, компетенция и организация
деятельности.
Для большинства субъектов государственного управления присущ ряд
обязательных признаков. Это системность организации, функциональность
структуры, определенное место в государственной системе. К сожалению,
государственное управление до недавнего времени рассматривалось как
явление малозначительное, но сегодня многие вновь начинают признавать его
роль в обеспечении публичных интересов, соблюдении правил для многих
видов деятельности, регулировании строгого порядка и ответственности -
выполнении социальных функций, в которых заинтересовано общество
2
.
Таким образом, исполнительная власть - понятие многогранное, она
служит реализации одной из ветвей государственной власти. Необходимо
1
Карелина И.М., Филимонов Д.А. Государство как институт власти и его взаимодействие с
государственным управлением // NovaInfo.Ru. 2017. Т. 5. № 58. С. 484-493.
2
Гамалей А.А. Исполнительная власть: понятие и соотношение с государственным
управлением // Образование и право. 2017. № 5. С. 84-88.