15
Пользуясь возможностью осуществления предпринимательской
деятельности государственные корпорации наделены правом выступать в
качестве учредителя акционерных обществ, приобретать ценные бумаги.
Дочерние и зависимые (ДЗО) от госкорпораций компании могут осуществлять
любые действия на рынке, включая, в том числе, и первичное публичное
размещение акций (IPO). Примечательным является тот факт, что создание
государственных корпорации не предполагает каких-либо ограничений в
выборе вида экономической деятельности, в части направлений бизнеса данные
структуры могут выступать субъектами банковского и кредитного рынка,
рынка консалтинговых услуг, услуг в сфере закупок и распределения средств
бюджетной системы Российской Федерации. Собственно государственные
корпорации в настоящее время составляют каркас государственной экономики,
отвечают интересам исторического развития России и гармонично встроены в
систему стратегического планирования и социально-экономического развития
страны.
4
Вместе с тем опыт функционирования государственных корпораций
демонстрирует ряд рисков и недостатков, связанных с деятельностью таких
организаций. В частности, указанные структуры, осуществляя свои
полномочия, фактически «размывают», и, в некотором роде девальвируют роль
Правительства. Ввиду нечеткости разделения компетенций, наличия
возможностей для злоупотреблений коррупционной направленности, за счет
использования дополнительных функций и ресурсов, возникает некоторая
нетранспорентность процессов согласования и принятия управленческих
решений, снижение эффективности расходования бюджетных средств и, в
конечном счете, рост недовольства со стороны институтов гражданского
общества. Кроме того следует согласится с мнением А.В.Котенко о том что ряд
государственных корпораций излишне ассоциированы с конкретными
руководителями, что предполагает лоббирование не только ведомственных но
4
Глазкова Л. Госкорпорации: новый каркас экономики или пучина для ис- чезновения
бюджетных средств? // Российская Федерация сегодня. 2018. № 9. (http:// www.russia-
today.ru/2018/№o_09/09_SF_02.htm)
16
личных интересов конкретными представителями административно-
политической элиты.
5
Целью создания государственных корпораций является поддержка и
развитие тех областей стратегического значения, где низка привлекательность
инвестирования для частного бизнеса и где позиции страны неуклонно
снижаются. Без поддержки государства некоторые сферы российской
экономики не восстановить. Поэтому нужно собрать остатки государственной
собственности и сделать из них прибыльные компании. Это не означает возврат
к госкапитализму, поскольку новые корпорации должны работать по рыночным
законам. Появление в российской экономике государственных корпораций
предполагает новый подход к созданию институтов развития и расширению
сферы их деятельности, повышению результативности государственных
программ и выполнению отдельных государственных функций, трансформации
органов государственной власти для комплексного решения стратегических
задач, расширению круга субъектов проведения долгосрочной государственной
политики. Государственная корпорация как социально-экономический
институт помимо новых возможностей несет и определенные риски:
злоупотребления со стороны руководства корпораций своим положением в
рамках взаимоотношений с частными компаниями, получение дополнительных
функций, полномочий, ресурсов и в связи с этим снижение качества управления
ресурсами при ненадлежащем уровне контроля со стороны государства.
Снижение этих рисков и устранение недостатков сделает государственные
корпорации действенным инструментом модернизации, восстановления
отраслевой системы экономики, катализатором роста для частных инвестиций.
Таким образом, для обеспечения позитивного эффекта от деятельности
государственных корпораций и сокращения рисков целесообразно:
применительно к созданным корпорациям четко определить место и
роль каждой корпорации в реализации государственной политики, установить
5
Котенко А.В. Об участии государственных корпораций в инновационном процессе как
приоритетном направлении их деятельности. // Экономические науки. 2018. № 7. С. 206-209.
17
ограничения в плане нерационального расширения масштабов и областей их
деятельности;
принять конкретные стратегии и программы развития их
деятельности, определить процедуры оценки их эффективности и
результативности;
обеспечить баланс между гибкостью в расходовании средств и
регламентированностью принятия решений, развитостью процедур
государственного и общественного контроля, прозрачность результатов
деятельности;
задействовать фактор личной ответственности руководителей
корпораций за результаты их деятельности;
учитывая публичный характер задач корпораций, расширить состав
их наблюдательных советов за счет лиц, пользующихся высокой репутацией в
обществе и при этом не являющихся представителями различных ветвей
государственной власти, органов управления государственных компаний;
организовать проведение регулярной общественной (независимой)
экспертизы результатов деятельности данных корпораций с представлением
соответствующих докладов Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и
Правительству РФ;
на уровне федерального законодательства более четко определять
условия и задачи создания государственных корпораций;
установить в качестве обязательного требования для создания
каждой корпорации предварительное наличие стратегии ее деятельности;
обосновать невозможность решения поставленных задач иными
способами, оценки рисков и предложений по возможным механизмам их
ограничения.
Проведение указанного комплекса мероприятий позволит обеспечить
эффективность деятельности государственных корпораций и достижение целей,
стоящих перед ними в настоящее время.
18
1.2 Оценка эффективности деятельности государственных корпораций
Важную роль в экономике России играют государственные корпорации.
Они являются крупнейшими работодателями, обеспечивают развитие целых
отраслей, в некоторых случаях и вовсе имеют положение, близкое к
монопольному.
Оценка гражданского общества заключается в исследовании его
состояния и включает изучение организационных характеристик различных
его институтов, условий, процессов и результатов их деятельности на
основании ряда принципов, показателей и данных. Результаты имеющихся
исследований показывают, что степень развития рыночной конкуренции
является одним из ключевых факторов, влияющих на перспективы повышения
эффективности госкорпораций. Государственные корпорации вынуждены
вступать в жесткую конкуренцию (особенно на внешних рынках), как правило,
проявляют такую же гибкость в реагировании на изменяющиеся требования к
качеству корпоративного управления или появление в структуре владельцев
частных инвесторов. Напротив, руководители госкомпаний, не испытывающих
конкурентного давления, в максимальной степени склонны к достижению
собственных целей в ущерб государству как собственнику, а любая попытка
повлиять на их поведение, не изменяя «тепличным» условиям развития
соответствующих компаний, в большинстве случаев имеет весьма
ограниченный эффект
6
.
Успешная реализация стратегий повышения эффективности возможна
только при наличии у компании доступа к финансовым ресурсам и
квалифицированной рабочей силе.
Ключевым моментом является доступ к финансовым ресурсам, так как
реализация стратегий повышения эффективности в большинстве случаев
сопряжена со значительными затратами на реструктуризацию системы
6
Цветков В.А. Государство и экономика: благие намерения и подводные камни // ЭКО. -
Новосибирск. 2016. № 10. C. 104.
19
управления (включая набор высококвалифицированных руководителей) и
технологическую модернизацию.
Общей проблемой государственных компаний в постсоциалистических
странах является низкий технологический уровень производства, который
невозможно модернизировать без значительных затрат. Возможные решения
этой проблемы - внедрение технологической модернизации при поддержке
собственных или заемных финансовых ресурсов или поиск стратегического
инвестора. Таким образом, чем ниже начальный уровень технологии, тем
больше потребность в стратегическом инвесторе может не только
осуществлять передачу технологии, но и передавать сотрудникам навыки,
необходимые для использования соответствующих технологий.
Максимальные шансы на успешную реализацию стратегий повышения
эффективности имеют компании, поддерживающие положительный,
устойчивый уровень рентабельности (или, по крайней мере, безубыточность) в
течение ряда лет. Положительная доходность (даже если она ниже доходности
аналогичных компаний в частной собственности) дает возможность
менеджерам (как и рядовым работникам) адекватное вознаграждение, а также
привлечение необходимых для развития финансовых ресурсов на
благоприятных рыночных условиях.
Несмотря на цели, поставленные перед государственные корпорациями,
непосредственно с момента своего создания, они оказались под пристальным
вниманием как властных структур, так и населения, а оценка
целесообразности их создания и эффективности функционирования
определяется, как крайне неоднозначная и больше склонная к критическому
определению их места в экономике.
Государственная корпорация является относительно молодым
структурным формированием в российской практике. Созданные
специальными федеральными законами, они имеют статус некоммерческих
организаций, хотя могут заниматься коммерческой деятельностью, при
условии, что это способствует реализации общественно полезных функций.
20
Имущество, переданное государственной корпорации, становится их
собственностью.
Основные пробелы в их нормативно-правовых актах регистрации и
нечеткая конкретизация цели создания, а также наличие особого статуса,
который практически освобождает корпорацию от государственного
контроля, при одновременном обеспечении использования государственного
имущества и значительных бюджетных ресурсов, и ликвидации
корпоративной деятельности в соответствии с Федеральным законом «О
государственных закупках»
7
, что создает возможность для коррупционных
дел и отсутствия прозрачности в деятельности, связанной с размещением
заказов.
Несмотря на наличие аргументов в пользу упразднения
государственных корпораций и всяческого сокращения государственного
сектора, снижения монопольного эффекта, зарубежный опыт может в
определенной степени использоваться как свидетельство того, что наш
государственный сектор, занимающий определенные сферы экономики, не
является чрезмерным и развивается в соответствии с общепринятыми
международными тенденциями. Развитие экономики отдельной страны
индивидуально, но все же подвержено определенным мировым тенденциям.
На основе международной практики выделены страны Западной Европы
(Португалия, Франция), Азии (Япония, Китай)) и североамериканской модели
государственного сектора (США и Канада).
Западноевропейская модель характеризуется эффективным
государственным сектором с диверсифицированной промышленной
структурой. Государственный сектор в соответствии с этой моделью получает
максимальное финансирование. Североамериканская модель присуща
неэффективному государственному сектору, специализирующемуся на
7
О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд : федер. закон : [от 05.04.2013 N 44-ФЗ] //
КонсультантПлюс
21
социальной инфраструктуре и обороне.
Азиатская модель не имеет различия между частным и государственным
сектором, который ограничен в размерах и получает максимально возможное
финансирование. Все страны можно разделить на основу этих моделей, в
целом, имеется лишь наличие в каждой стране более или менее развитого
государственного сектора в наиболее важных государствах отрасли.
Наибольшее распространение получил государственный сектор Австрии, где
на долю государства приходится более 75%, а на долю государственного
сектора приходится в основном транспорт и электроэнергетика. Страны также
масштабного государственного сектора Франции, Великобритании,
Германии, Нидерландах, Италии, Швеции. Примечательно, что в тех странах,
где роль государственного сектора невелик (Япония и США) за последние
полвека значительно возросла роль государства в сфере железных дорог и
федеральной трассы. Во многих странах, как и в России, преобладание
государственного сектора наблюдается в промышленной и технологической
сферах. В металлургической промышленности Италии, Испания
производство электроэнергии в угольной промышленности Великобритании,
во Франции в аэрокосмической, химической промышленности и
металлургии.
8
Анализ моделей функционирования государственного сектора не может
дать однозначного ответа на то, какую из парадигм развивает Россия, по
большей части занимает среднее положение между этими моделями, более
склоняясь в сторону североамериканских. Говоря о странах, воплощающих
Североамериканскую модель, следует отметить, что они характеризуются
использованием организационно-правовых форм коммерческой организации
в случаях, когда компания не имеет рентабельности как таковой.
Имеются значительные пробелы в правовом регулировании этих
институтов и контроле над их деятельностью, однако, государственный
8
Дейнега В.Г. Корпоративная модель формирования госсектора экономики и ее реализация
через госкорпорации / В.Г. Дейнега, М.В. Тамазян // Вестник Саратовского государственного
социально-экономического университета. 2019. № 5. С. 29 .
22
сектор развит в рамках международных тенденций, что дает надежду на то,
что, устраняя недостатки в регулировании, эксплуатации и контроле, мы
сможем перейти от североамериканских моделей к успешным моделям,
таким как Азиатские и западные, которые укрепят позиции нашей страны на
международной арене и позволят развить наиболее развитую российскую
экономику
9
.
Как и уровень прибыльности, наличие эффективного спроса на
продукцию компаний является важнейшим обстоятельством, позволяющим
создавать эффективные схемы стимулирования менеджеров, связывающие их
вознаграждение и перспективы карьерного роста с показателями деятельности
компании. Таким образом, реальный спрос может быть обеспечен агентами
частного рынка и гарантированными контрактами с государством. Отсутствие
уверенности в перспективах реализации товаров (в т. ч. из-за задержек
платежей, государственных контрактов и секвестра соответствующих
государственных расходов) значительно подрывает стимулы к осуществлению
политики, направл енной на повышение эффективности.
В последние несколько лет в СМИ появились сообщения о том, что
соответствующую организационно-правовую форму деятельности
предприятий планируется отменить. В частности, в качестве одной из
концепций совершенствования законодательства, регулирующего
деятельность юридических лиц, были включены тезисы о необходимости
рассмотрения вопроса о преобразовании государственных корпораций в иные
виды организационно-правовой формы предприятий. При этом те льготы,
которые имеют госкорпорации в соответствии с действующим
законодательством, предполагалось отменить. Но в то же время
государственная корпорация успешно работает. Однако за их работой
пристально следит правительство, стремящееся повысить эффективность
9
Глухов А. Госкорпорации в современной системе развития экономики // РИСК: Ресурсы,
информация, снабжение, конкуренция. 2018. № 4. С. 403.
23
соответствующих организаций
10
.
В частности, достаточно активно корректируется действующая Система
оплаты труда работников государственных предприятий. Есть, например,
предложения о привязке вознаграждения работников соответствующих
организаций к фактическим результатам. Есть инициативы, в соответствии с
которыми полномочия работников государственных корпораций должны
быть ближе к тем, которые характеризуют деятельность государственных
служащих. Точно так же планировалось возложить на специалистов
публичных компаний дополнительные ограничения, в частности связанные с
возможностью осуществления коммерческой деятельности.
11
Изучая специфику деятельности госкорпораций Российской Федерации,
рассмотрим, как работают виды предприятий за рубежом. Создание таких
организаций включает, конечно, не только российскую политическую
систему. Государственные корпорации существуют во многих странах мира.
Например, в США. Среди самых известных американских государственных
корпораций - Amtrak. Данная фирма оказывает услуги в сфере пассажирских
перевозок на железных дорогах США. Она была основана в 1971 году.
Примечательно, что американская и российская Госкорпорации
несколько схожи в этом аспекте, так как создание госкорпораций в обеих
странах базируется на принятых нормативных правовых актах. Таким
образом, фирма «Амтрак» была создана Указом Конгресса. Еще одна крупная
американская публичная Корпорация - OPIC, инвестиции в зарубежные
проекты. Амтрак был основан в 1971 году. Некоторые эксперты
рассматривают его как агентство подотчетно правительству США в этом
аспекте мы можем проследить разницу между американскими и российскими
организациями соответствующего типа. Несмотря на то, что они, в некотором
10
Степанов К.С. Реализация государством предпринимательской функции через институт
госкорпорации // Вестник Саратовского государственного социально-экономического
университета. 2016. № 1. С. 92.
11
Гаджиев Г.А. Госкорпорации в России с позиций конституционной экономики // Цивилист.
2016. № 2. С. 21.
24
смысле, привносят аспект создания государственной корпорации,
Соединенные Штаты могут быть более подотчетны государственным
органам.
В свою очередь, согласно закону «О некоммерческих организациях»
12
,
как известно, меньше зависит от системы государственного управления.
Кстати, можно отметить, что классификация организаций такого типа в США
производится более сложной схемой, чем в России. Например, в Америке есть
государственные корпорации, спонсируемые государством, - в России их
прямой аналог на уровне федерального законодательства не определен
13
.
Итак, прежде всего, следует понимать, что корпорация и
государственное предприятие - это не одно и то же. Достаточно близким к
первому по смыслу термину является понятие госкомпаний. В частности,
регулируют оба вида организаций положения одного и того же закона.
Однако следует отметить, что исследуемые термины, такие как «Корпорация»
и «компания», часто считаются синонимами. С юридической точки зрения это
не совсем правильно, но в целом приемлемо в связи с тем, что
соответствующие понятия действительно очень близки. Успешное развитие
государственных корпораций Российской Федерации во многом зависит от
качества нормативного законодательства, особенно в определении критериев
эффективности этих организаций. Существует популярный подход, согласно
которому оценка деятельности госкорпораций должна проводиться на
отраслевой основе, исходя из конкретного сегмента учреждения. Также
распространены заявления о необходимости приведения схемы регулирования
деятельности госкорпораций к тем, которые характеризуют работу
соответствующих органов власти.
Государственные корпорации успешно развиваются не только в России,
но и за рубежом. В частности, в Соединенных Штатах действует большое
12
О некоммерческих организациях : федер.закон [от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018)]
// КонсультантПлюс
13
Тихонова Ж.В. Роль государства в функционировании корпоративного сектора экономики
: автореф. дис. ... канд. экон. наук / Тихонова Ж.В. ; С.Петерб. гос. ун-т. СПб., 2016. С.11