61
Таким образом, административные правила должны включать
последовательность административных действий, регулируемых подуслугами и
отдельными административными процедурами.
Вопросы разработки таких «многоуровневых» административных
регламентов должны рассматриваться в правилах разработки и утверждения
административных регламентов.
Вопрос определения полноты регулирования связан с проблемой
определения предмета административного регулирования. Административные
нормы часто имеют две крайности: с одной стороны, они страдают от
недостаточной полноты регулирования, что влечет за собой появление
«пустых» административных норм, а с другой стороны, они содержат
положения, которые выходят за рамки нормативного регулирования.
Полнота регламентирования административных процедур обеспечивается
последовательным выполнением обязательных требований к структуре и
содержанию административных регламентов. Наиболее распространенным
недостатком, который определяет существование «пустых» административных
регламентов, является нарушение требований к описанию последовательности
административных действий в рамках каждой административной процедуры,
параграф 20 Правил разработки и утверждения административных регламентов
для выполнения публичных действий. Функции, а также пункт 17 Правил
разработки и утверждения административных регламентов на оказание
государственных услуг, утвержденных Постановлением Правительства
Российской Федерации от 16.05.2011 № 373.
Полнота регулирования тесно связана с проблемой правильности и
ясности формулировок. Эту проблему необходимо учитывать, в том числе в
контексте требований антикоррупционного законодательства, которое
определяет признаки коррупционных факторов, которые устанавливают для
правоохранителя необоснованно широкие пределы усмотрения или
возможность неоправданного применения исключений из общих правил.
62
Использование в административных регламентах оценочных понятий
недопустимо. В качестве иллюстрации к этому тезису следует привести
Определение Верховного Суда РФ от 20.07.2011 № 11-Г11-23 об оставлении
без изменения решения Верховного Суда Республики Татарстан от 17.05.2011,
которым было удовлетворено заявление о признании противоречащими
федеральному законодательству и недействующими отдельных положений
Административного регламента, утв. Приказом Министерства юстиции
Республики Татарстан от 17.01.2011 № 1-02/3
1
. Суд установил, что из анализа
содержания обжалуемых положений административного регламента следует,
что использование в них оценочных понятий («существенная значимость»,
«незначительное», «уникальный») при формулировании оснований для отказа в
предоставлении государственной услуги не позволяет признать перечень таких
оснований исчерпывающим. Суд обоснованно пришел к выводу о том, что
юридическая конструкция оспариваемой нормы не соответствует требованиям
определенности, ясности и недвусмысленности законодательного
регулирования и ведет к произволу, к нарушению принципов равенства всех
перед законом и верховенства закона.
При разработке административных регламентов следует избегать
включения норм, обусловливающих возникновение коррупциогенных
факторов, руководствуясь при этом положениями Федерального закона от 17
июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
2
, Методики
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением
Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной
1
Определение Верховного Суда РФ от 20.07.2011 № 11-Г11-23 // Документ опубликован не
был. СПС Гарант.
2
Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. №
29. Ст. 3609.
63
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов»
1
.
Как уже отмечалось, некоторые административные положения содержат
положения, выходящие за рамки нормативного регулирования. Напомним, что
существенными признаками административного регулирования являются
положительное регулирование административной процедуры. Ввиду этого
консолидация материального права и регулирование юрисдикционной
деятельности выходят за рамки регулирования административного
регулирования как нормативного правового акта.
Некоторые административные положения содержат описание
юрисдикционного процесса возбуждения и рассмотрения дел об
административных правонарушениях, привлечения людей к административной
ответственности. Такое расширение предмета регулирования
административного регулирования не может считаться оправданным.
До настоящего времени проблема закрепления в положениях
административного регламента, указывающих на личную ответственность
должностных лиц и обеспечения взаимосвязи с официальными регламентами,
не была полностью решена. Эксперты неоднократно обращали внимание на
необходимость решения этой проблемы.
С данной проблемой неразрывно связан вопрос взаимосвязи
административных регламентов и должностных регламентов. Такая связь
должна быть обеспечена посредством закрепления в должностных регламентах
функциональных ролей должностных лиц
2
, т.е. перечня функций служащего,
осуществляемых в рамках отдельной должности.
1
Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ред. от 10.07.2017)
// СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
2
Давыдов К.В. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как
элемент реформы государственной службы Российской Федерации: основные правовые
проблемы // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 27-32; Давыдов К.В.
Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской
Федерации: вопросы теории: Монография / Под ред. Ю.Н. Старилова. М.: NOTA BENE,
2010. С. 90.
64
Решение некоторых из перечисленных проблем нашло отражение в
принятом 13 июня 2018 г. Постановлении Правительства Российской
Федерации № 676 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства
Российской Федерации в связи с оптимизацией порядка разработки и
утверждения административных регламентов»
1
(далее - Постановление № 676),
сравнимом по значимости разве что с Концепцией снижения
административных барьеров и повышения доступности государственных и
муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг.
2
.
Являясь, на первый взгляд, чисто номенклатурным и техническим актом,
Постановление № 676 привнесло в систему публичной регламентации
существенные изменения, касающиеся сущности и содержания
административных регламентов, в логически завершенном виде выстроив
единую сеть нормировки предоставления публичных услуг и осуществления
контрольно-надзорной деятельности соответственно на основании и во
исполнение Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ
3
и Федерального
закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ
4
.
Существенными, на наш взгляд, являются следующие нововведения:
1) в деятельности государственной администрации четко обозначена
полярность: «полицейское государство» (осуществляющее контрольно-
надзорную деятельность) и «сервисное государство» (осуществляющее
предоставление публичных услуг);
1
Постановление Правительства РФ от 13.06.2018 № 676 «О внесении изменений в некоторые
акты Правительства Российской Федерации в связи с оптимизацией порядка разработки и
утверждения административных регламентов» // СЗ РФ. 2018. № 25. Ст. 3696.
2
Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р «Об утверждении Концепции
снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и
муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной
Концепции» (ред. от 28.08.2012) // СЗ РФ. 2011. № 26. Ст. 3826.
3
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг» (ред. от 01.04.2019) // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст.
4179.
4
Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля» (ред. от 15.04.2019) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст.
6249.
65
2) в качестве родовой категории для осуществления государственного
контроля (надзора) и предоставления государственных услуг обозначена
«государственная функция», т.е. официально признано, что большая часть
государственных функций осуществляется именно в предоставительной или
контрольно-надзорной форме;
3) окончательно определен статус государственных корпораций как
субъектов административной деятельности (т.е. органов государственного
контроля (надзора), с одной стороны, и органов, предоставляющих
государственные услуги, - с другой);
4) фактически в качестве «квазисубъектов» административной
деятельности рассматриваются Многофункциональные центры;
5) существенные изменения претерпят сами тексты регламентов (по
вопросам ряда административных процедур и действий, в том числе
юрисдикционных (обжалование действий и решений должностных лиц). В то
же время из текстов регламентов подлежит исключению справочная
информация, которая будет размещаться на официальном сайте органа
государственного контроля (надзора), исполняющего государственную
функцию, в сети Интернет, в федеральном реестре и на Едином портале
государственных и муниципальных услуг (функций), на что необходимо
указывать в тексте регламента
1
.
И все же при анализе текста Постановления № 676 создается впечатление,
что за категорией «государственная функция» вновь со времен принятия Указа
Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти» предпринята попытка
нивелировать всю палитру методов административно-правового воздействия
(конкретизированных и доопределенных инструментов деятельности
государственной администрации), тогда как «государственная функция»,
выступающая в качестве категории управленческой деятельности, «...суть
1
Хашаева А.Б. Государственные (муниципальные) услуги в системе современного
государственного управления // Вестник Института комплексных исследований аридных
территорий. 2017. Т. 2. № 2 (35). С. 72-77.
66
юридическая абстракция, потенциал управленческого воздействия, не
связанный с конкретными операциями по достижению определенных целей...
функции не дифференцируют задачу и действия по ее реализации, что дает
основания к произвольной реализации исполнительной власти»
1
.
Данный ли подход (функциональный) должен избираться государством в
таком случае, когда акцент поставлен на детальной регламентации публично
значимой деятельности на основе конкретных административных регламентов?
Диалектика понятий сложно-структурированной деятельности
государственного управления дает отрицательный ответ. Действительно,
публичная регламентация должна являться оформлением использования
методов административно-правового воздействия как адекватной реакции на
сложившуюся ситуацию (управляемую деятельность), а не официализировать
потенциальное функционирование в абстрактных терминах.
В то же время неоправданным является возведение в абсолют
административного регламента как «панацеи» от всех огрехов и ошибок
субъектов административной деятельности. Почему-то без внимания оставлены
иные, перечисленные в Правилах подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации
2
, инструменты, которые непосредственно касаются и
всевозможных функций, и методов административно-правового воздействия.
Что это, юридическая неточность или же Постановление № 676 принято в
дополнение к существующей системе регламентации? Ответ, конечно же,
кроется в преамбуле: «В целях оптимизации порядка разработки и утверждения
административных регламентов...» Однако данное обстоятельство лишь
проблематизирует ситуацию. Действительно, почему продолжен подход
именно регламентации предоставления государственных услуг наряду с
1
Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: Изд-во Р. Асланова
«Юридический центр Пресс», 2005. С. 31, 32.
2
Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации» (ред. от 02.02.2019) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
67
контрольно-надзорной деятельностью, когда более последовательным являлся
бы путь стандартизации предоставительной деятельности посредством
принятия отдельных документов - стандартов публичного управления
(стандартов предоставления государственных услуг)? Данный подход начинал
апробироваться и в своем, пусть несовершенном, виде нашел отражение в
Методических рекомендациях по внедрению проектного управления в органах
исполнительной власти
1
и ряде стандартов. Например, «каждый из процессов
обеспечивается собственным блоком стандартов... все процессы
документируются в соответствии с требованиями стандарта ГОСТ Р ИСО/ТО
10013-2007; исполнение и контроль проекта учитывают требования стандартов
менеджмента рисков «ГОСТ Р МЭК 62198-2015. Национальный стандарт
Российской Федерации. Проектный менеджмент. Руководство по применению
менеджмента риска при проектировании»; при изменении проекта возможно
обращение к требованиям стандарта менеджмента обучения ГОСТ Р ИСО
10015-2007 и т.д.»
2
.
Символичным является использование одних и тех же средств -
регламентов для осуществления «полицейских» и «сервисных» функций
государства. Происходит абсолютизация контрольно-надзорной деятельности,
что вполне может привести к парадоксу: «За предоставлением государственных
услуг останется лишь превращенная, «скрытая» форма контроля».
Возникает также вопрос оперативно-технический: если все
государственные функции оформляются в административные регламенты
контрольно-надзорного и сервисного типа, то по каким вопросам возможно
принимать нормативные правовые акты иного типа: постановления, приказы,
распоряжения, правила, инструкции и положения, следующие из содержания
Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации
1
Распоряжение Минэкономразвития России от 14.04.2014 № 26Р-АУ «Об утверждении
Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах
исполнительной власти» // СПС Гарант.
2
Осинцев Д.В. Правовые модели управления: Монография. Екатеринбург: Изд-во УМЦ
УПИ, 2018. С. 170, 171.
68
от 13 августа 1997 г. № 1009 (конечно, приказами и распоряжениями можно
утверждать регламенты, но как и куда приспособить иные виды нормативных
правовых актов)?
Можно предложить альтернативу ответов на поставленные вопросы:
первое - произошла фактическая отмена Постановления Правительства
Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, оно применяется лишь в
части соответствия регламентной политики современной административной
власти, второе - можно принимать акты иного вида (например, инструкции,
положения, правила, постановления) в части реализации тех функций, которые
не относятся к контрольно-надзорным или предоставлению государственных
услуг, но, оказывается, что других уже и нет!
Постановление № 676 устанавливает, что полномочия органов
исполнительной власти федерального уровня, государственных корпораций и
государственных внебюджетных фондов подлежат включению в
соответствующий перечень государственных услуг и государственных
функций. Данный перечень представляет собой классификатор для
государственных услуг и государственных функций, включенных в раздел
федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр
государственных и муниципальных услуг (функций)», предусмотренный
Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. №
861
1
.
Такая административная официальность в признании того, что есть
функция, а что есть услуга, носит редуцированный характер, поэтому, видимо,
нужно рассматривать подобного рода упорядочивание и внесение в реестр
функций - услуг лишь как первый шаг в приведении в порядок общей
номенклатуры государственных функций, в том числе относящихся к
1
Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 «О федеральных государственных
информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме
государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» (ред. от 25.09.2018) //
СЗ РФ. 2011. № 44. Ст. 6274.
69
деятельности исполнительной власти; их еще очень много, они разнообразны и
не все оформляются административными регламентами.
Причем в самом Постановлении № 676 заложены противоречивые
положения, которые вряд ли можно признать соответствующими положениям
Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, так как одним из
оснований для проведения внеплановой проверки юридического лица или
индивидуального предпринимателя является поступление в соответствующий
контрольный (надзорный) орган заявления от заинтересованного субъекта
(организации или индивидуального предпринимателя) о предоставлении
специального разрешения (лицензии), правового статуса, разрешения
(согласования) на осуществление иных юридически значимых действий, когда
проведение такой проверки специально предусмотрено нормой права - п. 1.1 ч.
2 ст. 10 названного Федерального закона, - иными словами: при осуществлении
государственного контроля (надзора) также осуществляется предоставление
государственных услуг, а равным образом наоборот, т.е. имеет место
юридическое тождество не по формальной юридической основе, а по способу
построения соответствующей юридической конструкции. Не исключено, что
проделана огромная работа, но практически ненужная, или, по крайней мере, с
нулевым эффектом.
Также возможно, что весь массив административных регламентов со
временем, переродившись, станет набором требований для индивидов и их
организованных коллективов, а не для органов власти, что в корне расходится с
первоначальным замыслом.
Таким образом, анализ применения административных регламентов
позволяет выделить проблемы, нерешенность которых снижает
эффективность административных регламентов как основного правового
инструмента регулирования административных процедур предоставления
государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных
контрольно-надзорных функций (функций муниципального контроля).
70
Решение указанных проблем должно быть осуществлено на федеральном
уровне посредством детализации отдельных требований к
административным регламентам.
Важным условием гармоничного развития института
административных регламентов является закрепление единого статуса
административного регламента предоставления государственных услуг и
административного регламента исполнения государственных функций,
установление комплекса требований к этим видам регламентов и определение
места административных регламентов в системе нормативных правовых
актов Российской Федерации.