21
правоприменительные административные процедуры, которые широко
используются при реализация стоящих перед органами исполнительной власти
задач.
Правоприменительные административные процедуры можно разделить
на две основные группы:
а) административные процедуры по контролю и надзору, которые
представляют совокупность административно-процессуальных норм,
определяющих порядок действий, связанных с реализацией государственных
функций по учету, регистрации прав, объектов, состояний, документов, по
выдаче лицензий, разрешений и заключений, по проверке исполнения иными
органами государственной власти, органами местного самоуправления, их
должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных
правил, осуществлению федерального государственного контроля (надзора);
б) административные процедуры по оказанию государственных услуг,
представляющие собой административно-процессуальные нормы,
определяющие порядок действий органов исполнительной власти в сфере их
компетенции непосредственно или через подведомственные ему федеральные
государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по
регулируемым органами государственной власти ценам информационно-
справочные и иные установленные федеральными законами услуги
1
.
Правовое закрепление большинства правоприменительных
административных процедур нашло отражение в административных
регламентах, разработка которых активно осуществлялась в последние годы.
Административный регламент по сути и по смыслу определения,
закрепленного в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373
2
,
1
Данилова Е.Н., Януш Е.В. Административный регламент как основа предоставления
государственной или муниципальной услуги // Вестник Иркутского университета. 2017. №
20. С. 286-287.
2
Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении
административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и
административных регламентов предоставления государственных услуг» (ред. от 03.11.2018)
// СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.
22
представляет собой административный акт, устанавливающий
административную процедуру (административные процедуры), содержащий
процедурные («технологические») нормы, определяющие условия, порядок,
сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по
реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов.
Рассмотрим сказанное на примере административных регламентов и
административных процедур МВД России.
Так, при непосредственном участии Договорно-правового департамента
МВД России были разработаны и прошли государственную регистрацию в
Минюсте России 63 административных регламента, действующие в сфере
внутренних дел. В настоящее время, после передачи части функций в
образованный в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5
апреля 2016 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной
гвардии Российской Федерации»
1
федеральный орган исполнительной власти, в
правовом поле МВД России находятся 37 административных регламентов,
определяющих порядок исполнения органами внутренних дел контрольно-
надзорных функций и предоставления государственных услуг.
В целом можно констатировать достаточно высокую степень правовой
регламентации административных процедур, используемых органами
внутренних дел в правоохранительной деятельности. В то же время нельзя не
отметить и наличие отдельных проблем, связанных, на наш взгляд, прежде
всего с расхождением в подходах при определении содержания ряда
контрольно-надзорных функций МВД России, отсутствием должного учета
сложившейся правоприменительной практики, непониманием специфики
предоставляемых МВД России государственных услуг, сложностями,
1
Указ Президента РФ от 05.04.2016 № 157 «Вопросы Федеральной службы войск
национальной гвардии Российской Федерации» (ред. от 15.05.2018) // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст.
2072.
23
вызванными переходом на электронные формы коммуникации при реализации
государственных функций и предоставления государственных услуг
1
.
Определенные сложности в понимании сущности административных
процедур, используемых в рамках контрольно-надзорной деятельности органов
внутренних дел (полиции), возникали и были разрешены в процессе разработки
проекта Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) в РФ»,
который в настоящее время рассматривается в Государственной Думе
Российской Федерации.
При подготовке и сопровождении законопроекта МВД России
последовательно придерживалось позиции о разграничении контрольно-
надзорной деятельности и общеполицейских функций по противодействию
преступности, обеспечению общественной безопасности, охране
общественного порядка.
В этой связи по инициативе Министерства в статью 1 законопроекта была
включена норма, в соответствии с которой положения Федерального закона не
будут применяться к отношениям по организации и осуществлению
оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия,
мероприятий по проверке заявлений и сообщений о преступлениях, об
административных правонарушениях, мероприятий по проверке заявлений и
сообщений о происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции
полиции. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и
муниципальном контроле в Российской Федерации» также не будет относиться
к вопросам производства по делам об административных правонарушениях в
соответствии с законодательством Российской Федерации об
административных правонарушениях.
С учетом предложений МВД России в законопроект также включено
предписание, согласно которому его положения не применяются к
1
Януш Е.В. Административные регламенты в деятельности органов исполнительной власти
// В сборнике: Миссия современного государства и права в эпоху социальных перемен
материалы Международной научно-практической конференции. Электронный ресурс. 2019.
С. 184-187.
24
деятельности полиции по обеспечению соблюдения гражданами - участниками
дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о
безопасности дорожного движения.
Серьезные и многочисленные замечания имеются и по проекту
Федерального закона «Об основах разрешительной деятельности в Российской
Федерации», разрабатываемому Минэкономразвития России
1
.
По мнению авторов проектируемого Закона, он должен будет установить
общие правовые основы разрешительной деятельности, которая
осуществляется в целях предотвращения ущерба жизни и здоровью граждан,
правам, свободам и законным интересам граждан и организаций, окружающей
среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры)
народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, иным
ценностям, защищаемым Конституцией Российской Федерации и
федеральными законами, возможность нанесения которого связана с
осуществлением гражданами, организациями определенной деятельности или с
совершением ими определенных действий
2
.
Не оспаривая важность наведения порядка в регулировании
разрешительной деятельности, на наш взгляд, декларируемые разработчиками
цели не достигнуты, поскольку законопроектом закрепляется исключительно
правовой механизм защиты интересов соискателей и обладателей разрешений.
В то же время корреспондирующие обязанности соискателей разрешения
пройти процедуру его получения, а обладателей - разрешения соблюдать
установленные требования и подчиняться законным распоряжениям
уполномоченных должностных лиц не предусмотрены.
1
Проект Федерального закона «Об основах разрешительной деятельности в Российской
Федерации»
(подготовлен Минэкономразвития России) // http://regulation.gov.ru/
2
Пустохайлова К.Е., Комовкина Л.С. Административный регламент и его значение в
процессе совершенствования правопорядка // В сборнике: Правопорядок в России: проблемы
совершенствования сборник научных статей Всероссийской конференции. Московский
университет МВД России имени В.Я. Кикотя. 2017. С. 621-624.
25
Законопроект содержит ряд положений, создающих препятствия для
выработки и эффективной реализации единой государственной политики в
сфере разрешительной деятельности. Например, предлагается в случае наличия
противоречия между содержанием разрешительной записи, размещенной в
реестре разрешений, и иными сведениями приоритет отдавать сведениям,
содержащимся в реестре разрешений. При этом более логичная в данном случае
процедура проверки достоверности сведений, отраженных в разрешительных
документах, не предусматривается
1
.
Вызывает серьезные опасения в излишней бюрократизации и затягивании
срока принятия решений предлагаемый порядок коллегиального принятия
решения в рамках досудебного (внесудебного) обжалования в случаях, когда
объектом разрешительной деятельности является деятельность.
Имеющиеся в законопроекте процедурные вопросы выдачи,
приостановления действия, аннулирования, отзыва и прекращения действия
лицензии не учитывают норм действующего законодательства и сложившуюся
практику осуществления разрешительной деятельности, не содержат
процедуры принятия разрешительным органом решения о прекращении
действия (аннулировании, отзыве) разрешения в случае выявления
обстоятельств, исключающих возможность выдачи соответствующего
разрешения, в то время как такой порядок аннулирования выданных
документов уже применяется в соответствии со статьями 13 и 26 Федерального
закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»
2
.
Проблемы, связанные с административными процедурами, могут
возникать не только на этапе их регламентации, но и в процессе
непосредственного использования в правоприменительной деятельности
органов внутренних дел.
1
Гаврилов А.М., Владимирская Е.В. Административные регламенты и стандарты
предоставления государственных и муниципальных услуг // Марийский юридический
вестник. 2017. № 2 (21). С. 73-74.
2
Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии» (ред. от 03.08.2018) // СЗ РФ.
1996. № 51. Ст. 5681.
26
Так, во исполнение поручения Президента Российской Федерации
Приказом МВД России от 29 ноября 2017 г. № 900
1
был утвержден и в
установленном порядке зарегистрирован в Минюсте России
Административный регламент Министерства внутренних дел по
предоставлению государственной услуги по выдаче свидетельства о допуске
транспортных средств к перевозке опасных грузов, соответствующий
положениям Европейского соглашения о международной дорожной перевозке
опасных грузов (далее - Европейское соглашение).
Данный нормативный акт был согласован с Минтрансом России, который
в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 3
февраля 1994 г. № 76 «О присоединении Российской Федерации к
Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных
грузов»
2
определен компетентным органом по его реализации, в том числе по
определению уполномоченного органа по выдаче свидетельства об
официальном утверждении типа цистерны, а также свидетельства об испытании
или проверки цистерны.
Согласно требованиям Европейского соглашения, наличие данных
документов является обязательным для субъектов правоотношений,
возникающих в сфере перевозок опасных грузов.
Как оказалось, до настоящего времени порядок выдачи соответствующих
свидетельств определен не был, что породило проблему допуска к перевозке
опасных грузов при отсутствии требуемых документов.
С целью устранения правовых пробелов Минтрансом России подготовлен
проект Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении
изменений в Правила перевозок грузов автомобильным транспортом»,
1
Приказ МВД России от 29.11.2017 № 900 «Об утверждении Административного регламента
Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной
услуги по выдаче свидетельства о допуске транспортных средств к перевозке опасных
грузов» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru
2
Постановление Правительства РФ от 03.02.1994 № 76 «О присоединении Российской
Федерации к Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных
грузов» // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 508.
27
предусматривающий перенос срока применения требований Европейского
соглашения до 2019 года.
Актуальной проблемой совершенствования административных процедур
по реализации государственных функций и предоставления государственных
услуг является разработка административных регламентов,
предусматривающих применение современных электронных форм
коммуникации.
В данном случае административным регламентом должен быть определен
механизм, при котором исполнение федеральным органом исполнительной
власти государственной функции и предоставление государственной услуги
предполагает возможность использования информационно-коммуникационных
технологий.
Например, в настоящее время готовится проект приказа МВД России,
предусматривающий внесение изменений в Административный регламент
Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению
государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и
прицепов к ним, в части изменений, связанных с введением в Российской
Федерации электронных паспортов транспортных средств (электронных
паспортов шасси транспортных средств)
1
.
Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в своем Послании
Федеральному Собранию Российской Федерации на 2018 год было отмечено,
что в течение шести лет необходимо обеспечить предоставление практически
всех государственных услуг в режиме реального времени с помощью
дистанционных сервисов
2
.
В настоящее время заявитель для получения государственной услуги
может не только получить всю необходимую информацию о предоставляемой
1
Приказ МВД России от 07.08.2013 № 605 «Об утверждении Административного регламента
Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной
услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним» (ред. от
26.06.2018) // Российская газета. 2013. № 223.
2
Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 // Российская газета. 2018.
№ 46.
28
услуге и записаться на прием в федеральный орган исполнительной власти, но
и имеет возможность оплатить услугу, оценить ее качество, а также качество
работы чиновников.
Для государственных услуг, предоставляемых в электронном виде,
необходимо оптимизировать порядок доступа к электронным формам
документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и к
инструментам совершения в электронном виде платежей, повысить удобство
процедур их оказания, включая процедуры записи на прием, подачи заявления
и оплаты обязательных платежей.
В этих целях необходимо привести административные регламенты по
предоставлению государственных услуг в части их оказания в электронном
виде в соответствие требованиям Постановления Правительства Российской
Федерации от 26 марта 2016 г. № 236 «О требованиях к предоставлению в
электронной форме государственных и муниципальных услуг»
1
.
В то же время надо понимать, что не все государственные услуги могут
целиком быть оказаны в электронном виде. Так, получение результатов
государственных услуг, например, связанных с оформлением документов,
удостоверяющих личность, в связи со спецификой их оказания, требующей
рукописной подписи заявителя, может быть осуществлено только при личном
посещении гражданином подразделения, оказывающего соответствующую
государственную услугу, либо многофункционального центра.
Приведенные примеры не исчерпывают всю проблематику деятельности
органов внутренних дел, связанную с использованием административных
процедур.
Таким образом, для осуществления этого системного подхода с учетом
вышеизложенного понимания сквозной для всех отраслей права сущности
административной процедуры и особенностей административной
регламентации представляется перспективным:
1
Постановление Правительства РФ от 26.03.2016 № 236 «О требованиях к предоставлению в
электронной форме государственных и муниципальных услуг» (ред. от 02.02.2019) // СЗ РФ.
2016. № 15. Ст. 2084.
29
а) не отказываться от продвижения идеи разработки и принятия
рамочного Федерального закона «Об административных процедурах»,
разговоры о котором ведутся около 20 лет, имеется в виду необходимость
упорядочения и унификации им межотраслевых, отраслевых и частных
процедур управления - административных процедур, формирования им
надежного каркаса для стабильного функционирования органов
государственного и муниципального управления. В связи с действующим
перечислением отраслей права в Конституции Российской Федерации и
«растворением» в каждой из них процедур управления - административных
процедур полагаем возможным отказаться от вышеуказанного названия
законопроекта, условно обозначив его в качестве проекта Федерального
закона «Об основных процедурах государственного, муниципального и иного
управления в Российской Федерации»
1
;
б) ограничить разработку административных регламентов органов
государственной исполнительной власти и прежде всего правоохранительных
органов по исполнению ими своих полномочий, остановившись исключительно
на наличии административных регламентов по оказанию государственных
услуг и реализации государственных функций по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности;
в) детально изучить и проработать в каждой сфере деятельности
возможность сохранения процедур усмотрения, пределы такого усмотрения,
эффективную защиту со стороны общества и государства от произвола и
презумпцию доверия к тем государственным и муниципальным служащим,
которые добропорядочно действуют от имени государства или
муниципального образования во благо каждого на основании
соответствующих нормативных правовых актов;
г) в целях недопущения нарушений законности в деятельности органов
внутренних дел необходимо сосредоточиться не на разработке зачастую
1
Алексеев М.В. Понятие и направления совершенствования организации подготовки
административных регламентов в деятельности органов Федеральной службы безопасности
// Военное право. 2018. № 4 (50). С. 29-35.
30
громоздких и неприменимых на практике регламентов, утверждаемых
подзаконными актами, а на наборах моделей типичных ситуаций,
возникающих при охране соответствующих общественных отношений,
стратегии и тактике их разрешения в соответствии с законодательством
Российской Федерации.