11
понимать и обеспечивать ее правильное соотношение с другими ветвями
власти, упрощенные взгляды на исполнительную власть сводятся к ее
отождествлению с исполнительными органами. Постоянное реформирование
системы и структуры исполнительной власти кажется единственно нужным.
На самом же деле такое реформирование исполнительной власти не имеет
отношения к формированию эффективной ее системы и структуры.
1.2. Понятие и значение административных регламентов в
государственном управлении
Основным направлением совершенствования системы государственного
управления в современной России была административная реформа,
направленная на построение эффективной системы органов исполнительной
власти на основе четкого регулирования их деятельности. Целью реформы
является модернизация государственного управления. Следовательно,
необходимо сделать управление лучше, проще, доступнее, понятнее,
эффективнее, с четко определенной ответственностью всех участников
государственного управления. В последние годы в российской науке все
больше внимания уделяется термину «административный регламент»,
появившемуся в период административной реформы.
1
.
Следует обратить внимание на мнение К.В. Давыдова, что институт
административных регламентов государственных исполнительных органов
следует рассматривать как очень новое и очень активно развивающееся явление
в административной реальности
2
.
В научной работе Я.Я. Кайл отмечает, что современные тенденции в
формировании административного регулирования характеризуются
увеличением масштабов введения регулирования в государственное
1
Стахов А.И. Административные процедуры и административные регламенты в
деятельности органов исполнительной власти. – М., 2017. С. 12.
2
Давыдов К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти
Российской Федерации: вопросы теории. М., 2010. С. 13.
12
управление, устранением проявлений коррупции, повышением эффективности
профессиональной деятельности государственных служащих и
совершенствованием. в качестве предоставления государственных услуг за счет
создания многофункциональных центров
1
.
Административный регламент, пишет М.В. Коробкин, является
нормативным правовым актом государственного органа исполнительной
власти, определяющим конкретные сроки и последовательность
административных процедур государственного органа исполнительной власти
при осуществлении государственного контроля.
2
Обширная работа, проводимая для оптимизации функций федеральных
органов исполнительной власти, может быть неокончательной и
бессмысленной, если за ней не последует модернизация административных и
управленческих процессов этого правительства, включая разработку и
последующее внедрение современных и эффективных административных
регламентов. Благодаря административным регламентам можно наладить
полномасштабное планирование работы всех отделов и обеспечить прозрачную
систему контроля за выполнением поставленных перед ними задач и решений.
При разработке административных регламентов в целях совершенствования
административных и управленческих процедур и процессов важно учитывать
потребности и требования пользователей государственных услуг, а также
требования нормативных правовых актов, результаты независимой экспертизы,
результаты анкетирования и тестирования работников органов исполнительной
власти и, что немаловажно, перенимать ценный мировой опыт в сфере
государственного управления
3
.
1
Кайль Я.Я. Развитие административной регламентации в условиях реформирования
публичного управления: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. Волгоград, 2012. С. 14.
2
Коробкин М.В. Административные регламенты и проблемы их реализации в системе
Министерства внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.,
2011. С. 16.
3
Белова М.А. Принципы и методы оптимизации регламентов административно-
управленческих процессов: на примере федерального агентства: автореф. дис. ... канд. экон.
наук. М., 2008.
13
В научной литературе субъектом административно-правовых отношений
является лицо или организация, являющаяся участником управленческих
отношений, регулируемых административным законодательством.
Исполнительная власть как субъект административно-правовых отношений
действует как часть общей системы государственного управления и поэтому
имеет все присущие ей общие черты, но с ярко выраженными
индивидуальными особенностями управления.
Административный регламент как основа регулирования
административных процедур в сфере государственного управления служит
правовым документом процессуального характера, в котором устанавливаются
обязательные требования к порядку, содержанию, правилам, действиям,
гарантирующим эффективное выполнение функций исполнительной власти.
полномочия в пределах своей компетенции
1
.
Задачи и функции, возложенные на различные государственные органы в
области государственного управления сегодня, невозможны без помощи
административных регламентов, которые носят как внутренний, так и внешний
характер.
Реформировать государственное управление мы считаем важным
осуществить уже не путем изменения структуры департамента или штатов, а
путем совершенствования механизмов реализации полномочий и функций
каждого государственного исполнительного органа. В то же время, это также
полезно для устранения дублирующих административных действий,
устранения избыточных функций и объективной оценки действующих
административных регламентов. Необходимым условием для
административной реформы является ответственность за принятие решений с
учетом обсуждения важных, стратегических и соответствующих функций
государственного управления.
1
Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и
проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2.
14
Целью государственного исполнительного органа при подготовке
нормативных актов является повышение качества исполнения как
государственных функций, так и государственных услуг путем:
- систематизация административных процессов и устранение лишних
административных процедур;
- сокращение сроков выполнения государственных функций и сроков
оказания государственных услуг;
- личная ответственность должностных лиц за нарушение установленных
требований регламента;
- осуществление определенных административных процедур в
электронном виде
1
.
Мы считаем, что стоит обратить внимание на процесс административных
процессов при разработке административного регламента. А именно,
использовать основные принципы процессизации.
1. Ориентация - организационный процесс должен осуществляться в
одном четко определенном направлении путем установления конкретных целей
и определения подробных этапов процесса.
2. Целостность - при наличии различных вариантов реализации процесса
следует выбирать тот, в котором нет ненужных процессов.
3. Эффективность - организационный административный процесс должен
привести к необходимому результату и достижению цели.
4. Эффективность - процесс обеспечивает оптимальные результаты с
минимальными затратами и затратами.
5. Восприимчивость - административный процесс должен
соответствовать восприимчивости к государственной службе и должен
соответствующим образом реагировать на воздействие других субъектов.
Восприимчивость достигается с помощью конкретных методов организации,
планирования, контроля и мотивации.
1
Бокова М.Н. Административные регламенты в механизме административно-правового
регулирования // В книге: IV студенческий юридический форум сборник докладов и тезисов
выступлений участников: в 4 т.. 2017. С. 212-215.
15
6. Информативность - целенаправленная организация заложена в
отношении административного процесса, который несет информацию,
необходимую для управления этим процессом. Важно своевременно
информировать об ориентации, напряженности, количественных и
качественных характеристиках.
7. Надежность - здесь процессуализация направлена на организацию
условий, в которых нет сбоев, путем определения масштаба, дизайна процесса
и координации различных действий.
8. Гибкость - способность процесса заключается в оперативных
изменениях при реализации административных регламентов. Необходимо
предвидеть различные ситуации в процессе стратегического планирования и
разрабатывать ситуационные планы
1
.
Сложившаяся ситуация усугубляется отсутствием четких и стабильных
законодательных стандартов для государственных служб, отсутствует
систематический свод правил и требований по предоставлению
государственных услуг государственными исполнительными органами. Многие
устаревшие технологии управления в системе государственных
исполнительных органов образуют бесполезное «поле деятельности» как для
граждан, так и для самой системы
2
.
Исходя из сложившейся ситуации, сегодня для многих административных
регламентов органов исполнительной власти важно пройти экспертизу с
использованием основных принципов процессизации. Необходимо доработать
существующие, но, к сожалению, не всегда эффективные административные
регламенты, в том числе путем изучения территориальных и кадровых
особенностей структурных подразделений органов исполнительной власти,
чтобы добиться качественного исполнения регламента как гибкого и четкий
правовой акт в будущем.
1
Муленко Н.В. Феномен «административный регламент» в государственном управлении
России // Миграционное право. 2015. № 4. С. 17-20.
2
Дегтянникова В.В. Административные процедуры и административные регламенты //
Экономика и социум. 2018. № 6 (49). С. 342-345.
16
Не следует забывать, что успех административной реформы Российской
Федерации в модернизации государственного управления во многом зависит от
повышения важности процессного подхода в государственном управлении.
Неважно, каков официальный статус государственного служащего,
выполняющего государственную функцию или службу, главное, чтобы
государственная функция или служба выполнялась эффективно и
результативно.
Практическое значение и научная ценность теории юридических фактов
недооцениваются. Система правовых фактов, четко описанных в
административных регламентах, своевременно, полностью, четко и надежно
утвержденных в процессе применения закона, является одной из важнейших
гарантий законности. Иногда в административном регламенте невозможно
предвидеть все нюансы юридических фактов. Таким образом, юридические
факты на практике обычно соответствуют общим отраслевым правовым
принципам, вытекающим из правовой системы
1
.
Таким образом, современное и быстрое развитие общественных
отношений часто вступает в противоречие с действующим
законодательством. Иногда наличие множества пробелов в
административных регламентах и отсутствие своевременных изменений в
административных процедурах для реализации регламентов приводят к
трудным выборам при принятии решений. Ключ к успеху в модернизации
административных норм во многом зависит от своевременного реагирования
правоохранительных органов на проблемы, возникающие при реализации
конкретных нормативных актов.
Сегодняшняя жизнь очень динамична и находится в постоянном
движении. Административное законодательство - это ежедневное
социальное действие, событие, в котором каждый факт представляет собой
1
Некрасов К.И. Место административных регламентов в механизме административно-
правового регулирования // В сборнике: ЛИЧНОСТЬ И ОБЩЕСТВО В СОВРЕМЕННОЙ
КУЛЬТУРЕ сборник статей IV-й Международной научно-практической конференции.
Научно-исследовательский центр «АнтроВита». 2018. С. 210-215.
17
определенный феномен объективной реальности, который должен быть
отражен в определенной идеальной системе.
1.3. Правовые основы регулирования административных
регламентов и административных процедур
Различные процедуры есть всегда и везде, они буквально пронизывают
все сферы жизнедеятельности. Безусловно, процедуры всегда средство
достижения цели, инструментарий любого дела. Применительно к человеку они
применяются постоянно, начиная от процедуры рождения или
родовспоможения и заканчивая процедурой погребения.
Любая деятельность не только подвержена управлению, но и практически
не существует без него. Даже всем известный антиуправленческий лозунг:
«Анархия - мать порядка» тоже не исключает управления.
Административное право - это наука управления. Процедуры управления
присущи и науке, и практике. Можно сказать, что они вездесущи, существуют
на всех уровнях правовых актов и во всех отраслях права.
Например, процедура реализации в Российской Федерации президентской
власти установлена в главе 4 Конституции Российской Федерации, процедура
применения полицией физической силы, специальных средств и
огнестрельного оружия определена в главе 5 Федерального закона «О
полиции»
1
. Процедуры определены в различных значениях в нормативных
правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации, ведомственных актах, актах управления всех уровней.
Сквозное значение административной или управленческой процедуры
прослеживается по всей нормативной базе, например, императивным актом -
Гражданским кодексом Российской Федерации
2
(статья 1) - устанавливается,
1
Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 01.04.2019) // СЗ РФ. 2011.
№ 7. Ст. 900.
2
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от
03.08.2018) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
18
что «гражданское законодательство основывается на признании равенства
участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности,
свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в
частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских
прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты...».
Одновременно для охраны этих отношений предусмотрены соответствующие
процедуры, установленные законодательством об уголовной,
административной, дисциплинарной ответственности.
В этом же Кодексе в части 3 статьи 202 определено, что «если стороны
прибегли к предусмотренной законом процедуре разрешения спора во
внесудебном порядке (процедура медиации, посредничество, административная
процедура и т.п.), течение срока исковой давности приостанавливается...».
Уместность и смысл этого перечисления и упоминания здесь
административной процедуры не оспаривается. Только при таком
перечислении очевиден определенный дуализм. Ведь две другие названные
процедуры урегулированы тоже при помощи административной процедуры.
Собственно, мы здесь не говорим ничего нового, все это следует из
системы действующего законодательства, но в свете вышеназванных оценок
текущей ситуации известный спор между сторонниками «управленческой» и
«юрисдикционной» модели административной процедуры теряет всякий
смысл
1
. Применительно к каждому уровню и вектору своего применения
административная процедура имеет свое значение, а зачастую и свое название,
но при этом она не перестает быть управленческой, то есть административной.
Вышеназванные рассуждения очень важны для понимания текущего
состояния и применения административных процедур. Сегодня они весьма
настойчиво включаются законодателем в правовую систему и в структуру
современного правового государства прежде всего в их отраслевом значении -
посредством издания федеральных законов, регулирующих деятельность
1
Старилов Ю.Н. «Управленческая» и «судебная» концепция административного процесса:
развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник Воронежского
государственного университета. Серия «Право». Воронеж, 2006.
19
органов исполнительной власти по исполнению государственных функций и
предоставлению государственных услуг. Они закрепляются правовыми
нормами и выступают как определенные правила совершения управленческих
действий и регулируют как правотворческую, так и правоприменительную
деятельность органов исполнительной власти.
Значимость административных процедур нельзя переоценить.
Презюмируется, что подробная регламентация порядка реализации полномочий
органов государственной власти и должностных лиц является если не панацеей,
то надежным средством обеспечения законности в их деятельности,
прозрачности реализуемых в сфере государственного управления функций и
доступности предоставляемых государством услуг. Четкая правовая
регламентация административной деятельности минимизирует шансы для
коррупционных проявлений
1
.
Вместе с тем надо иметь в виду, что положительный эффект
регламентации административных процедур возможен только в случае строгого
соблюдения ряда известных принципов, среди которых сегодня особо хочется
выделить такие, как запрет злоупотребления формальными требованиями и
сохранение права на административное усмотрение.
Иначе цели и дела отойдут на второй план, пропустив вперед средство в
виде процедуры. Заурегулированность административной деятельности может
привести к эффекту так называемого самоедского управления, когда
административные процедуры будут направлены не на удовлетворение
потребности общества, а на оправдание важности аппарата управления.
Фактическое исключение права на усмотрение со стороны должностных
лиц при принятии решения в ситуации, выходящей за рамки типичной, может
привести к исключительному формализму.
В этой связи мы не можем не поддержать Н.Г. Салищеву, А.Ф.
Ноздрачева, А.А. Соловьева, Р.А. Опалева, Т.Я. Хабриеву и других ученых,
1
Авакьян С.А., Кененкова И.П., Ковлер А.С. и др. Противодействие коррупции:
конституционно-правовые подходы: Коллективная монография / Отв. ред. и руководитель
авторского коллектива С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016. С. 6-7.
20
предостерегающих в своих научных трудах от избыточности правового
регулирования административных процедур
1
.
Административные процедуры составляют, если можно так выразиться,
«правовой скелет» большинства направлений деятельности органов
исполнительной власти, которые буквально «сотканы» из правил,
регламентирующих как внутриорганизационную, так и внешнюю
правоприменительную деятельность органов и их подразделений. Это
обусловлено в первую очередь необходимостью обеспечить гарантии защиты
прав и свобод граждан от административного произвола при решении стоящих
перед органами исполнительной власти служебных задач, а также
потребностью повысить с помощью правовой регламентации используемых
процедур эффективность самой управленческой деятельности.
Реализация функции нормативно-правового регулирования органа
исполнительной власти в пределах своей компетенции регулируются
Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009, утвердившим
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации
2
.
Нельзя не отметить высокую динамичность установленных правил. Так,
за время действия указанного Постановления Правительства РФ в него более 30
раз вносились те или иные изменения, что влекло за собой и соответствующие
изменения в ведомственном нормативном правовом акте.
При всей важности правотворческих административных процедур все-
таки наибольший «вес» в деятельности органов внутренних дел имеют
1
Салищева Н.Г. Избранное. М.: РАП, 2011; Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация
административной деятельности: отечественная доктрина и практика // Законодательство и
экономика. 2011. № 8; Соловьев А.А., Опалев Р.О. Административная юстиция в
зарубежных государствах: особенности функционирования отдельных институтов
административного судопроизводства: Монография. М.: МГЮА, 2017; Хабриева Т.Я.
Административные процедуры и административные барьеры: в поисках оптимальной
модели соотношения // Административные процедуры и контроль в свете европейского
опыта / Отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ж. Марку. М.: Статус, 2011.
2
Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил
подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации» (ред. от 02.02.2019) // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.